北京郊區農村小型水利設施產權制度改革分析

于洋洋，秦麗娜

（北京市郊區水務事務中心，北京100195）

水資源是區域發展不可或缺的公益性、基礎性、戰略性資源，北京市水資源緊缺問題比較突出。近年來北京市把加快水務改革發展作為重要任務，落實最嚴格的水資源管理制度，向觀念要水、向機制要水、向科技要水，大力推進節水型城市建設[1]。

水利工程中通常把灌溉面積666.67 hm2、除澇面積200 hm2、渠道流量在1m3/s以下的工程界定為小型農村水利工程[2]。這些工程在運行管理中雖然依托水務部門但又相對獨立，在農村用水的管理中占據特殊地位。農村小型水利工程種類多、功能全、群眾性強，具有專業性與公益性相結合的特點，地位非常重要。農村水務管理重點要搞好當前水資源緊缺條件下的小型農村水利工程改革。針對郊區小型水利設施，探索新型管水、用水體制機制，對于推進北京市水務管理工作創新具有重大意義。

1 北京郊區農村小型水利設施基本情況

1.1 主要類型

郊區農村小型水利工程大體可分為小水庫、塘壩、水池等蓄水設施；攔河閘壩、引水閘等引水設施；渠道、管道、閘門等輸水配水設施；機井、泵站等提水設施；隧洞、倒虹吸、橋、涵等交叉建筑物；噴灌、滴灌、閘管等田間灌水設施；河道堤防、排水溝渠等防洪排澇設施；鄉村自來水廠、水窖等生活供水設施等8類。

1.2 主要特點

一是農村水利基礎設施相對薄弱，導致水資源利用效率低，水資源浪費現象突出，成為制約城鄉經濟社會發展的重要因素。在郊區新農村建設中的農村水利工程建設、管理至關重要，需要高度重視。二是較強的基礎性和公益性。農村水利是農民抗御自然災害，改善農業生產、農民生活、農村生態環境條件的基礎設施，是促進農業增產、農民增收的物質保障條件[3]。三是農村水利設施土方工程多，工作量大。多地水利設施無人值守，風吹日曬雨淋，易老化損壞，大多數農村水利工程為雨季使用。因此，管護難度較大。

2 北京郊區農村小型水利設施的主要問題與產權改革關鍵

2.1 主要問題

2.1.1 投資渠道單一，建管經費不足 近年來，北京市對水務工作日益重視，市、區兩級在水利設施建設、管理方面的投入逐漸加大，但每年用于農村水利設施建設的專項資金數量有限，不能滿足郊區小型水利設施的建管需求。

2.1.2 建管環境需要改善 農村小型水利設施具有工程小、數量多、分布面廣，公用性、群眾性、政策性強，季節使用、經營管理難等特點，涉及到水務、財政、發改、勞動社保等多個部門和區縣、鎮、村、協會、農戶等多個主體[4]，相關部門相互協調不到位，影響管護效率，“九龍治水”現象亟待解決。

2.1.3 長期效益需要精細評估和管理 由于長期以來缺乏針對性管理和運行模式，郊區農村水管單位吃慣了“大鍋飯”，村民吃慣了“大鍋水”，用水低收費，資金難以回收，致使水利工程面臨的失修、效益衰減等問題難以解決。且由于水利工程具有投資大、周期長、收益慢，為民間資本進入農村水務行業和招商引資增加了難度。

2.2 產權改革關鍵

產權問題是上述問題的根源。新中國成立初期的農村小型水利設施建設以“民辦公助”為特征，工程所有權清晰可見并與經營管理權一致，工程維護管理較好。實行家庭聯產承包責任制以后，水庫、機井等小農水工程實行集體所有和管理。由基層政府承辦各類新的小型農水工程建設。

2000年以來，農民用水協會成為郊區小型水利設施管護主體。農民用水協會身兼政府和農民小組雙重身份，并沒有脫離村民自治組織的村民小組及村委會，相關工程建設時需要按照“一事一議”的原則協商辦理，在工程管護投入上必須要依靠政府投入。未來的郊區農村小型水利設施建設與管理改革的核心，應該是按照市場經濟要求，建立產權明晰化、投入多元化、服務社會化的小型水利工程設施管理體制和良性循環發展機制[5]。

3 北京郊區農村小型水利設施產權改革的建議

郊區小型水利產權改革的原則，一是要適應市場經濟要求，實現有償服務，從而促使小型水利工程實現良性運行；二是要滿足打造建設“節水型”社會的要求，實現水資源的動態可持續發展；三是要發揮農民主體作用，并突出服務宗旨，促進農村發展。

3.1 針對不同類型水利工程采用不同產權改革形式

一是對農戶自用的小型水利工程，應發給產權證，給予法律保護，實行“自建、自有、自管、自用”的投入管理體制[6]。二是對經營性的小型水利工程，實行“股份合作制”企業化管理體制。這種管理體制，產權清晰，所有者的權、責、利明確，具有較強的經營活力，可吸引企業投資入股，有效解決建設資金不足的問題。

3.2 針對不同類型產權采用不同管理內容

由用水者協會直接管理適用于當前各類農村水利工程；承包經營管理是承包者通過簽訂合同，由工程所有者把管理權委托給承包者，明確雙方權利、責任、義務，承包者比協會聘用的管理負責人有更大的自主權，但承包不改變工程所有權屬；租賃經營管理適用于經營性較強、自主經營、自負盈虧的農村小型水利工程，如小水庫、塘壩等，租賃者可以從提供灌溉服務、漁業養殖等獲利。

3.3 試點推行水權交易機制

水權交易是通過市場買賣調劑余缺，有效配置水資源，使節水不僅能夠補償少用水的損失，還能夠獲得更大收益，從而更積極地反映出水資源的價值[6]。

4 北京郊區農村水權交易市場機制建設的路徑

4.1 合理分配初始水權

水權的初始分配指的是水權交易的一級市場，是水行政主管部門以水資源所有者的身份通過發放取水許可證將水資源的使用權轉讓給各個用水者，取水者繳納一定的水資源費，獲得水的使用權[7]。農村水權的基本需求包括基本生活用水、農業用水、生態用水等3個方面。初始水權分配應考慮幾項原則：一是優先原則，包括用途優先和地域優先。用途優先包括基本生活用水需求和生態用水需求，然后進行多樣化分配。地域優先是指水源地的農民擁有優先用水權。二是公平性原則，不同用水者以及城鄉之間都有同樣的用水基本權利。三是要堅持社會經濟效益最大化與水資源可持續利用原則。

4.2 建立水權交易市場

完成了水權初始分配后，需要建立水資源市場，這是水權交易的二級市場。取得水資源的使用權者可以將自己的水資源使用權的全部或者一部分有償地轉讓給需水者，以實現水資源的優化配置和高效利用[8]。持有水權配額的村、戶可以在額度范圍內取水、用水，額度不夠則通過水權交易購買；額度有剩余的村、戶可通過水權交易出售。以市場機制對水資源在不同用戶之間進行合理配置，激勵和引導用水戶的節水行為。水權交易包括不同對象，村集體和農戶等可以將結余的水量在內部互相轉讓，亦可將水權向企事業單位交易轉讓，或者向城市用水、工業用水和生態用水等不同用途轉讓，后者主要靠政府回購。

北京水資源的重要性超越了農村和城市界限，政府回購水權應該是農村水權向城市交易流轉的主要形式，政府回購農村水權，既可以減少水資源使用量，又實現了城市反哺農村，兼顧了節水與城鄉之間的統籌發展。政府應該建立回購農村剩余水權實現“以水支農”的長效機制，這對北京農村生態涵養區的發展和農民增收將會產生重要推動作用。

5 結語

在北京市水資源日益緊缺的當下，探索和實行農村小型水利設施產權制度改革是具有積極實踐價值和現實意義的舉措。可以通過典型區和典型村試點推進的方式，積極摸索工作開展措施，觀察和評估其社會效益、經濟效益和環境效益。通過積極探索，以達到農村小型水利設施產權改革的目標：充分調動民間資本興修水利的積極性，實現水利投資渠道突破，逐步形成國家、集體、個人和外資等多渠道投資格局，減輕政府負擔；落實管理的主體，使小型水利工程的日常管理及維護工作逐漸得到更有效落實，提高水資源的利用效率，實現農村水利工程管理突破；促進水利資源有效開發，盤活水利存量資產，為農業生產、農村發展、農民增收發揮作用。