破冰高校反腐困局

許然

武漢大學(xué)紀(jì)委書記萬清祥是全國首位由中央紀(jì)委國家監(jiān)委同意任命的高校紀(jì)委書記。

“高校在外界看來是象牙塔，但現(xiàn)實中就是個小社會。許多教師職工一輩子讀書、工作、生活都在學(xué)校，時間久了，復(fù)雜的人際關(guān)系就形成了一個個小圈子。”西南地區(qū)一省管高校的紀(jì)委書記告訴記者，他作為高校紀(jì)檢干部卻常有“局外人”之感，對高校的人、權(quán)、事開展有效監(jiān)督是個不小的挑戰(zhàn)。

近年來，高校紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革試點開始打破監(jiān)管困局，一些省級紀(jì)委監(jiān)委開始向省（市）管高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察組。不少高校紀(jì)委書記認(rèn)為，這改善了過去在相當(dāng)長一段時間內(nèi)高校黨組織的領(lǐng)導(dǎo)弱化、虛化、邊緣化問題。

但依然可以看到，此次中央巡視組反饋的高校許多涉腐問題并非首次提及，持續(xù)推進高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，既需要人員力量，更需要制度保障。

40年的高校腐敗嬗變

在武漢大學(xué)教授李斌雄看來，每個歷史階段的高校反腐形勢既與全國反腐形勢有一致性，也有高校自身的特殊性。

1979年3月至4月，中央紀(jì)委和中央組織部先后發(fā)出《關(guān)于設(shè)立紀(jì)律檢查委員會有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于迅速建立健全各級紀(jì)律檢查機構(gòu)的意見》，隨后各高校逐步建立紀(jì)律檢查委員會。高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)從恢復(fù)重建到合署辦公，為嚴(yán)明黨紀(jì)政紀(jì)提供了制度保障，一些群眾反映強烈的招生走后門、公款旅游、大吃大喝等問題部分被糾正。

上世紀(jì)90年代初，我國高等教育拉開了“大操大辦”的序幕，例如大學(xué)合并、教育產(chǎn)業(yè)化、專升本、大學(xué)圈地運動和建設(shè)豪華校園等。在此過程中，高校腐敗現(xiàn)象也開始滋生蔓延，基建、采購和招生領(lǐng)域的經(jīng)濟腐敗問題逐漸顯現(xiàn)。由于當(dāng)時高校黨風(fēng)廉政法規(guī)制度建設(shè)相對滯后，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的形式主義、官僚主義作風(fēng)比較嚴(yán)重。

自1999年開始，高校開始擴招，伴隨著規(guī)模擴張，資金投入加大，廉潔風(fēng)險也越來越大。一些重點部門、關(guān)鍵環(huán)節(jié)違紀(jì)違法的案件易發(fā)多發(fā)。這一階段查處了一批涉及招生、基建、校辦企業(yè)等領(lǐng)域的典型案件，高校反腐取得了不少成效。

比如，同濟大學(xué)原副校長吳世明因受賄罪被判刑10年、南京財經(jīng)大學(xué)原副校長劉代寧被控受賄160余萬元、江蘇無錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院原正副院長杭中茂、楊佩劍都因經(jīng)濟問題被查處。此外，陜西理工學(xué)院原副院長在學(xué)校基建過程中先后收受賄賂6次之多。武漢理工大學(xué)原副校長李海嬰因貪污、挪用、受賄1400余萬元，一審被判無期徒刑。自此，高校腐敗案件的違法金額開始超過1000萬元。

與此同時，各校也在積極落實《教育部直屬高等學(xué)校黨的紀(jì)律檢查工作暫行規(guī)定》，高校紀(jì)委書記由黨委副書記擔(dān)任的比例達(dá)到92%，為發(fā)揮紀(jì)委組織協(xié)調(diào)作用提供了有利條件。高校也開始注重預(yù)防腐敗問題，嚴(yán)格規(guī)范收費管理，但群眾關(guān)心的熱點難點問題依然未得到徹底解決。

2012年以來，高校領(lǐng)域貪腐案件多發(fā)，還出現(xiàn)了窩案串案，犯罪手段日趨隱蔽，既有貪污挪用、權(quán)錢交易等其他領(lǐng)域存在的腐敗現(xiàn)象，也有一些獨有的腐敗現(xiàn)象，比如腐敗主體多元化，職級層次呈“一高一低”趨勢。

“一祅”是指較高行政級別和較高職稱人員腐敗問題。他們多是在教育“七大關(guān)口”（招生錄取、基建項目、物資采購、財務(wù)管理、科研經(jīng)費、校辦企業(yè)、學(xué)術(shù)誠信）中具有決定權(quán)的“一把手”。案件涉及的金額不等，涉及的領(lǐng)域大多在招生、基建工程、科研經(jīng)費和校辦企業(yè)。“一低”是指腐敗主體的低齡化、低級別化，其涉及一些性質(zhì)較輕、金額較少的案件。

黨的十八大以來，高校明顯強化了黨章黨規(guī)黨紀(jì)的學(xué)習(xí)教育，把紀(jì)律挺在前面，問責(zé)和巡視倒逼高校貫徹落實“兩個責(zé)任”。相關(guān)專家指出，這一階段的紀(jì)律建設(shè)特別是政治紀(jì)律得到強化，但也有部分高校落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制不到位，個別高校內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)形同虛設(shè)。有的學(xué)校不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督;對一些部門和崗位的監(jiān)管力度不夠，反腐敗合力不強。

中管高校監(jiān)督將持續(xù)發(fā)力

為何一些高校會出現(xiàn)不敢監(jiān)督、監(jiān)督不力的問題？這與高校特有的環(huán)境有關(guān)，“近親繁殖”是主要原因之一。比如一個高校校長或者學(xué)院院長，不但具有學(xué)術(shù)權(quán)威性，且在高校任職多年，根基深厚。

這種“近親繁殖”一旦形成，會削弱監(jiān)督力量。“在這種環(huán)境下開展監(jiān)督已是不易，更別說同級監(jiān)督了。”有紀(jì)委干部表示，“近來高校巡視期間發(fā)現(xiàn)，由于‘近親繁殖，一些紀(jì)委書記也被架空。”

體制積弊，還得靠制度建設(shè)來解決。2018年10月，中辦印發(fā)《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》，其中一項內(nèi)容就是推進中管高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。中管高校紀(jì)委書記的提名、考察、任命，改為由中央紀(jì)委會同主管部門黨組進行。

北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水。

有中管高校紀(jì)委書記表示，以前，中管高校紀(jì)委的協(xié)助職責(zé)邊界不清、內(nèi)容泛化，學(xué)校黨委安排什么工作，紀(jì)委就干什么工作，招投標(biāo)、招生考試等都要求紀(jì)委參加，甚至有的連考試試卷存放柜的鑰匙也交學(xué)校紀(jì)委保管，紀(jì)委一度成為“背書人”。

“改革后變化還是蠻大的，中央紀(jì)委和地方紀(jì)委對我們工作的指導(dǎo)增強，讓我們工作的獨立性增強，監(jiān)督起來更超脫。”全國首位由中央紀(jì)委國家監(jiān)委同意任命的高校紀(jì)委書記、武漢大學(xué)紀(jì)委書記萬清祥說。

2019年9月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)相關(guān)實施管理辦法，明確中管高校紀(jì)委在監(jiān)督檢查中的權(quán)力邊界和適用程序，允許其在工作中采取談話、查詢、暫扣等措施。這規(guī)范了紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)行為，有助于提升其履責(zé)效果。

在北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水看來，高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的幾個變化值得關(guān)注：一是高校紀(jì)委書記的提名考察發(fā)生變化，增強了獨立性和權(quán)威性;二是賦予高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)察權(quán)，提升了監(jiān)督能力;三是高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)和力量得以充實。

今年1月，十九屆中央紀(jì)委五次全會提出，深化中管高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。當(dāng)時改革已施行一年多，據(jù)統(tǒng)計，31所中管高校紀(jì)委共提出暫緩、否定20余人次，在干部選任醞釀階段叫停近30人次。

此外，執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度也在逐步加大。比如，北京大學(xué)紀(jì)委嚴(yán)肅查處違反招生考試工作紀(jì)律等問題;中南大學(xué)紀(jì)委對后勤修繕、財務(wù)管理、招生等領(lǐng)域履行管理監(jiān)督職責(zé)不力問題嚴(yán)肅問責(zé)。

在一些專家看來，中管高校紀(jì)檢體制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及的頭緒多、部門多、人員多。要理順高校紀(jì)委與高校黨委、主管部門黨組、省（市）紀(jì)委監(jiān)委、駐主管部門紀(jì)檢監(jiān)察組之間的多重關(guān)系，各方面各司其職、協(xié)同配合，保證體制機制運轉(zhuǎn)順暢。

另外，還要構(gòu)建中管高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)與中央紀(jì)委國家監(jiān)委聯(lián)系協(xié)調(diào)機制，細(xì)化完善提名考察、年度考核和溝通會商、信息共享、聯(lián)合審查調(diào)查、工作報告等配套制度規(guī)定。

地方派駐監(jiān)督須完善監(jiān)督方式

中管高校改革蹄疾步穩(wěn)，省屬高校改革也在緊鑼密鼓地推進。

2019年1月，四川在全省省屬本科高校開展紀(jì)檢監(jiān)察體制改革試點。省紀(jì)委監(jiān)委向28所省屬本科高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察組。對口聯(lián)系四川省屬高校的四川省紀(jì)委監(jiān)委第一紀(jì)檢監(jiān)察室主任唐清利介紹，全省28所省屬本科高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)全部實現(xiàn)派駐。

在改革過程中，四川各高校黨委與派駐紀(jì)檢監(jiān)察組將優(yōu)化完善機構(gòu)設(shè)置放在重要位置。各高校普遍調(diào)整、合并機構(gòu)設(shè)置，實現(xiàn)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組與高校紀(jì)委“兩塊牌子、一套人馬”，同時選派精干力量充實到紀(jì)檢監(jiān)察隊伍中。

“試點改革后，派駐高校紀(jì)檢監(jiān)察組開展工作更獨立超脫。隨著高校紀(jì)檢監(jiān)察工作效能不斷提高，改革優(yōu)勢正不斷轉(zhuǎn)化為治理效能。”唐清利介紹。

駐四川農(nóng)業(yè)大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察組組長、校黨委副書記、紀(jì)委書記劉鵬在紀(jì)檢監(jiān)察戰(zhàn)線工作多年。在他看來，在所屬關(guān)系發(fā)生變化后，受人情關(guān)系、近親關(guān)系的影響減少了;在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)上責(zé)任更重了，擔(dān)子更實了;考核以上級機關(guān)為主，底氣更足了，腰桿更硬了。但也存在一些困難和問題，如隨著派駐改革的深入，對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督檢查形式還較為單一，監(jiān)督方式方法還需完善。

馬濤自2017年4月從省教育廳調(diào)任成都體育學(xué)院黨委副書記、紀(jì)委書記，派駐改革后擔(dān)任派駐紀(jì)檢監(jiān)察組組長。改革前，她因一個信訪線索需要函詢一名老師。沒想到對方反應(yīng)強烈，責(zé)問為什么“問了一次又一次”，還告到校領(lǐng)導(dǎo)那去，鬧著要辭職。“還好有校領(lǐng)導(dǎo)支持，才完成函詢。”馬濤說。

立足職能定位，服務(wù)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，強化跟蹤問效，做實日常運轉(zhuǎn)，注重宣傳引導(dǎo)……省屬高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后，馬濤將派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的經(jīng)驗和做法總結(jié)為以上幾點。她認(rèn)為，關(guān)鍵的一招是在二級院系推行黨政同責(zé)制，推動二級黨組織在干部任用、教師引進、重大學(xué)術(shù)活動、職稱評審等重大辦學(xué)問題上“置前研究”，把好政治關(guān)。

紀(jì)檢監(jiān)察組如何整合各種監(jiān)督力量，進行立體監(jiān)督？四川省紀(jì)委監(jiān)委駐四川警察學(xué)院紀(jì)檢監(jiān)察組組長、院黨委副書記、紀(jì)委書記吳健強給出的答案是，在全院構(gòu)建包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、警務(wù)督察等在內(nèi)的紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作共同體。比如，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組和學(xué)院黨委一起，參照《四川省公安機關(guān)民警日常違規(guī)行為記分辦法》，制定更切合實際的《記分辦法》，將不構(gòu)成違紀(jì)的違規(guī)行為劃分為紀(jì)律作風(fēng)、教學(xué)科研、內(nèi)部管理等九大類別。

在北京科技大學(xué)廉政研究中心主任宋偉看來，隨著高校紀(jì)委發(fā)揮的作用不斷增強，高校反腐取得的成效會更加鞏固，這是一個總體的趨勢。不過，經(jīng)費管理、選人用人、國有資產(chǎn)等領(lǐng)域，在未來一段時間內(nèi)仍將是高校腐敗的高發(fā)易發(fā)領(lǐng)域。消除風(fēng)險只能依靠深化改革，強化對權(quán)力的監(jiān)督和制約。