檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐反思及制度優(yōu)化

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 趙冬娜

1 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟之理論基石

1.1 檢察機(jī)關(guān)原告適格的理論依托

1.1.1 基于法律監(jiān)督權(quán)的公益訴訟公訴權(quán)

公益訴訟訴權(quán)理論以公共信托理論為基礎(chǔ)，并發(fā)展出了環(huán)境信托理論，其依托于公共信托理論來(lái)行使環(huán)境公益訴訟的相關(guān)權(quán)利[1]。并且，《憲法》《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，給予了檢察機(jī)關(guān)作為原告的正當(dāng)?shù)匚弧Ｈ绻麢z察機(jī)關(guān)履行程序之后，行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)、怠于履職，違法履職，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向法院起訴相關(guān)行政機(jī)關(guān)。

1.1.2 檢察機(jī)關(guān)原告身份的正當(dāng)性

環(huán)境行政公益訴訟是環(huán)境保護(hù)的有效救濟(jì)機(jī)制，依法讓環(huán)境保護(hù)主管部門來(lái)倒逼有關(guān)行政部門，督促其適時(shí)并勤勉履行相應(yīng)義務(wù),有效發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的作用。檢察機(jī)關(guān)以公訴人的身份提起訴訟，同時(shí)也是履行了其法律監(jiān)督權(quán)，如果法律實(shí)施不能實(shí)現(xiàn)預(yù)定效果，又找不到別的法律救濟(jì)途徑，檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)就可以為法律實(shí)施提供保障。

2 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)

2.1 實(shí)施現(xiàn)狀

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，到2019 年10 月，檢察機(jī)關(guān)作為原告，共辦理了19978 件公益訴訟案件，其中有96.8%是行政公益訴訟案件。《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2017-2019）》的內(nèi)容顯示，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度，運(yùn)行已經(jīng)比較成熟，在規(guī)范制定實(shí)施上已經(jīng)較為完善，案件辦理情況也比較客觀。這就促進(jìn)了國(guó)家利益和社會(huì)利益在司法實(shí)踐方面的發(fā)展，取得了良好的社會(huì)效果。

2.2 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)

2.21 改變“無(wú)人訴”的困境

受傳統(tǒng)觀念、傳統(tǒng)制度的制約,和利益性關(guān)聯(lián)度不夠等因素的影響，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境公益案件的積極性不高，公共利益侵權(quán)案件一直處于“無(wú)人訴”的困局，公共利益的救濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體，以公訴人的身份，針對(duì)環(huán)境問(wèn)題，提起公益訴訟，主動(dòng)出擊，發(fā)現(xiàn)環(huán)境案件線索，收集公民、社會(huì)團(tuán)體和新聞媒體提供的環(huán)境問(wèn)題的線索，有效促進(jìn)了環(huán)境問(wèn)題的解決。另外，上述實(shí)施現(xiàn)狀表明了，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格的確定，可以有效改善環(huán)境侵權(quán)案件“無(wú)人訴”的局面。

2.2.2 訴前程序兼顧公平與效率

訴前程序是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先根據(jù)有關(guān)行政部門行政違法行為及履職情況提出檢察建議，并督促其及時(shí)糾正或依法履職。檢察機(jī)關(guān)的法律定性是監(jiān)督機(jī)關(guān)，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不應(yīng)該總是處于法律實(shí)施的前線，否則便容易造成權(quán)責(zé)不分，權(quán)力腐敗的結(jié)果。因此，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序的設(shè)置十分必要。訴前程序的運(yùn)用可以留出時(shí)間、空間讓行政機(jī)關(guān)依法糾錯(cuò),履職盡責(zé)。再次，可以從源頭減少環(huán)境行政公益訴訟的數(shù)量，有效節(jié)約司法資源。訴前程序可以減少檢察院的工作量，又能有效減輕法院的受案壓力，從而降低成本，提高效率，促進(jìn)了維護(hù)環(huán)境公益公平、效率的統(tǒng)一。

2.2.3 具有更強(qiáng)的預(yù)防和補(bǔ)救作用

檢察機(jī)關(guān)作為提起環(huán)境行政公益訴訟的主體之一對(duì)公共環(huán)境利益損害的預(yù)防和補(bǔ)救有看得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。首先檢察機(jī)關(guān)不同于可以提起公益訴訟的自然人、法人和社會(huì)團(tuán)體。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的對(duì)象針對(duì)的是濫用公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)可作為環(huán)境民事公益訴訟的主體提起訴訟，但實(shí)際社會(huì)中也不乏行政機(jī)關(guān)作出環(huán)境違法行為或者不作為的情況。在這種情況下，仍由行政機(jī)關(guān)來(lái)充當(dāng)原告便不妥當(dāng)，與行政公益訴訟的基本理念相悖。其次，行政機(jī)關(guān)本身是一個(gè)特殊的社會(huì)主體，直接或間接侵害環(huán)境公共利益的行政機(jī)關(guān)與自然人、法人和社會(huì)團(tuán)體來(lái)說(shuō)處于優(yōu)勢(shì)地位，不容易受到客觀能力的限制。而檢察機(jī)關(guān)因其無(wú)論是從法律地位還是其人員保障、專業(yè)能力和經(jīng)費(fèi)支持等方面都足以與行政機(jī)關(guān)抗衡，在環(huán)境行政公益訴訟的整個(gè)過(guò)程都能夠有效應(yīng)對(duì)來(lái)自行政機(jī)關(guān)的對(duì)抗，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的目的，更好地發(fā)揮環(huán)境公益的預(yù)防和補(bǔ)救作用。

3 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐困惑

3.1 案件來(lái)源較單一

《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第28 條規(guī)定“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，過(guò)于強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)自身的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)性，但是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)出擊的范圍與力度都受人員、精力等的限制，這就導(dǎo)致環(huán)境行政公益訴訟案件的線索來(lái)源相對(duì)閉塞。新聞媒體監(jiān)督和群眾作為社會(huì)的直接觀察者，雖然會(huì)對(duì)提供環(huán)境公益訴訟案件線索的提供起到一定幫助，但其對(duì)此積極性不高，對(duì)身邊的沒(méi)有切實(shí)明顯影響自身利益的環(huán)境問(wèn)題大多司空見(jiàn)慣，缺乏舉報(bào)投訴的意識(shí)。這就決定了案件來(lái)源的相對(duì)單一性，減少了案件的發(fā)現(xiàn)量，不利于環(huán)境問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和解決。

3.2 訴前程序與訴訟程序的對(duì)接問(wèn)題

訴前程序的目的在于將違法行為抑制在訴訟之前，以此避免訴累，節(jié)省司法資源。訴前程序要求檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟之前督促有關(guān)機(jī)關(guān)和組織提起公益訴訟，依法履職，對(duì)受損環(huán)境進(jìn)行及時(shí)的預(yù)防和補(bǔ)救。若檢察機(jī)關(guān)的督促和建議并未落實(shí)，使國(guó)家和社會(huì)利益處于持續(xù)受侵害的狀態(tài)，此時(shí)便只能通過(guò)訴訟程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)益救濟(jì)。但是行政機(jī)關(guān)是否必須要執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)的建議？又要在多大的空間內(nèi)發(fā)揮自由裁量權(quán)，以發(fā)揮訴訟的功能作用?把握好二者的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟目的的關(guān)鍵。因此，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟必須處理好訴前程序與訴訟程序的對(duì)接問(wèn)題，避免權(quán)力的監(jiān)督與制約處于失衡狀態(tài)。

3.3 判決執(zhí)行困難

執(zhí)行難無(wú)論是對(duì)于任何訴訟來(lái)說(shuō)都是一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。在環(huán)境民事公益訴訟中，判決的執(zhí)行始終是難以調(diào)和的問(wèn)題。在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟中同樣面臨著執(zhí)行的頑疾。判決執(zhí)行是訴訟活動(dòng)的最后一環(huán)，執(zhí)行效果是訴訟成功與否的關(guān)鍵。環(huán)境行政公益訴訟的大部分判決大多屬于宣告性的，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行余地過(guò)大，如果行政機(jī)關(guān)怠于執(zhí)行會(huì)嚴(yán)重影響訴訟效果，所以應(yīng)重視提高環(huán)境行政公益訴訟判決執(zhí)行的效率。雖然我國(guó)《行政訴訟法》第96 條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書,法院采取強(qiáng)制措施的權(quán)利，但是公益訴訟沒(méi)有特定的受害者,很難發(fā)揮相應(yīng)監(jiān)督作用[2]。由此可得，執(zhí)行主體、執(zhí)行對(duì)象、執(zhí)行標(biāo)的等等都很難進(jìn)行認(rèn)定，增加了判決的執(zhí)行困難度。

4 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度優(yōu)化

4.1 拓寬案件來(lái)源渠道

試點(diǎn)中檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部反貪反瀆等部門移交的線索是行政公益訴訟線索主要來(lái)源。當(dāng)下國(guó)家監(jiān)察體制已經(jīng)改革，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的反貪反瀆職能整體轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委，這將給檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。案件線索的發(fā)現(xiàn)，是提起訴訟的基礎(chǔ)性條件，要想全面發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題，更好地維護(hù)環(huán)境公共利益，就應(yīng)拓寬案件來(lái)源渠道，就應(yīng)該以檢察機(jī)關(guān)履行相關(guān)職責(zé)為主要力量，輔以其他主體的力量，共同參與，通過(guò)多元化的渠道來(lái)發(fā)現(xiàn)線索。檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮自己的主導(dǎo)作用，主動(dòng)出擊發(fā)現(xiàn)線索，還要提供相應(yīng)的接收機(jī)制，來(lái)收集其他社會(huì)主體提供的案件線索。這樣才能將“主動(dòng)”與“被動(dòng)”結(jié)合起來(lái)，最大限度的擴(kuò)大案件線索的來(lái)源，發(fā)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題，解決環(huán)境問(wèn)題，維護(hù)公共利益。[3]

4.2 明確檢察機(jī)關(guān)判決履行和執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

在環(huán)境行政公益訴訟中，人民法院應(yīng)該對(duì)判決的履行和執(zhí)行給予指引。檢察院與法院應(yīng)在合作的基礎(chǔ)上相互制約。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)，給行政機(jī)關(guān)留出相應(yīng)的自由裁量的空間。對(duì)于判決的執(zhí)行監(jiān)督方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮自身的監(jiān)督作用，對(duì)法院的判決結(jié)果的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮公民、社會(huì)團(tuán)體和新聞媒體等的作用，對(duì)判決執(zhí)行效果結(jié)果等進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。對(duì)于行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)，怠于履行職責(zé)，違法履行職責(zé)的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)要廣泛接收社會(huì)公眾的情況反應(yīng)，以此來(lái)彌補(bǔ)執(zhí)行監(jiān)督的不足。只有把公益訴訟延展到更廣泛的層面，才能更好地促進(jìn)公益訴訟執(zhí)行的最大程度的實(shí)現(xiàn)，才能充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的作用，促進(jìn)環(huán)境問(wèn)題的改善。

4.3 做好訴前程序與訴訟程序的對(duì)接

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益的維護(hù)中要做好訴前程序與訴訟程序的對(duì)接。在這個(gè)過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)首先要明確自己本身的定位，明確檢察機(jī)關(guān)建議的合理性和合法性，防止利用職權(quán)“打擦邊球”。對(duì)于檢察院的檢察建議，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)也必須受到限制和約束，對(duì)于明顯不合理的建議可以要求檢察機(jī)關(guān)作出必要的闡明，或者向有關(guān)部門報(bào)告，進(jìn)行會(huì)議論證。檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中也要作出清晰的釋明，才能更好的督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，保護(hù)環(huán)境公共利益，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益免受持續(xù)侵害。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟原告資格，是在明確具體的理論基礎(chǔ)之上，憑借其充足的合理性確立的。自檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟在試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，也取得了良好效果，表現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度實(shí)施的優(yōu)勢(shì)。但是，受案件來(lái)源單一、判決執(zhí)行不理想等問(wèn)題，也在一定程度上制約了環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)展與完善。通過(guò)拓寬受案發(fā)來(lái)源，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)判決履行與判決的監(jiān)督作用，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的優(yōu)化，推動(dòng)生態(tài)文明的建設(shè)。