網絡治理理論內嵌于農村生活垃圾治理研究

黃 燕

(南寧師范大學經濟與管理學院，廣西 南寧 530001)

引言

2021年中央一號文件明確指出，垃圾治理是鄉村建設的重點，實施鄉村建設行動在“十四五”時期被列為全面推進鄉村振興的關鍵任務，因此農村生活垃圾的治理是響應鄉村振興的應有之義。盡管目前大力改善農村人居環境，但我國垃圾治理起步較晚，農村仍存在治理不和諧，治理體系、主體、制度、機構、文化、監督、關系的不協調，造成垃圾圍村，制約我國完成“基本形成現代社會治理格局，生態環境根本好轉，基本實現美麗中國”的2035年遠景目標。

學者們對農村生活垃圾治理進行了研究并產生不同觀點，市場和政府失靈是農村垃圾問題產生的深層原因[1]，農民生活、生產與城市垃圾轉移則是農村垃圾猛增的直接來源[2]；農村生活垃圾治理應從分類開始，要通過組織、制度、宣傳、獎懲等機制，構建生活垃圾分類的嵌入性治理機制[3]；基礎設施建設不完善、環保意識不強、監督制度缺乏是治理存在的主要問題[4]；政府主導農村生活垃圾治理是傳統的治理模式，應從垃圾規劃、收集、運輸、處理和監督來制定法律，保障治理開展[5];傳統模式外的PPP治理更注重前期投入，以確保質量而降低全生命周期成本,具有靈活性與創新性[6]。然而，以上2種模式治理時各有窘境，需要依靠制度和技術，將政府、市場、社會銜接，探索協同共治模式[7]。

可見，現有研究多從單方面解決垃圾問題，協同共治雖形成了多主體的治理聯系，但治理之外缺乏更深入的聯系，會導致治理進度緩慢。故本文在農村生活垃圾治理中引入網絡治理理論，以廣西全州縣為例，基于網狀聯系探析農村生活垃圾治理的現狀、困境及對策，為遺留的鄉村生態振興問題提供新的治理思路，攻克垃圾治理難題，建設生態宜居的鄉村。

1 農村生活垃圾治理與網絡化治理概述

1.1 農村生活垃圾治理

農村生活垃圾是指農民在生活中消費或為生活服務產生的廢物，主要包括餐廚垃圾、家禽糞便、農業秸稈、農藥包裝等。目前垃圾流行4分法分類——廚余垃圾、有害垃圾、可回收垃圾和其他垃圾，垃圾分類能高效回收可用垃圾、處理無效垃圾。垃圾處理不當會產生諸多不良后果，如侵占農耕土地、種植土壤變質、污染大氣河流、堆積滋生細菌等，最終會妨礙農村經濟發展，降速城鄉一體化。因此，垃圾治理很有必要。農村生活垃圾治理是指以科學發展觀為指導，以保障農村衛生和農民健康、防止環境污染為宗旨，通過財政、法律等途徑為農村生活垃圾處理提供公共服務，并形成長期制度化管理，推動經濟社會可持續發展。

1.2 網絡化治理

網絡是指多方組織的行動者通過協商與互動來實現共同目標的網狀聯系[8]，網絡化治理是在這種聯系上形成的治理理念，其縱向要求政府部門溝通交流，橫向要求政府外主體積極合作，在結合公私合作和網絡管理下，利用數字技術連接各方關系，讓公民在治理服務方案中有更多選擇。網絡化治理誕生于20世紀末,彼時新公共管理運動中涌現出許多非政府組織，西方學者在對科層治理的批判和新公共管理運動的借鑒上將網絡治理引入了公共管理領域[9]。

GARRY ROBINS研究了環境管理對網絡治理的理論，包含以下5個方面。應從社會、網絡和個人層面來衡量網絡有效性，各方應通過合作實現有效性；良好的網絡結構、網絡參與者的認同、解決治理系統的目標與行動是有效性的前提條件；網絡中既要重視正式結構的作用，又要關心非正式結構的影響；結構性嵌入和關系性嵌入能促進互惠有效的治理網絡；強大的宏觀文化可以增加合作和共識，聯系組織之間的關系[10]。

1.3 農村生活垃圾網絡化治理的必要性

1.3.1 農村生活垃圾層級治理失靈

政府在體制內自上而下配置權力，形成了層級管理，其縱向劃分了業務相同的部門并授予不同的管轄權，便于事權集中，提升效率。然而農村生活垃圾治理還涉及財政、土地、農業等部門，各部門責重事繁，缺乏橫向溝通，難以面對跨界問題，導致治理失靈。

1.3.2 農村生活垃圾聯合治理狹窄

聯合治理可增加跨界合作，強化政府橫向部門聯系，提高網絡管理能力，但聯系只限于內部，公私合作程度低。只利于部門橫向解決問題，避免“政策打架”。治理多以政府要求為目標，缺乏群眾溝通，難以建成滿意的農村人居環境。

1.3.3 農村生活垃圾公私治理存在局限

政府將治理權授權于市場或社會組織，雖提高了公私合作，但這些主體網絡管理能力低。市場以PPP模式治理農村生活垃圾，其盈利性會導致政府在購買治理時造成參與者競爭，信息不對稱會使市場難以配置資源，引起“囚徒困境”；社會組織在提供農村公共服務時缺乏指導、信息和資金，會導致治理開展不順。

綜上，3種治理行動均有不足，而農村生活垃圾網絡化治理模式既能高效地公私合作，又能管理公私合作的網絡，其是跨界合作的最高境界，政府在治理時多處于管理角色，依靠其余主體構成強力網絡來實現治理。農村生活垃圾網絡化治理具有主體專業、合作平等、信息完善、拓展面廣的優勢，引入非國家行為者參與治理，可讓治理變得充實、多元，彌補行動不足。因此，網絡成為治理機制的關鍵，利于實現農村生活垃圾治理目標。

2 農村生活垃圾治理的現狀

農村占全國土地總面積的94%以上，農村人居環境的變化將直接影響我國人居環境的整體水平。中國地域遼闊，各地垃圾治理措施不同，以全州縣為例，探究農村生活垃圾處理情況，利于深入了解治理。

全州縣位于廣西北部，面積為4021.19km2，常住人口66.98萬，共有鄉鎮級單位18個，村民委員會256個，自然村3448個(數據來源于全州縣人民政府)。

從治理的資金投入和支出來看，2019年該縣獲自治區農村環境綜合整治資金600萬元，市政府給予縣級保潔員每月平均補助500元/人(數據來源于桂林市住房和城鄉建設局)；公共預算總支出為450522萬元，其中，涉及垃圾治理資金中節能環保支出8332萬元，城鄉社區支出16318萬元，農林水支出64660萬元，占總支出19.82%(數據來源于全州縣財政局)?？梢姡卫碣Y金投入與支出數額較少，仍需進一步增加。

從治理的法律政策來看，中央頒布了《環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》、《農業法》等[11]，廣西自治區政府頒布了《廣西壯族自治區鄉村清潔條例》、《“美麗廣西·幸福鄉村”活動指導意見》、《廣西生活垃圾分類制度工作方案》等文件，桂林市政府頒布了《廣西農村垃圾專項治理兩年攻堅桂林市實施方案》、《桂林市生活垃圾分類管理辦法》、《桂林市城市市容和環境衛生管理條例》等文件，全州縣、鄉鎮政府頒布了《全州縣農村垃圾專項治理兩年攻堅實施方案》、《全州縣保持基礎設施領域補短板力度實施方案》、《全州縣鄉村風貌提升三年行動方案》等文件，這些法律文件指導了當地農村垃圾的治理。

從治理的人員設備來看，當地設置了7個垃圾處理站(數據來源于廣西壯族自治區統計局——統計年鑒)，17個鎮級垃圾焚燒處理中心和31個村級垃圾焚燒點(數據來源于全州縣住房和城鄉建設局)，各村投放了垃圾分類箱，設置了特定處理點，每滿300人配1名保潔員，配備垃圾收集人力車3300多臺(數據來源于桂林生活網—桂林晚報)，已經基本形成“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”的垃圾收運體系。

從治理的最終結果來看，過去5a投入3.7億元建成全覆蓋的污水處理和生活垃圾轉運處置體系，生活垃圾無害化處理率達90%，成功創建自治區“綠色村屯”6個、“美麗廣西”鄉村建設示范村2個(數據來源于全州縣人民政府)。

總體而言,全州縣農村生活垃圾治理工作已獲得明顯效果，但現實中距離國家要求與百姓期望還有相當的差距[12]，治理實質性突破待加強。

3 農村生活垃圾治理的困境

3.1 縱橫治理困難，政府控制過多

縱向治理上有關部門制定了本地垃圾治理計劃，推進了各部門協同治理，改變了民眾對鄉村臟亂差的刻板印象；橫向治理上我國政府與社會資本合作，引入PPP模式處理垃圾，既提高了治理效率又降低了資金負擔。縱觀2種治理，均有不足，體現為縱向上部門在單獨治理時已形成自身管理方式，不同部門各自為政，新的聯合治理在工作中仍需磨合；橫向上PPP模式引入較晚，治理項目轉變繁瑣，引入不全面。針對以上狀況，政府加大了控制權，限制了主體管理，導致了自上而下的治理。

3.2 村民環保意識弱，主體行動力差

村民是垃圾治理的核心，其既是制造者又是處理者。城鎮化促使中青年外出務工，農村出現空心化現象嚴重。老年缺乏環保意識，幼兒無處理能力，當地仍有隨地丟扔、焚燒垃圾的陋習。村民對垃圾分類接觸晚，不了解分類區別，源頭減量意識低，甚至存在錯誤看法，常把所有垃圾合為一體直接丟棄；部分農民對垃圾分類具有抵觸心理，認為從古至今生活多年垃圾未曾分類，生活也過得和和美美，突然實行分類是徒增工作量[13]。對于垃圾治理，少數村民認為是政府和村委的工作，其從思想上削弱了個人行動，對治理漠不關心。雖有村民主動參與治理，但多注重眼前效果，未將短期整潔思想提升至長期生態環保觀。

3.3 法律制度不完善，權力義務無分配

城鄉二元化導致農村垃圾治理缺乏相應基礎設施，造成多數政策傾向城市，形成了城鄉有別的環境治理[14]。在現有法律制度中，針對農村生活垃圾治理的專門法律較少，且內容過于宏觀，不利于實施。如，廣西暫無針對農村生活垃圾治理的地方性法規，只在《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、《廣西壯族自治區環境保護條例》中對垃圾處理進行了模糊規定，政府也只將生活垃圾納入到農村人居環境整治方案中作為行動方向。村民是治理中關鍵一員，并沒有詳細的環境管理權，雖然《環保法》進行了整體規定，但并沒有列出公民的義務與權利，使得村民在無法律壓力下難以主動參與治理。不完善的法律也造成行政人員無實際的環保職權，基層干部只能簡單協調因垃圾產生的矛盾[15]。

3.4 鄉約村規不健全，缺乏鄉村環保協會

許多農村地區缺乏生活垃圾治理的鄉約村規，即使被寫入村規，在熟人社會中懲罰和激勵的程度也低，難以高效治理。村民行動多由具有領導力的組織引導，環保協會在生活垃圾治理中發揮著溝通作用，然而環保協會的缺乏是鄉村常態，這不利于形成非正式垃圾治理組織，會導致治理基層內部領導者缺位。

3.5 社會信任有危機，互惠關系力度弱

社會信任影響著治理，信任危機不利于雙方互惠。村民對親人、外鄉人、村干部、鄰居和政府不信任會影響其參與治理的意愿，甚至產生不配合行為，阻礙治理[16]。市場上存在競爭，少數企業為了利益會惡意詆毀其它企業，企業信任難以形成，不利于信息共享。部分保潔員存在短期效益觀，未將農村垃圾拉入指定的治理中心，增加了企業與雇員的不信任。政府自上而下的治理是出于對其他主體的不信任，會導致權利難以下放。

3.6 正式評價不客觀，第三方監督缺失

農村生活垃圾治理的監督多是行政人員或企業進行，二者都與政府直接指令有關，屬于正式監督，農村生活垃圾治理情況不僅影響各村整治評比，更影響政府績效。在上級檢查治理成效時，各村會提前準備，以呈現干凈的農村環境，會導致正式評價不客觀。而產生該現象的另一原因是治理評估中缺少村民、社會媒體等第三方監督，具體表現為村級缺乏環境管理員，無法及時監督村莊垃圾治理的進展；行政、企業監督弱化了農民對垃圾治理的監督權[17]；社會媒體對農村生活垃圾治理結果的報道不多，無法起到監督作用。

3.7 治理網絡微弱，主體各行其是

政府主導農村生活垃圾治理，市場與社會組織進行輔助，農民兼具治理與受益雙重身份，各主體間已形成基礎網狀聯系，但治理網絡較為微弱，信任不足，合作較淺。中央政府制定政策并頒布，地方政府進行實施，治理評估后公布渠道少，多數發布于官網，農民互聯網能力不熟，無法及時知曉評估結果；市場多聽從政府命令治理垃圾，在完成治理任務后便松懈主體責任；鄉鎮政府下發治理規定，把治理權下放給各個村委，各村自行決定治理方式，治理效果不一；農民參與治理不積極，常常只關注自家周圍垃圾的處理情況。以上各主體多從自身角度出發處理垃圾，各行其是造成了不和諧的治理聯系，信任不足導致了不統一的治理指導。

4 網絡化治理下農村生活垃圾治理困境的成因

4.1 農村生活垃圾治理網絡有效性差

自上而下的治理造成網絡有效性差，縱橫式結構只是有效治理的必要條件，并非充分條件，其它層面也會對治理產生影響?？v向上，政府機構間合作不協調是因為沒有按照上位法的規定行動，各部門自成一體，不同部門對新舊政策銜接需要時間過渡，合作治理多存在經濟人特性。橫向上，PPP治理由于資金不足而開展不順，政府治理資金投入有待提高，相關部門向垃圾制造者索取治理費仍待落實；社會資本很難利用社會智慧參與到各個方面，政府部門多看重低成本處理的企業，一些擁有高技術高成本的企業不易進入市場[18]。

政府雖在傳統治理上拓展了不同合作，形成主體共識，但不同主體在實踐時仍缺乏交流，無法靠單獨行動實現有效治理。實現網絡有效必須加入更多主體，除政府、企業外，更要引入村民、社會組織等主體，構成農村生活垃圾網絡治理模式。

4.2 村民未發揮核心參與者作用

治理網絡系統看重治理目標與行動，政府規定了農村生活垃圾治理的目標，村民則應按照目標開展行動，而現實中群眾參與少，主要原因在于垃圾分類與處理宣傳少，村民了解環保的渠道單一，無法深入知曉治理重要性；農村經濟發展差，村民收入低，企業治理垃圾時會收取相應費用，部分村民不愿支付，無法實現“誰污染誰治理”；政府長期指導治理使村民產生了依賴，降低了主動參與的治理意愿；“門檻效應”和“漏斗效應”影響了村民的行為意向和實際行為，即高強度的參與意向會導致低程度的參與行為，低強度的參與意向可能不會導致參與行為的發生[19]。

4.3 正式結構與非正式結構組合不協調

在農村生活垃圾治理中，政府、法規、保潔員是治理中的正式結構，而鄉約村規、環保協會則是非正式結構，正式結構規定了治理框架，非正式結構在框架中產生并不斷充實網絡。目前，農村生活垃圾治理中的正式結構與非正式結構處于不協調狀態，沒有專門的法規指導農村生活垃圾治理工作，農村在治理遇到困難時無法及時解決；缺失正式結構阻礙了非正式結構的產生，無法形成垃圾治理的村規，抑制了村民的治理熱情，無人愿意組織鄉村環保協會。非正式結構缺位，阻塞了村民內部傳遞信息，影響正式結構發展，降低了治理效率。

4.4 網絡治理關系與結構嵌入不足

農村生活垃圾網絡治理中關系嵌入不足表現為主體缺乏信任，結構嵌入不足表現為第三方監督缺失，這2種嵌入不足都造成了治理困境。社會信任會影響集體行動效率，密集的社會聯系與公共輿論形成會產生群體壓力，促進主體環保合作，而信任缺乏會導致“搭便車”[20]。結構嵌入是支撐社會機制的基礎，農村生活垃圾治理中第三方監督乏力會造成信息帷幔即垃圾終端處理結果透明度低，并反作用于關系嵌入，降低主體信任，導致治理鏈條運轉效能低[21]?？傊湃位セ蓐P系與第三方監督結構缺失會導致治理運作不良，無法形成互惠的網絡聯系。

4.5 垃圾網絡治理欠缺宏觀合作文化

在網絡結構中，宏觀文化是指導農村生活垃圾治理的價值體系，強大的宏觀文化會增加主體合作，分散的宏觀文化會使合作走上沖突。治理網絡中主體各行其是的原因在于治理欠缺了宏觀合作文化，即使有相同的治理目標，不同的主體也會進行不同的處理，弱化了農村生活垃圾治理的網絡聯系。當下，雖然相關部門提出了指導意見，但仍缺乏相應的治理指南，導致了合作治理的宏觀文化缺乏，難以形成和諧的治理網絡，延緩了治理進展。

5 突破農村生活垃圾網絡化治理困境的對策

5.1 實現網絡有效性——形成農村生活垃圾網絡化治理模式

眾多實例表明當前治理體系已不適用于解決現有問題，新的治理模式——農村生活垃圾網絡化治理正被提出。這種模式仍以政府為主導，整合了市場和社會的多元力量，下放更多權力給不同主體，形成高效的農村生活垃圾網絡治理體系。

5.1.1 政府作為治理主導角色，應明確各部門責任

中央政府負責制定政策和監管，地方政府承擔政策落實與執行。其中，鄉鎮政府作為治理體系的基層行政機關，應主動推動垃圾治理；針對行政內部門自成一體的情況，應由專業人才組成協調部門，消除各部門目標差異，協調各方利益[22]。

5.1.2 企業作為治理另一主體，應關注農村環保

各鄉村治理企業應依據治理任務匯總資金明細表，交由政府部門審批，針對性投入財政補貼；在村內實行垃圾分類抵扣治理費活動，通過村民分類降低企業處理垃圾的人力時間成本，提高垃圾運轉效率。

5.1.3 社會組織作為治理輔助，應發揮溝通作用

非盈利的社會組織常以親和方式處理農村垃圾問題，村委會作為農村基層自治組織，應主動傳達各方要求，宣傳垃圾分類，與村民及時溝通，避免矛盾產生。

5.2 有效性的前提條件——發揮村民主體的治理行動

要想實現農村良好生態環境，村民應積極發揮核心作用，展開垃圾治理行動。政府在明確各部門職責時，應賦予村民治理主動權，鼓勵其提出治理建議，并及時開展相應環保宣傳。在村內創建“綠色治理先鋒家庭”、“庭院美化示范戶”等稱號，激發競爭感，提高村民治理垃圾的積極性。對于常年不愿擺正思想的村民，村內黨員要以身作則，形成模范作用，上門協助群眾養成良好的生活習慣和衛生意識，改變村民從不愿參與到主動參與，讓村民變成人居環境整治的主角[23]。

5.3 正式與非正式結構——完善法規制度，組建農村環保協會

在正式結構中，政府應在現有的法律體系中增加指導農村生活垃圾治理的詳細條例，使治理有法可依；也要通過立法明確村民主體環境權的規定，國家應確立公民實體環境權，保障其行使權利；要確立公民程序性環境權，通過程序規則和執行力強來彌補實體環境權的缺點[24]。在非正式結構中，村委應主動把垃圾治理要求寫入村規民約，制定衛生評比的獎懲方法，督促村民正確處理垃圾；在非正式結構中，應組建村內環保協會，統一學習最新的治理政策和分類方法，協會成員在學習后應主動利用各種渠道向村民宣傳環保；環保協會還應定期舉辦治理交流會，增強村民聯系，整合治理方法，共享信息與資源。

5.4 關系與結構嵌入——樹立信任互惠關系，引入第三方監督

信任能促進治理主體合作，降低協調、監督成本，通過互惠實現整體利益，改善治理秩序問題[25]。在村民與其他治理主體的信任建構中，村委應積極發揮中間人作用，主動展示治理政策，幫助村民知曉治理動態，疏解主體沖突，收集村民合法訴求，滿足村民的利益需求，讓村民參與村務建設，增強村民與政府、企業間的信任[26]。

在市場指導和政府干預下，企業應形成良性競爭，構建垃圾治理共享信息機制，不斷提高技術水平，培養信任關系。同時，加強企業環保員的技能培訓，完善評價制度，定期考核雇員垃圾處理績效，剔除不合格員工。

第三方監督能有效解決信任失靈，形成互惠關系。農村生活垃圾治理中，除政府規定的治理標準能起到監督作用外，還應形成村民、保潔員、村干部三方監督互動，達成村民不亂扔垃圾、保潔員及時收運垃圾、村干部監督執行的循環；在村外要積極與社會媒體互動，讓記者、自媒體加入，及時抽檢治理現狀，實現媒體監督。

5.5 宏觀文化——培養合作的垃圾網絡治理指導觀

信任互惠關系是主體合作的前提，培養治理合作指導觀，能解決現有垃圾問題。中央政府要明確規定治理責任，應借助互聯網公開信息，展示治理實際情況，保障主體知情權；地方政府要加快制定垃圾治理指南，提供治理參考。各村委應結合實際情況，形成區域標準化治理，降低不同村落治理差異；鄉村環保協會可通過廣播強化村民接收消息的能力，確保村民知曉治理情況；政府應妥善處理與市場主體的合作，形成平等協商的伙伴關系，雙方應在資源籌集、資金使用、合作方式與合作目標等方面達成一致，通過集體行動實現合作治理，改善農村人居環境[27]。

6 結語

在我國農村生活垃圾治理取得大范圍良好成效之時，不能掉以輕心，需更加重視制約鄉村發展的垃圾問題，直面農村垃圾治理的困境。在堅持可借鑒的經驗上，引入網絡治理理論，形成高效的農村生活垃圾網絡治理模式，提升主體治理能力，破解當前治理困境，恢復良好鄉村生態，進一步改善農村人居環境。