全球公私合營(yíng)(PPP)再談判引發(fā)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)

李莉

PPP（Public Private Partnerships）即公私合營(yíng)模式，發(fā)源于英國(guó)，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，近年來(lái)在全世界范圍廣泛應(yīng)用。

世界銀行最新報(bào)告顯示，公私合營(yíng)在基礎(chǔ)設(shè)施總投資中占比較小，而且公共部門(mén)明顯占支配地位，私營(yíng)部門(mén)僅占基礎(chǔ)設(shè)施總投資的9%-13%（不算中國(guó)的話(huà)，為14%-31%）。但是，不同區(qū)域之間差別較大，從東亞和太平洋地區(qū)的2%，到南亞的35%-46%。盡管如此，大型項(xiàng)目以及較為復(fù)雜的、戰(zhàn)略重要性較高的項(xiàng)目大多使用公私合營(yíng)，因此比項(xiàng)目實(shí)際占比建議得到政策制定者的更多關(guān)注。

再談判引發(fā)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)

全球基礎(chǔ)設(shè)施中心（GIH）對(duì)公私合營(yíng)再談判進(jìn)行了全球研究，在146 個(gè)項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)了48 個(gè)有資料可查詢(xún)的再談判案例，即每三個(gè)項(xiàng)目約有一個(gè)進(jìn)行了再談判。合同再談判在拉丁美洲（58%）和交通部門(mén)（42%）尤其普遍。融資關(guān)閉后發(fā)生再談判的平均期限為3.6 年。對(duì)于施工階段發(fā)生再談判的，融資關(guān)閉后發(fā)生再談判的平均期限為2.5 年。對(duì)于運(yùn)營(yíng)階段發(fā)生再談判的，融資關(guān)閉后發(fā)生再談判的平均期限為5.0 年。此外，研究發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致再談判發(fā)生最常見(jiàn)的原因是施工或運(yùn)營(yíng)成本增加，而再談判最常見(jiàn)的結(jié)果就是價(jià)格表更改。

全球基礎(chǔ)設(shè)施中心對(duì)拉丁美洲的研究結(jié)果，與早期對(duì)公私合營(yíng)再談判的劃時(shí)代研究一致，早期研究也顯示拉丁美洲國(guó)家的公私合營(yíng)再談判無(wú)處不在，尤其是公私合營(yíng)模式為用戶(hù)支付而非政府支付的國(guó)家。

例如，在1985年到2000年間拉丁美洲和加勒比地區(qū)授權(quán)的1000多個(gè)特許權(quán)項(xiàng)目中10%的電力特許權(quán)、55%的交通特許權(quán)和75%的水利特許權(quán)進(jìn)行了再談判。授權(quán)特許權(quán)后上述再談判的平均發(fā)生期限為2.2年。授權(quán)特許權(quán)后這么快發(fā)生高比例再談判，意味著可能存在投標(biāo)流程不合理、監(jiān)管薄弱、政府部門(mén)或私人贊助商投機(jī)取巧等現(xiàn)象。大多數(shù)再談判都對(duì)運(yùn)營(yíng)商有利——例如，談判導(dǎo)致收費(fèi)價(jià)格提高，或減少或延遲投資義務(wù)。

公私合營(yíng)和公共采購(gòu)或運(yùn)行基礎(chǔ)設(shè)施的對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)，公私合營(yíng)在新基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)交付方面都能取得更好的成果。但這些效益的實(shí)現(xiàn)取決于政府有效實(shí)施結(jié)構(gòu)組建、采購(gòu)和公私合營(yíng)。反之公私合營(yíng)則容易滋生腐敗，尤其是在缺乏財(cái)政透明度、項(xiàng)目周期內(nèi)的項(xiàng)目信息披露缺乏公共政策支持以及沒(méi)有完善的項(xiàng)目準(zhǔn)備能力（包括采購(gòu)）的情況下會(huì)導(dǎo)致不適當(dāng)?shù)脑僬勁校ㄖ匦抡勁校┏霈F(xiàn)。

Odebrecht建筑公司曾深陷全球近現(xiàn)代史上最大的腐敗丑聞，這一丑聞直接導(dǎo)致了巴西2015-2016年的經(jīng)濟(jì)衰退。

盡管有些再談判有效且有正當(dāng)執(zhí)行理由，也符合合同變更管理規(guī)定，但基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公私合營(yíng)重新談判有濫用職權(quán)之嫌。例如再談判有可能降低競(jìng)標(biāo)過(guò)程透明度，引起公眾輿論爭(zhēng)論;競(jìng)標(biāo)可能變質(zhì)，最有可能的中標(biāo)者不是經(jīng)濟(jì)效益最高的公司，而是最擅長(zhǎng)再談判的公司。還例如在選擇優(yōu)先競(jìng)標(biāo)者后合同進(jìn)行再談判，而且約定的風(fēng)險(xiǎn)分配發(fā)生變化，就很難知道被授予項(xiàng)目的項(xiàng)目公司提出的解決方案是最具成本效益的。因?yàn)槌跏颊袠?biāo)項(xiàng)目和再談判項(xiàng)目本質(zhì)上是兩個(gè)不同的項(xiàng)目。

通常來(lái)講，對(duì)于項(xiàng)目公司在業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中遇到的任何事件來(lái)講，都應(yīng)當(dāng)避免使用再談判：標(biāo)書(shū)或工作范圍的假定無(wú)效，承包商履行合同規(guī)定欠佳，以及項(xiàng)目公司無(wú)法獲取融資。政府應(yīng)區(qū)分項(xiàng)目公司分配風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)，和商業(yè)封閉時(shí)無(wú)法預(yù)期的、可對(duì)項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生不利影響的真實(shí)情況變化。理想情況下，前者不應(yīng)觸發(fā)再談判需要。從某種程度上來(lái)講，長(zhǎng)期公私合營(yíng)合同變更是不可避免的，只能最大限度降低投機(jī)再談判出現(xiàn)的概率。

各國(guó)管理再談判風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)

巴西允許通過(guò)經(jīng)濟(jì)再平衡管理公私合營(yíng)合同變更。由于允許在競(jìng)標(biāo)合同框架內(nèi)進(jìn)行再談判，有可能造成濫用。Odebrecht 建筑公司丑聞波及拉丁美洲和非洲12 個(gè)國(guó)家，導(dǎo)致多個(gè)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目延遲。雖然該丑聞主要憑借一個(gè)精心策劃的賄賂計(jì)劃，涉及公職官員和媒體，但賄賂也跟再談判有關(guān)聯(lián)——Odebrecht 通過(guò)競(jìng)標(biāo)流程獲得合同，但出價(jià)較低，在至少一次情況下，其出價(jià)低于最低技術(shù)合格投標(biāo)人出價(jià)的25%。Odebrecht 通過(guò)虛報(bào)低價(jià)標(biāo)書(shū)中標(biāo)后，就能進(jìn)行合同再談判。實(shí)際上，公私合營(yíng)與傳統(tǒng)規(guī)定并無(wú)不同，但再談判比類(lèi)似私人合同更加頻繁。

哥倫比亞和秘魯?shù)纫恍﹪?guó)家發(fā)現(xiàn)在項(xiàng)目前三年實(shí)施再談判延期償付對(duì)于解決虛報(bào)低價(jià)投標(biāo)非常有幫助。印度由于公私合營(yíng)合同框架?chē)?yán)格，僅允許因規(guī)定法律變革和超出特許權(quán)獲得者控制范圍的不可抗力事件而導(dǎo)致的變更，因此再談判次數(shù)很少。南非公私合營(yíng)框架健全，要求采購(gòu)機(jī)關(guān)對(duì)任何有關(guān)金錢(qián)價(jià)值、持續(xù)性以及對(duì)私人方的技術(shù)、運(yùn)營(yíng)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的任何重大修訂，必須獲得財(cái)政部批準(zhǔn)。

澳大利亞公私合營(yíng)指南要求，在政府批準(zhǔn)及簽署公私合營(yíng)合同后，公私合營(yíng)合同任何重大部分再談判都必須在談判開(kāi)始前獲得內(nèi)閣批準(zhǔn)。導(dǎo)致政府在援助項(xiàng)目時(shí)優(yōu)先確保政府利益方面采取強(qiáng)硬立場(chǎng)。例如，在新南威爾士州跨城隧道項(xiàng)目中，政府允許公私合營(yíng)合同進(jìn)入清算階段，政府不干涉合同。“發(fā)揮市場(chǎng)作用”方法允許貸款方介入，通過(guò)競(jìng)標(biāo)出售特許權(quán)，政府不與項(xiàng)目公司進(jìn)行合同再談判，也不援助股東。然而，如果公私合營(yíng)市場(chǎng)不完善，例如在許多發(fā)展中國(guó)家，可能沒(méi)有其他人愿意通過(guò)上述流程接管項(xiàng)目，因此可能需要政府采取措施，防止項(xiàng)目徹底失敗。

智利的再談判制度最為完善，允許工程和服務(wù)合同變更，將服務(wù)水平和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提高到批準(zhǔn)資本價(jià)值的15%。如不會(huì)導(dǎo)致政府成本，則不需要進(jìn)行協(xié)商。如因合同簽署后出現(xiàn)的情況需要私營(yíng)合伙人提供附加投資，政府和私營(yíng)合伙人可通過(guò)修訂協(xié)議，將附加投資價(jià)值提高20%，修訂協(xié)議必須獲得財(cái)政部批準(zhǔn)。市政工程部必須能夠在公開(kāi)報(bào)告中證明變更的合理性。為避免承包商價(jià)格壟斷，如漲價(jià)超過(guò)批準(zhǔn)基建工程的5%，私營(yíng)合伙人必須放出進(jìn)行公開(kāi)投標(biāo)。同時(shí)，國(guó)家給私營(yíng)合伙人提供一項(xiàng)或一組補(bǔ)貼：對(duì)工程開(kāi)發(fā)感興趣的第三方直接向特許權(quán)持有人自行支付，修改當(dāng)前的特許權(quán)收入金額，變更特許權(quán)期限，修改回報(bào)率，或根據(jù)經(jīng)濟(jì)制度約定的任何其他特許權(quán)因素。在施工階段，如變化超出資本預(yù)算的25%，修訂協(xié)議必須獲得市政工程部和財(cái)政部批準(zhǔn)。

歐盟（EU）是采購(gòu)環(huán)境監(jiān)管最為得當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)之一。按照歐盟法律規(guī)定，原則上禁止公私合營(yíng)重大方面再談判，但允許某些特例情況存在。如因合理經(jīng)濟(jì)和技術(shù)原因，必須由初始私營(yíng)合伙人提供附加工程或服務(wù)，不能由新的私營(yíng)合伙人提供;新私營(yíng)合伙人采購(gòu)將給政府造成“重大不便或巨大成本重復(fù)”，修改不具備重大實(shí)質(zhì)性等。（作者系中國(guó)政法大學(xué)國(guó)家監(jiān)察研究院副院長(zhǎng)、副教授）