輻射事故應急預案管理現狀及對策研究

張 彥，楊端節，喬清黨，張少君

(生態環境部核與輻射安全中心，北京 100082)

隨著核與輻射科學研究的不斷深入發展，涉及各類輻射活動的企業數量迅速增加，截至2019年6月數據表明[1]，我國在用放射源142 607枚，各類射線裝置181 293臺(套)，從事生產、銷售、使用放射性同位素和射線裝置的單位已達到73 070家，同時在放射性廢物處置、鈾礦冶及伴生礦開發利用、放射性物質運輸等方面生產和實踐活動也日益增多。伴隨行業發展的同時輻射事故發生的風險也隨之加大[2]，特別是2009年河南杞縣卡源事故、2014年南京丟源事故，都引起了公眾廣泛關注，對行業發展產生一定的負面影響。

為保證輻射產業健康發展，建立完善的輻射事故應急預案體系、強化應急體系運行管理，是預防和減少輻射事故發生、高效應對和處置事故的基礎和重要手段。目前我國從中央到地方各級政府、企事業單位，各級輻射事故應急體系已基本建立[3]，但在輻射事故應急預案管理上仍存在一些薄弱環節，本文從加強標準制定、出臺相關管理規定等方面給出相關意見建議，供各級輻射安全監管機構參考和借鑒。

1 輻射事故應急預案體系現狀

國家法規要求基本明確。2005年施行的《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》規定，“縣級以上人民政府環境保護主管部門應當會同同級公安、衛生、財政等部門編制輻射事故應急預案，報本級人民政府批準”，同時對生產、銷售、使用放射性同位素和射線裝置的企事業單位，也提出了制定本單位的應急方案的要求；環境保護部2011年發布的《放射性同位素與射線裝置安全和防護管理辦法》中[4]，沿用了以上法規要求。2007年施行的《突發事件應對法》規定，“危險化學品、放射性物品等危險物品的生產、經營、儲運、使用單位，應當制定具體應急預案”；2015年施行的《環境保護法》新增規定，“企業事業單位應當按照國家有關規定制定突發環境事件應急預案”；而對于突發環境事件的范疇，在2005版和2014版《國家突發環境事件應急預案》中[5]，都將輻射污染事件納入應對范疇。

各級監管部門預案體系基本建立。早在2001年，國家環?？偩志幹频摹逗耸鹿逝c輻射事故應急響應方案》[6]，將輻射事故與核事故并列為同等重要的程度；2006年修訂完成《國家環境保護總局輻射事故應急預案》[7]，明確了輻射事故分級響應機制。其后根據實際變化，環境保護部輻射事故應急預案先后多次修訂，形成了相對穩定成熟的輻射事故應急體系。與此同時，地方各級省、市、縣也積極抓緊推進輻射事故應急預案編制和體系建設工作，特別是通過2014—2018年開展的全國各省輻射事故應急演習活動[8-13]，進一步督促各省完成了輻射事故應急預案的最新修訂，并在演習過程中充分發揮了預案的指導作用，落實了地方政府的應急主體責任。

企事業單位應急意識不斷提高。隨著法規要求的明確和各級監管力度逐步加強，輻射行業各類企事業單位積極主動開展輻射事故應急預案編制工作，并以預案編制為抓手，認真查找問題隱患并積極整改。近年來開展的省級輻射事故應急演習多數事故情景都涉及相關企業[3]，演習中參演企業能夠根據應急預案及時啟動，有序開展事故響應和處置工作，較好地展示了應急響應能力和技術水平；一些大型企業能夠積極開展相關技術研發，在應急技術儲備和應急處置等方面涌現出了一批創新成果；同時結合演習經驗反饋，各類企事業單位積極修訂自身預案體系，并在實踐中逐步形成一批成熟有效的內部技術成果規范。

2 預案管理中的薄弱環節

2.1 實踐中對輻射事故應急預案層級定位存在理解分歧

按照《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》，輻射事故應急預案應屬于當地政府層級，而實踐中相當一部分縣級以上人民政府沒有政府層級的輻射事故應急預案[14]，而是用突發環境事件應急預案代替，僅當地生態環境部門有輻射事故應急預案，部分市縣生態環境部門也用突發環境事件應急預案代替輻射事故應急預案。這種做法參考了《國家突發環境事件應急預案》的編制[5]，將輻射事故作為突發環境事件的一種進行響應處理，具有一定的合理性和可操作性，但嚴格來講不能完全滿足法規要求。歷次演習中各省、市、縣政府有的啟動突發環境事件應急預案，有的啟動政府輻射事故應急預案，還有的啟動當地環境部門輻射事故應急預案[3]。這種理解分歧一是間接弱化了輻射事故的重要性和危害程度，將輻射事故與一般環境事件相混淆，影響了對事故的重視程度和處置力度；二是對同類型同等級的輻射事故，不同地區的響應機制不完全相同，一旦涉及跨省跨地區事故聯動響應時，容易在行動配合上產生不必要的混亂和分歧。

2.2 對企事業單位輻射事故應急預案編制規定不夠明確

在企事業單位輻射事故應急預案管理上，《突發事件應對法》規定，放射性物品的生產、經營、儲運和使用單位應當制定“具體應急預案”；《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》規定，相關企事業單位應制定“應急方案”；《環境保護法》規定，企事業單位應制定“突發環境事件應急預案”；環境保護部頒發的《突發環境事件應急預案管理暫行辦法》要求[15]，企事業單位的環境應急預案中應包括專項環境應急預案。按照以上法規辦法，均可以解讀為企事業單位應編制“輻射事故應急預案”，但卻沒有完整統一的描述和要求。實踐中各類企事業單位根據自身理解，編制的與輻射事故應急相關的預案、方案、措施等文件五花八門，缺乏統一規范。同時，由于沒有明確的法規條文，部分企事業單位對預案編制工作思想認識不足，預案以應對監管檢查為主，質量和有效性有待提高。

2.3 缺乏統一的輻射事故應急預案管理和備案辦法

制定相關預案管理辦法是實踐中對法律法規在細節規定上的必要補充，如國家安監總局發布的《生產安全事故應急預案管理辦法》[16]、環境保護部發布的《突發環境事件應急預案管理暫行辦法》[15]、《企業事業單位突發環境事件應急預案備案管理辦法(試行)》[17]等。雖然從廣義上輻射事故可以歸類到突發環境事件中，但與常規環境事件不同，輻射事故具有自身特殊性。輻射事故一旦發生，在普通群眾眼中，往往等同于核事故的發生，極易引發較大的輿情事件，引起社會和公眾恐慌。國家對核事故高度重視，從宏觀法規體系到具體導則標準等都比較健全，而相比之下，在輻射事故管理、預案審批、備案等方面欠缺較多，環境保護部發布的《企業事業單位突發環境事件應急預案備案管理辦法(試行)》也將輻射事故應急預案排除在外[17]，僅依靠《突發環境事件應急預案管理暫行辦法》，不能完全準確體現出輻射事故的特殊性和復雜性，也不適宜指導全國各級輻射事故應急預案編制工作。

2.4 輻射事故應急預案相關編制導則標準欠缺

在國家應急預案體系中，核事故應急預案和突發環境事件應急預案并列，都屬于國家突發公共事件總體應急預案下設的專項應急預案。對核事故應急預案的管理，在《核安全法》、《核電廠核事故應急管理條例》及實施細則、《核動力廠營運單位的應急準備》、《地方政府對核動力廠的應急準備》、《核動力廠應急計劃與準備準則》等一系列法規文件和技術標準中，從宏觀到具體實施都提出了一系列明確要求。與之相比，在編制輻射事故應急預案方面，除了一些宏觀要求，幾乎沒有相關配套的技術標準和導則文件。同時，由于輻射行業單位眾多，涉核儀器和技術更新較快，導致可能發生輻射事故的單位類型較多，編制全國統一標準和導則的難度也相對較大，相關理論研究和技術指導也比核事故應急欠缺較多。

2.5 各級輻射事故應急預案編制質量參差不齊

通過近年來全國各省輻射事故應急演習及日常監管反饋，省、市、縣、企事業單位各級，在輻射事故應急預案編制上，存在質量參差不齊、部分預案與實際情況脫節、可操作性不強等現象[3]。例如，個別省份預案修訂不及時，特別是近年來各省機構改革變動較大，預案修訂工作沒有及時跟上；部分省級應急預案中指揮程序銜接不暢、部門接口不清、職責不明等問題依然存在，有待進一步優化；地市及縣級輻射事故應急預案缺項較多；部分核技術利用單位沒有編制相關應急預案等。這些問題不僅會削弱預案作為應急頂層文件的指導效力，同時還將影響日常應急準備與響應工作的開展。

3 加強輻射事故應急預案管理的對策及建議

以上問題的形成，既有行業歷史發展客觀原因，也有各級部門管理不到位、職責劃分不清晰等主觀因素，在當前國家大力推進“放管服”改革的背景下，認真梳理管理邊界，明確相關制度規范，從服務角度推動輻射事故應急預案管理工作，讓監管部門和監管對象都能夠做到“有法可依、有法必依”，對提升各級輻射事故應急響應能力和推動行業發展都具有重要意義。

3.1 積極推動相關頂層法規修訂

核事故管理的頂層文件《核安全法》、《突發事件應對法》，對核事故應急預案、突發事件應急預案均提出了明確的宏觀管理要求；與之相比，2003年施行的《放射性污染防治法》作為輻射行業的頂層法律，對輻射事故應急工作和預案管理缺乏明確要求，而在《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》補充增加的相關規定，法律效力相對弱于頂層法律層級，這也是導致對預案層級定位出現理解分歧的原因之一。建議在適當時機積極推進對《放射性污染防治法》的修訂工作，根據形勢和時代發展要求，補充完善輻射事故應急工作和預案管理的相關內容，從頂層設計上進一步明確相關法律要求。

3.2 研究制定統一的輻射事故應急預案管理和備案辦法

由于輻射事故的特殊性，在事故處置、響應和人員防護、救治等方面與常規環境事故完全不同，僅按照突發環境事件管理存在一定的局限性。建議應參照《生產安全事故應急預案管理辦法》、《突發環境事件應急預案管理暫行辦法》、《企業事業單位突發環境事件應急預案備案管理辦法(試行)》等類似文件的制定原則，適時編制全國統一的輻射事故應急預案管理和備案辦法。在法規條例的宏觀指導下，進一步細化相關具體要求，澄清一些容易混淆的理解誤區，明確各級監管機構和企事業單位的職責，針對不同類型企業明確預案編制、評審、備案、實施和監督管理等方面的具體要求，增強預案管理的依據和可操作性。

3.3 加強輻射事故應急預案編制導則標準研究

針對輻射事故應急預案編制質量參差不齊的狀況，建議參考核事故應急預案類似做法，制定相關編制導則標準，明確預案的格式和內容要求。應根據預案用戶，合理分類，針對性出臺相對統一的編制標準和導則。如各級政府監管機構作為管理機關，預案形式可相對統一，預案內容應側重于應急管理職責；各類企事業單位作為輻射事故的一線處置單位，預案內容應更側重于上報流程、風險分析、處置技術等，重點在于如何防范事故風險、消除事故隱患和第一時間開展應急處置和響應工作。其中，應特別注意的是，對核設施營運單位可能發生的輻射事故也應給予必要的統一規范，不能因其重點關注核事故而忽視對輻射事故的管理。