關于如何盤活農村閑置宅基地的探討

張 婷

（甘肅省莊浪縣自然資源局，甘肅莊浪 744600）

近年來，隨著城鎮化建設的不斷加速，城市人口不斷增加，城鎮商業、經濟發達。但城鎮化也引起了一些社會問題，由于農村人口多向城市流動，“空巢老人、留守兒童”成為不容忽視的問題。從另一個側面看，在一些偏遠山區出現了“空心村”，一片空寂，大量宅基地被閑置、被撂荒，“一把門鎖”看家成為了很多農戶的現狀，雖然部分宅基地也有人居住，但偌大的一個院子只住一兩個人，成了半閑置的狀態，原來七八百口人的村子，現常住人口不到百人，而這樣的村子是當前大部分偏遠山區農村的真實現狀，大量的宅基地閑置造成了資源的浪費。本文就如何盤活農村閑置宅基地，進一步節約集約利用土地資源，使土地實現最大效益進行探析。

1 閑置宅基地的成因

1.1 新農村建設、異地扶貧搬遷項目的實施，造成了一部分宅基地的閑置

近些年，新農村建設和異地扶貧搬遷項目在實施中，大部分項目都選擇交通便利、地質環境穩定、便于統一規劃的新址，進行統一規劃修建，這樣既保證了群眾的便利，也能節約集約利用土地，因為集中修建戶均占地不超過0.033 hm2（加公共設施用地分攤面積），而按原來的分散修建的模式，戶均占地在0.067 hm2以上（加公共設施用地分攤面積），這種模式雖好，但項目完工、群眾入住后，群眾原有的舊宅基地就被閑置。就莊浪縣精準扶貧異地搬遷安置項目的實施情況來看，近3年來莊浪縣因精準扶貧共安置1 413戶，而安置脫貧的同時，1 413戶原有宅基地閑置，如果按戶均0.027 hm2宅基地面積計算，閑置土地面積37.68 hm2，加之公共設施用地戶均按0.067 hm2面積計算，閑置土地面積94.2 hm2，按我國現有政策規定，這部分閑置宅基地需要復墾。

1.2 農民進城，在城市購房后原有宅基地閑置

隨著農民收入的提高，進城農戶越來越多，每個村都有10～20戶群眾在城市購房，而且這種趨勢明顯有逐漸上升的態勢，而國家這方面又有明確的政策規定，進城農民原有宅基地使用權不收回，這樣一來，農民在農村仍留有一席之地，一方面是解決了農民入城后的后顧之憂，另一方面這些農民的農村宅基地徹底被閑置。

1.3 其他原因造成的閑置

一是因地質、交通、水電等各種環境條件迫使群眾在房屋翻建時另選了新址修建宅基地，導致舊宅基地閑置，這部分閑置國家有規定，要建新拆舊；二是因原有農村戶口人員因就業參加工作等原因而遷轉戶口，成為城市戶口，但工作之前已有宅基地，或因繼承而擁有宅基地，這部分人一直因工作需要居住在城市，致使這部分宅基地一直閑置；三是因死亡無繼承人等特殊原因造成宅基地閑置，按國家政策，這部分閑置宅基地應收回歸村集體所有。

2 盤活閑置宅基地的建議

2.1 實施城鄉建設用地增減掛鉤項目，做到占補平衡

對一些需要復墾的閑置宅基地按照國家政策，通過建新拆舊的辦法，不占用當年建設用地的指標，做到占補平衡，這種方式只能針對一些因整體搬遷或移民、農民因各種原因拆舊建新、一戶多宅等原因按政策必須拆除的宅基地。如果讓農戶自行拆除，一方面是農民極不愿意，雖然有了新的宅基地，但對舊的仍不愿意拆除；另一方面，農民即使自愿拆除，也是復墾不到位，無法達到優質耕作條件，且農民自行拆除費用大，加重了農民負擔。而通過增減掛鉤項目的實施，能拆除閑置宅基地復墾并恢復優質耕作，有項目資金作保證、政府介入來推動，能徹底將需要拆除的閑置宅基地拆除到位、復墾到位，并通過土壤培肥提高耕地耕作質量，徹底將廢棄的宅基地“由廢變寶”，真正提高土地利用率。

以莊浪縣為例，2018年至2020年實施城鄉建設用地增減掛鉤項目以來，共涉及拆舊圖斑1 446個，拆舊面積203.1 hm2，拆除復墾廢棄閑置宅基地5 076個，新增耕地162.48 hm2，收益12 000元/hm2，有效地提高了土地利用價值。按照國家政策規定，實施城鄉建設用地增減掛鉤項目新增耕地面積可用于跨省交易，用于跨省范圍內的占補平衡，并由購買補充耕地指標方向提供耕地補充指標方支付一定的補償費用，莊浪縣近3年通過實施城鄉建設用地增減掛鉤項目共向天津市河西區交易補充耕地指標203.1 hm2，共兌付交易資金9.04億元，有力地支持了全縣脫貧攻堅，剩余新增耕地面積用于縣域內新增建設項目用地指標折抵，既充分盤活了這部分閑置宅基地，提高了土地利用率，又保障了縣域內新增建設項目的建設用地指標的落實，通過跨省交易，更是從資金上助推了全縣的脫貧攻堅，可以說實施城鄉建設用地增減掛鉤是盤活需要復墾的閑置宅基地行之有效的方法之一。

2.2 鼓勵閑置宅基地在村內流轉使用

部分省針對進城農民工原有宅基地處置問題，出臺了有償退出制度，這對經濟條件好的村集體來說雙方受益，而對于一些貧困落后的山區村級組織來說，根本無力支付這筆費用，但根據國家現行“一戶一宅”的政策，村內只要有分戶條件的，就可以申請宅基地指標，可以嘗試由村委會牽頭，在需要宅基地的戶和進城愿意退出閑置宅基地的戶自愿協商的基礎上，由需要方對愿退出方宅基地上的房屋等支付一定的補償費用后，將閑置宅基地由需要新建宅基地的戶重新盤活利用，而且按國家相關政策對宅基地的現行規定，宅基地在村集體成員內轉讓不違法，可以由村委會出具證明，對宅基地重新確權登記，這樣既解決了新增戶的宅基地問題，也可以緩解村集體有償收回的經濟壓力，也使退出閑置宅基地的戶在經濟上得到了一定的補償，但根據我國現行的土地政策，這種流轉僅限于村集體范圍內的村民之間進行。

2.3 以閑置宅基地入股，發展鄉村旅游事業

根據甘肅省人民政府辦公廳《關于加快鄉村旅游發展的意見》（甘政辦發〔2018〕23號）[1]文件“加強用地保障，實行鄉村旅游用地差別化管理，采用多種方式供應建設用地。用好土地流轉、土地整治等政策，科學引導和鼓勵農村集體經濟組織利用集體土地，通過舊房收購、土地復墾等辦法，盤活農村閑置房屋，集體建設用地、‘四荒地’、可用林場和水面等資源，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權’分置，放活宅基地和農房使用權發展鄉村旅游。在符合規劃的前提下，農村集體經濟組織可以依法使用建設用地自辦或以土地使用權入股、聯營等方式與其他經濟組織共同創辦住宿、餐飲、停車場等旅游接待服務企業，積極參與鄉村旅游項目建設”的規定，在全國上下大興鄉村旅游之際，在盤活那些閑置又不愿退出的宅基地問題上，充分利用發展旅游的這個規定，對農村宅基地大膽探索“三權”分置，鼓勵宅基地使用權人以閑置宅基地入股分紅的方式，由村級組織統一調配，按照發展旅游的需求將這些閑置宅基地改作住宿、餐飲等用途，在原使用權人同意的情況下，甚至可以大膽改造，打造鄉村旅游的一些其它用途，一方面滿足了鄉村旅游的所需，另一方面增加原使用權人的經濟收益。

2.4 嘗試在鄉村建立集中養老點，統籌一部分半閑置狀態的宅基地

現在農村有一部分半閑置宅基地的重要用途是供生活在鄉村的老人養老，而子女們大多生活在城市，農村宅基地基本上不住，一個大宅子里只住一兩個老人，宅基地利用率低，老人們因各種原因生活質量也不高，嘗試將這部分需要養老的老人集中安置，對老人們住的宅基地統籌利用，或可解決這部分半閑置宅基地的閑置問題。在莊浪縣通化鎮野趙村建有這樣一處集中安置點，這種用于養老的半閑置宅基地有10多戶，村委會經協商在交通便利的川區地方新建一處幸福大院，專門用于安置這部分需養老的10多戶老人居住，房子按一室一廚式設計，大家共用一個大院，修建整齊，院內有花園，可滿足老人的休閑娛樂需要。這種養老模式從總體來說還是不錯的，因為老人們原來雖有一處宅基地，但因交通不便，院內房屋大多年久失修，房屋安全性不高，老人們生活極其不方便，而一戶只住一兩個老人，這種半閑置的狀態導致宅基地利用率也不高。新建的幸福大院交通便利，在村委會旁邊，醫療也可以跟上，老人們入住后，原來的宅基地就可以和村委會協商重新盤活利用，這樣既解決了農民養老的問題，又可以盤活半閑置狀態的宅基地。

我國是人口大國，土地資源缺乏，人均耕地面積少，可用建設用地更少，如果對閑置宅基地不及時盤活利用，將會造成土地資源的大量浪費。所以，需要多種途徑盤活閑置宅基地，提高土地利用率。