淺議建設工程項目規(guī)范性審計

王亞軍 山西正裕工程造價咨詢有限公司

1 建設項目規(guī)范性審計的必要性

建設工程項目具有控制環(huán)節(jié)多且復雜、造價高、周期長的特點，由于其參與人數和所涉及的利益相關者都相對較多，使得建設項目對環(huán)境的依賴性比較大，所以其在執(zhí)行過程中也很容易受到外部環(huán)境影響。只有運用全方位、全過程的管理手段，才能最終使建設項目高質量、高效率、按期交付使用，并獲得最大的投資收益。

在建設工程項目中需要完善建設項目投資管理，實現建設項目管理的合規(guī)性、合法性，促進基本建設財務與資金使用步入制度化、法制化的軌道。在此過程中，建設項目的規(guī)范性審計的重要性日益顯現。進行基本建設規(guī)范審計，可以及時發(fā)現項目進行中出現的違法違規(guī)行為，可以最大程度上預防腐敗問題的發(fā)生，同時發(fā)現問題，并依據問題所在向工程建設項目的相關責任方提供有效意見。這樣可以促進建設、設計、施工以及監(jiān)理等各個項目相關單位互相配合并認真履行其職責，進而實施科學有效的決策。據此，規(guī)范性審計可以提高建設工程項目的透明度和增強建設工程項目的公信力，也可以監(jiān)督推動建設項目建設過程中有關單位嚴格遵循國家建設項目方面的法律法規(guī)，預防項目過程中產生違法和腐敗行為。由此可見規(guī)范性審計的重要性和必要性。

1.1 有利于完善監(jiān)督制度，預防腐敗行為的出現

近些年來，工程項目中的腐敗行為屢禁不止。正是由于建設工程項目沒有形成有效、完善的監(jiān)督管理體制，使得建設工程項目中的監(jiān)督、投資和管理沒有形成權利責任相明確，各個相關方之間相互制約制衡的局面。

1.2 有利于嚴格執(zhí)行國家對建設工程項目出臺的法律、法規(guī)

目前，與建設工程項目相關的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標投標法》等。這些法律法規(guī)規(guī)范、制約著建設工程項目的進程。而努力推進建設項目的規(guī)范性審計，有助于將各項法律、法規(guī)進一步落實。

2 建設項目的規(guī)范性審計的內容

2.1 審查建設項目立項程序的真實性、完整性和科學性

建設項目立項是指工程建設項目初步設計階段、可行性研究階段及立項決策程序。各項工作應當具有真實性、完整性和科學性。審查項目立項可以防止相關方為成功立項虛構數據或夸大收益。

2.2 審查建設工程項目招、投標程序的合法性、合規(guī)性

工程建設項目的透明度在每個建設工程項目環(huán)節(jié)中都發(fā)揮著極其重要的作用。具體來講，建設工程項目各個環(huán)節(jié)包括勘探、設計、施工、監(jiān)理、材料設備供應等。在法律的框架下，為了保證建設工程項目的陽光操作，進而保證建設工程的質量，并維護各方的合法權益就必須要確保招標、投標程序的合法性、合規(guī)性。

與招投標相關的法律法規(guī)有國家發(fā)布的《中華人民共和國招標投標法》、《招標投標法-實施條例》、《中華人民共和國采購法》、《采購法-實施條例》、《發(fā)改委-招標范圍規(guī)定》等，以及各地市發(fā)布得更為詳細的《集中采購目錄及采購限額標準》。這些法律法規(guī)界定了招標和投標的范圍。而招標投標的范圍具體而言又包括建設工程項目的性質、建設工程項目的大小以及建設工程項目的資金來源等各個方面。由于存在相應的法律法規(guī)，規(guī)范性審計應當嚴格按照上述條款對招標投標活動進行審查。

具體內容包括：審查招標和投標程序是否符合相關法律法規(guī)；審查參與建設工程項目的相關方是否具備資質且經過了正規(guī)的招標和投標程序；審查相關文件比如招標文件、投標文件、工程量清單以及中標通知書等是否真實、全面、合法、合規(guī)；審查在招標投標程序中是否有違法違規(guī)情況的出現，比如潛在投標人進行限制甚至排斥、投標人和招標人一同串通投標弄虛作假或出現投標人圍標等違法違規(guī)的情況。

規(guī)范性審計在招投標的過程中的另一重要體現在于關于招標文件內容應審核擬簽訂施工（采購）合同的主要條款是否正確載入相關文件。由于招標文件的擬定條款一旦通過了招標程序，招標人就無法隨意變更相關內容。并且投標人一旦投標，則說明其同意了招標文件中的相關條款。所以招標人應當給予擬定條款的起草更多的重視程度。如果想要做到使得合同相關方的權責盡可能地明確，執(zhí)行條款的過程中爭議和糾紛盡可能降到最小，招標文件的擬定條款就必須做到盡可能的詳細具體。

2.3 查簽訂的施工、采購等合同主要條款的合法性、合規(guī)性以及合同的全面性

在審查簽訂合同的過程中，重點在于審查有關內容是否與中標的標書一致，比如施工（采購）內容、工程（采購）總造價、施工（供貨）期限等以及投標單位的承諾在合同中是否體現。比如在招標文件和施工合同如果出現不一致，可能會改變甚至削弱了招標文件的條款執(zhí)行條件和執(zhí)行效力。比如有些工程招標時規(guī)定：竣工結算價可以使用施工單位的中標價，若有其他設計變更和現場簽證，施工單位和建設單位應按招標文件規(guī)定或合同中相關條款進行結算。然而，中標后，雙方簽訂的施工合同中約定，建設工程依據國家頒布的相關定額，按實際發(fā)生的工程量結算，而招標只起到了確定施工單位的作用，合同管理存在漏洞。因此為了防止定標時嚴格要求，簽訂合同時遷就照顧的情況出現，就要對簽訂的施工合同、采購合同主要條款的合法性、合規(guī)性，是否與招標、投標文件一致性進行嚴格審查。

在簽訂合同時，應明確合同的組成部分。除此以外審查活動還應當包括確保新增加的合同內容不屬于失衡甚至無效條款以及合同內容同時維護和保障了雙方的經濟利益。

合同管理制度完善，簽約時間在授權期限內，合同的履行情況良好，無違約等情況出現，無轉包及違法分包，無陰陽合同，未存在合同期限已過而仍在履行的情況。

2.4 審查建設項目實施過程管理的全面性、有效性、完善性

建設項目實施過程中管理的全面性、有效性；物資管理的適當性和效益性；投資的真實性、合規(guī)性和合理性以及項目資金、賬務處理的真實性、準確性、合法性、效益性這些都是建設項目優(yōu)質、高效、按期交付使用，獲得最大的投資收益的保障。

（1）審查管理施工過程的全面性、有效性、完善性

審查過程中應當確認施工過程中其管理制度的建立與執(zhí)行以及施工、監(jiān)理、檢測等機構及人員的資質是否符合國家規(guī)定。其中資質是指有政府背書的，確認持有人有能力完成一項工作的資質證明。

建設工程文件應當包括項目管理機構等單位相關人員的履職情況以及建設項目工程的進度以及質量、投資、安全和環(huán)保等重要方面的控制情況。這些工作過程也應當形成書面文件進一步確認。住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的GB/T 50328—2014（2019年版）《建設工程文件歸檔規(guī)范》對建設工程歸檔文件范圍及質量要求，工程文件的立卷，歸檔，工程檔案的驗收與移交做了規(guī)范和要求。

其中工程資料包括建筑工程用地批準手續(xù)（土地使用證、土地規(guī)劃許可證）、建筑規(guī)劃許可證、施工許可證、開工報告、竣工報告、竣工驗收單、現場簽證單等。建設項目文件資料應完善并符合國家規(guī)定。

施工過程中的動態(tài)調整體現在現場簽證。現場簽證單是對建設工程項目在實施的過程中對未完成項目或有變更的項目的進一步說明和記錄。為了合理控制建設項目造價，有關費用的簽證應當遵循下列原則：①及時性，特別是一些隱蔽工程的簽證，最好在隱蔽之前進行核定，避免出現事后扯皮的情況；②依據性。如果要變更和簽證，都應當注明工程量與事由，并且盡量把簽證圖紙化；③規(guī)范性，應當嚴格履行簽字程序，簽證應由建設單位、監(jiān)理單位及施工單位三方簽字、蓋章；④嚴格性，對于所有不符合相關合同要求的現場簽證單，一律不得準許其增加工程項目費用，也不可以進入工程項目結算。

（2）審查建設項目物資管理的適當性和效益性

物資采購活動應當嚴格按照內部控制程序和管理制度執(zhí)行，同時采購的相關物資應當有據可依，并且其依據應具有真實性、充分性和可靠性的特點。建設項目物資管理需要審計的主要內容包括采購程序、采購合同、采購計劃、采購物資的價格、采購物資的驗收、檢測、入庫、出庫、保管以及維修制度建立與執(zhí)行、剩余物資管理等。審計活動應重點查看物資質量是否符合國家規(guī)定、兩地供應物資是否互串、設備，產地是否符合合同規(guī)定、剩余物資是否超過額定比例等。

（3）審查建設項目投資的真實性、合規(guī)性和合理性

造價管理制度是否建立、完善；投資估算、投資概算、建設項目工程預算、結算編制和計價的依據是否符合國家規(guī)定；建設項目工程預算、結算中應重點查看：是否按照合同約定的條款進行，工程量（特別是隱蔽工程）計算是否準確、定額套用是否準確且符合國家規(guī)定；設備及材料價格是否符合施工當期市場行情、取費標準（取費基數、費率計取等）是否符合國家規(guī)定。

（4）審查建設項目資金、賬務處理的真實性、準確性、合法性、效益性

財務收支活動貫穿于建設項目全過程。財務收支活動中應重點查看：財務收支活動是否具有相對應的完善的財務管理制度；建設項目所需費用是否已經全部計入賬目；記錄財務時是否出現問題，比如出現擠占問題以及待攤投資的歸集與分配出錯或其他投資的列支出現錯誤。

2.5 對建設項目自立項至運營投用全過程，管理績效進行評價。

規(guī)范性審計應當對項目的立項定位、預算編制、組織實施、績效評價情況進行分析，并在評價過程中及時發(fā)現投資建設和運營管理等各個階段存在的問題，并向相關責任方提出有效的咨詢意見。同時應當從效益性、效果性以及經濟性等不同方面對建設工程項目進行多角度評價，在評價過程中發(fā)現并揭示各個環(huán)節(jié)存在的薄弱點和潛在風險點。這樣就可以進一步推動建設項目立項決策機制的完善以及最大程度實現項目的預期效果。