精細化管理背景下上海戰略預留區控制性詳細規劃局部調整的實踐
——以松江區SJS3-0005單元控制性詳細規劃29街坊局部調整為例

蔣桂林 上海復旦規劃建筑設計研究院有限公司

1 前言

“上海2035”構建了“兩規融合、多規合一”的空間規劃體系，在新的體系下，空間規劃包括了“總體規劃層次-單元規劃層次-詳細規劃層次”三個層次。當前在推進單元規劃層次全覆蓋的背景下，控制性詳細規劃（簡稱“控規”）聚焦對具體地塊用途和各類建設項目管控要求等作出實施性安排。局部調整作為以具體項目實施為目標導向的控規調整辦法（上海市控規管理程序中“簡易程序”），具有較好的適應性與靈活性，有利于提高控規編制和審批效率，因此，在今后很長一段時間內局部調整將成為常態。

“上海2035”提出建立空間留白機制，設置了約200km2的戰略預留區，實施過渡期管控政策。這一政策的實施涉及的面較大、范圍較廣。目前，既有的上海市控規管理體系和成果技術規范主要聚焦在重點地區和一般地區，而涉及戰略預留區的控規調整的成果技術規范等方面內容缺失。隨著上海發展環境不斷優化改善，部分位于戰略預留區內現狀企業的升級動力不斷加強以及部分重大項目選址落地，可以預見，這一地區的局部調整將越來越多，因此，有必要梳理和總結戰略預留區中局部調整面臨的新問題和新情況，為今后這一地區局部調整工作提供經驗借鑒，也為城市建設精細化管理奠定堅實的基礎。

2 戰略預留區局部調整的必要性

2.1 戰略預留區的管控要求及政策機制

2.1.1 戰略預留區提出的背景

經過幾十年的快速發展，人口、空間規模的持續擴張，上海面臨著資源環境緊約束和城市轉型發展的壓力，城市發展已進入關鍵的調整期。從貫徹國家發展新理念、發揮區域比較優勢出發，上海發展模式已由增量擴張為主階段轉變為提質增效為主的新階段。

為實現高質量發展，探索超大城市發展轉型新路徑，創新城市治理新模式，“上海2035”堅守人口、用地、生態、安全底線，通過控制城市人口規模、用地規模，倒逼城市發展轉型，促進城鎮空間結構優化，提升城市功能。同時，為應對未來發展的不確定性，“，“上海2035”提出空間留白機制和動態調整機制，為未來發展留足戰略預留空間，以提高規劃的彈性和適應性。

2.1.2 戰略預留區空間管控要求

“上海2035”指出，戰略預留區的內涵就是“遠近結合、留有余地，為未來發展留足稀缺資源和戰略空間，針對不可預期的重大事件和重大項目做好應對準備，提高空間的包容性。以機動指標預留的方式保障區域性重要通道、重大基礎設施實施?！贝_保未來重大功能項目、重大事件落地。“主要包括規劃市級重點功能區及周邊拓展地區、現狀低效利用待轉型的成片工業區以及規劃交通區位條件發生重大改善的地區等。”總規模約200km2。

戰略預留區作為“特定政策區，實行過渡期管控政策。戰略預留區內的現狀建設用地，在不影響規劃長遠戰略發展的情況下，可以繼續使用。除完善生態環境、公共服務和基礎設施配套以外，原則上不得進行大規模改建、擴建和新建?！?/p>

2.1.3 戰略預留區規劃啟動機制

為實施好“上海2035”，進一步完善空間留白機制，上海市規劃資源局印發《關于落實“上海2035”進一步加強戰略預留區規劃和土地管理的通知》（滬規土資規〔2018〕3號）（簡稱“戰略預留區管理通知”）。

《戰略預留區管理通知》提出，“對于中心城、沿長江干流及黃浦江1公里范圍以外的戰略預留區內現狀項目所在地塊，為產業升級、技術改造提出擴建需求的，在符合產業發展導向、地區規劃控制、環境保護要求、不影響相鄰地塊合法權益的基礎上，采取“一事一議”的方式，經區政府同意，并由市經濟信息化委會同市發展改革委、市規劃國土資源局、市環保局、市科委等（簡稱“三委兩局”）相關部門按照優質項目標準聯合認定后，允許按規定組織編制或調整控制性詳細規劃?！?/p>

2.2 精細化管理的必然要求

近年來，為加快先進制造業的集聚和傳統產業的轉型升級，貫徹實施好“上海2035”總體規劃發展目標，上海市規劃資源局制定了一系列相關政策，包括《關于進一步優化營商環境，加快推進產業項目規劃實施的細則》（68號文）、《關于加強容積率管理全面推進土地資源高質量利用的實施細則（2020版）》等政策，鼓勵企業發展轉型、提高土地利用效率，實現高質量發展。同時，控規管理工作也面臨提質增效的發展要求。一方面進一步提升編制質量，全面落實卓越全球城市建設要求，不斷完善規劃編制標準，提升城市建設精細化管理水平；另一方面按照審改優化審批流程、簡化管理環節、壓縮審批時限、進一步提高審批效率的要求，需進一步創新控規管理方式，不斷提高控規編制審批效率。

目前控規成果規范、技術準則和管理規程主要針對重點地區和一般地區，而戰略預留區的控規編制和局部調整的成果規范等尚未完善。雖然《戰略預留區管理通知》對戰略預留區的規劃和土地管理提供了方向，但面對戰略預留區內產業園區發展的特定政策和用地管控的特殊性，上?？匾幘幹乒芾硪缶惋@得針對性不足，導致預留區控規編制和局部調整過程中存在成果內容不確定性，編制、審批時間過長等問題，造成控規調整滯后于產業發展需求的窘境。

3 戰略預留區局部調整的基本思路

3.1 政策導向

《戰略預留區管理通知》是戰略預留區內控規編制和局部調整的直接指導性政策文件。為保障現有土地使用權利人的合法權益，處理好規劃預控與現狀企業正常生產之間的關系，《戰略預留區管理通知》明確了優質項目認定作為現狀企業改擴建路徑的首要條件。

優質項目認定，首先應符合國家發改委《產業結構調整指導目錄》規定的“鼓勵類”產業項目標準，符合市及所在區域產業發展規劃和產業地圖定位。屬于市重點培育和發展的戰略性新興產業、先進制造業、生產性服務業的重要內容或與相關產業鏈功能配套的重要環節，符合智能化、高端化、集群化、服務化、精品化和綠色化六大技術改造重點方向。

其次，根據《戰略預留區管理通知》規定要求，優質項目認定采取“一事一議”方式，由市經濟信息化委牽頭，經“三委兩局”按照相關標準認定為優質項目后，方允許按規定組織編制或調整控規。

3.2 以上位規劃為依據

根據“上海2035”，戰略預留區統一由市政府管理。戰略預留區控制線由各區在區總規、新市鎮總規、單元規劃編制中予以落實，經批準后的戰略預留區控制線納入規劃土地管理審批系統，作為規劃土地管理的依據。

局部調整應落實上位規劃以及技術準則，單元規劃中的剛性控制要素：主導功能、開發強度、建筑高度控制等應作為局部調整的直接規劃依據，核心指標應符合相關控制要求。同時調整項目應符合以下要求：一是符合地區產業發展導向、環境保護要求等；二是開發總量符合上位規劃確定的開發容量要求；三是符合地區交通承載力條件；四是用地布局符合土地集約節約利用要求。

3.3 銜接現有成果規范和相關標準

為強調規劃的全過程管理，提高控規編制審批效率，上海市形成了以“分區管制、分類處理、分層控制”為特征的控規編制管理的制度框架，建立了由法規、規程、標準、規范構成的“四位一體”的控規編制的管理體系。

在明確局部調整項目符合規劃原則的前提下，與現有控規調整的通則性規定程序、規范相銜接，結合戰略預留區特定空間管制要求，確定相應的成果要求，確保規劃編制成果合法、合規，推動項目實施落地。

3.4 多方協調

在規劃編制過程中，為協調各方利益，需要通過法定程序來應對合理需求，確保政府意圖的落實，平衡市場和公眾的利益。

首先，戰略預留區局部調整是為滿足現狀企業在自有土地上進行改建、擴建、新建的需要，因此，在局部調整編制的評估階段需要了解實施項目是否為市“三委兩局”認定的優質項目，企業實際需是否符合相關政策和上位規劃要求，來初步評判項目的可行性。

其次，對于初步可行項目，在規劃編制過程中，與區規劃資源局對影響規劃方案和時間進度的因素進行分析與預判，如是否存在部門矛盾、信訪矛盾等，對于可能出現的對規劃方案影響較大，協調需耗時較長的情況，提前做好溝通，明確基本不影響方案穩定性和規劃編制效率。

然后，在局部調整編制條件相對成熟后，與市、區規劃資源局協商，明確規劃編制的成果深度、總體時間要求，主體責任，細化明確后續意見征詢、市規委會、草案審核、審批等開展形式和時間安排；并正式啟動規劃編制工作。

4 松江區SJS3-0005單元控制性詳細規劃29街坊局部調整實踐

松江區總體規劃結合上海市功能布局調整，劃定了戰略預留區控制線，并納入規劃土地管理審批系統。松江區戰略預留區總規模約20.6km2，主要分布在九亭高科技園區、泗涇北部工業區、洞涇工業區（滬松公路以西）、松江經濟技術開發區東區（錦昔路以西以及軌交金山支線以東）、車墩工業區（東西聯絡線以南）以及大港工業區。

本次局部調整涉及的SJS3-0005單元29街坊位于松江工業區洞涇分區，屬松江區總體規劃確定的戰略預留區范圍，規劃范圍東至洞凱路、南至洞薛路、西至洞業路、北至洞舟路，總用地面積約14.79公頃。本項目是松江區在上海市規劃和國土資源管理局印發《戰略預留區管理通知》后第一批控規調整項目。

4.1 前期評估

4.1.1 優質項目認定

開發主體為響應國家節能環保的要求，發展先進復合材料產業的政策。擬建立聚氨酯復合材料產業研發、生產和銷售的基地，并爭取成為聚氨酯復合材料產業的國家級技術中心。為落實以上目標，擬在SJS3-0005單元的29-10地塊技改擴建生產用房及設備流水線，該項目將建設成為集聚氨酯復合材料、聚氨酯保溫材料和水性聚氨酯漆為主要產品的研發、生產基地。更好的提供企業發展的平臺和為社會提供節能系列產品服務的能力，有重大的科學、經濟、社會效益。2019年，市“三委兩局”認定開發主體單位“改擴建生產用房及設備流水線項目”為優質項目。

4.1.2 上位規劃

SJS3-0005單元是松江工業區洞涇分區的重要組成部分，東到滬松公路及張涇路、南臨磚新河及蔡家浜路、西至劉五公路、北靠塘磚路，總用地面積約445.59公頃。

松江工業區洞涇分區發展目標是依托良好的區位交通條件，以“產業提升”為核心，打造成為集先進制造業和生產性服務業于一體的現代化產業園區。產業重點發展以“機械設備制造、汽車配件、電氣電子設備制造”為主的先進制造業和以“現代物流、專業市場和商務辦公”為主的生產性服務業，促進生產性服務業與先進制造業的高度融合。

工業用地開發強度與建筑高度控制要求：開發強度，單元內工業用地平均容積率控制在1.5左右，其中規劃新增工業用地容積率控制在0.8～2.0區間。已出讓的工業用地中，經區發改委、區經信委、區規土局確認需近期改造提升的項目，開發強度按規劃工業用地予以控制（容積率控制在0.8～2.0）；其余已出讓的工業用地嚴格按照土地出讓合同確認的開發強度予以控制。建筑高度，工業用地建筑高度控制在30m以下，確因工藝流程需要突破高度控制的工業項目，可經區相關部門認可后提出申請。

4.1.3 開發主體訴求

開發主體為提升產業能級，擬在現狀企業自有土地上進行改擴建，容積率提高到2.0，建筑高度控制在30m以下，以滿足《改擴建生產用房及設備流水線》項目實施要求。

4.1.4 評估結論

本項目在項目啟動前期已經進行優質項目認定，滿足戰略預留區規劃編制啟動機制要求，規劃調整指標符合上位規劃要求，符合集約節約用地等原則，有利于存量用地的高效利用，有利于企業提升產業能級，規劃調整具有可行性。

4.2 規劃編制

以“一類分區、四個環節”為總體要求，開展規劃編制工作。在任務書階段，根據局部調整流程的相關要求，以市、區明確的規劃內容，以及規劃編制時需深化研究的內容、報審成果深度要求、要件要求，編制任務書。任務書獲批后，申請要素底板，根據任務書編制規劃草案并公示，在公示期間區規劃資源局組織召開專家、部門意見征詢會征求意見，同時根據專家、部門意見以及公眾意見進一步修改完善規劃方案。在任務書規定的時間內，修改完善的規劃方案報市局進行技審，并根據技審要求完善規劃成果，最后由市局報市政府審批。經市政府批復后，完成項目信息化平臺成果入庫、對外發布、項目成果歸檔等工作。

4.3 規劃成果

4.3.1 規劃范圍的確定

由于目前控規成果規范、技術準則和管理規程對戰略預留區的控規調整的規定尚未完善，因此，在草案階段，規劃方案根據《上海市控制性詳細規劃技術準則（2016年修訂版）》的要求，規劃范圍以街坊為單位編制方案。然而根據戰略預留區控制要求，用地都應劃定為城市發展備建用地（X），這與現狀企業的權籍不符，一旦后續街坊內其他產業項目升級改造需調規，就面臨與上位規劃、相關政策相矛盾等問題。

經多次研究，最終市詳規處、市編審中心決定戰略預留區中局部調整編制范圍為具體調整地塊，有效規避了上述矛盾，也更契合戰略預留區規劃預控與企業合理預期的實際要求。

4.3.2 控制要素

戰略預留區局部調整大部分涉及的是產業類項目，因此，局部調整的控制要素相對其他居住、商業而言比較簡單，主要體現在核心指標的控制上，核心指標主要包括容積率、建筑高度兩個方面。

由于本項目為實施性項目，在核心指標主要通過兩個方面來認定，一是通過具體建筑方案來細化建設方案的可行性，另一方面是通過上位規劃的控制要求來確定建設方案是否符合相關技術要求。

5 結束語

目前，戰略預留區的局部調整主要采用“一事一議”方式來開展的。根據本項目編制過程和結果來看，戰略預留區局部調整流程可以概括為：啟動程序為前期論證評估—審議批準—規劃編制和審批，與其他開發邊界內的局部調整流程基本一致，但對于項目啟動階段需認定為優質項目，這要求與其他地區不同。另外，法定圖則與一般局部調整成果要求有差異，戰略預留區局部調整法定圖則規劃范圍為具體調整實施地塊，而不是以街坊為規劃范圍的法定圖則。

面對日益強烈的產業轉型升級需求，位于戰略預留區內的現狀優質企業不斷涌現，局部調整的需求也不斷的增多，針對目前戰略預留區局部調整的成果技術規范尚未完善，因此有必要將戰略預留區的局部調整的成果要求納入現有的控規成果體系中來，諸如明確局部調整的法定流程，法定圖則中規劃范圍、控制要素的特定要求，入庫成果制作要求等，進一步完善現有控規管理體系與成果規范，提高規劃編制審批效率，為提升精細化管理水平奠定堅實基礎。