北京郊區(qū)農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革分析

于洋洋，秦麗娜

（北京市郊區(qū)水務(wù)事務(wù)中心，北京100195）

水資源是區(qū)域發(fā)展不可或缺的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源，北京市水資源緊缺問題比較突出。近年來北京市把加快水務(wù)改革發(fā)展作為重要任務(wù)，落實最嚴(yán)格的水資源管理制度，向觀念要水、向機制要水、向科技要水，大力推進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè)[1]。

水利工程中通常把灌溉面積666.67 hm2、除澇面積200 hm2、渠道流量在1m3/s以下的工程界定為小型農(nóng)村水利工程[2]。這些工程在運行管理中雖然依托水務(wù)部門但又相對獨立，在農(nóng)村用水的管理中占據(jù)特殊地位。農(nóng)村小型水利工程種類多、功能全、群眾性強，具有專業(yè)性與公益性相結(jié)合的特點，地位非常重要。農(nóng)村水務(wù)管理重點要搞好當(dāng)前水資源緊缺條件下的小型農(nóng)村水利工程改革。針對郊區(qū)小型水利設(shè)施，探索新型管水、用水體制機制，對于推進(jìn)北京市水務(wù)管理工作創(chuàng)新具有重大意義。

1 北京郊區(qū)農(nóng)村小型水利設(shè)施基本情況

1.1 主要類型

郊區(qū)農(nóng)村小型水利工程大體可分為小水庫、塘壩、水池等蓄水設(shè)施；攔河閘壩、引水閘等引水設(shè)施；渠道、管道、閘門等輸水配水設(shè)施；機井、泵站等提水設(shè)施；隧洞、倒虹吸、橋、涵等交叉建筑物；噴灌、滴灌、閘管等田間灌水設(shè)施；河道堤防、排水溝渠等防洪排澇設(shè)施；鄉(xiāng)村自來水廠、水窖等生活供水設(shè)施等8類。

1.2 主要特點

一是農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，導(dǎo)致水資源利用效率低，水資源浪費現(xiàn)象突出，成為制約城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。在郊區(qū)新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村水利工程建設(shè)、管理至關(guān)重要，需要高度重視。二是較強的基礎(chǔ)性和公益性。農(nóng)村水利是農(nóng)民抗御自然災(zāi)害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)設(shè)施，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保障條件[3]。三是農(nóng)村水利設(shè)施土方工程多，工作量大。多地水利設(shè)施無人值守，風(fēng)吹日曬雨淋，易老化損壞，大多數(shù)農(nóng)村水利工程為雨季使用。因此，管護(hù)難度較大。

2 北京郊區(qū)農(nóng)村小型水利設(shè)施的主要問題與產(chǎn)權(quán)改革關(guān)鍵

2.1 主要問題

2.1.1 投資渠道單一，建管經(jīng)費不足 近年來，北京市對水務(wù)工作日益重視，市、區(qū)兩級在水利設(shè)施建設(shè)、管理方面的投入逐漸加大，但每年用于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的專項資金數(shù)量有限，不能滿足郊區(qū)小型水利設(shè)施的建管需求。

2.1.2 建管環(huán)境需要改善 農(nóng)村小型水利設(shè)施具有工程小、數(shù)量多、分布面廣，公用性、群眾性、政策性強，季節(jié)使用、經(jīng)營管理難等特點，涉及到水務(wù)、財政、發(fā)改、勞動社保等多個部門和區(qū)縣、鎮(zhèn)、村、協(xié)會、農(nóng)戶等多個主體[4]，相關(guān)部門相互協(xié)調(diào)不到位，影響管護(hù)效率，“九龍治水”現(xiàn)象亟待解決。

2.1.3 長期效益需要精細(xì)評估和管理 由于長期以來缺乏針對性管理和運行模式，郊區(qū)農(nóng)村水管單位吃慣了“大鍋飯”，村民吃慣了“大鍋水”，用水低收費，資金難以回收，致使水利工程面臨的失修、效益衰減等問題難以解決。且由于水利工程具有投資大、周期長、收益慢，為民間資本進(jìn)入農(nóng)村水務(wù)行業(yè)和招商引資增加了難度。

2.2 產(chǎn)權(quán)改革關(guān)鍵

產(chǎn)權(quán)問題是上述問題的根源。新中國成立初期的農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)以“民辦公助”為特征，工程所有權(quán)清晰可見并與經(jīng)營管理權(quán)一致，工程維護(hù)管理較好。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，水庫、機井等小農(nóng)水工程實行集體所有和管理。由基層政府承辦各類新的小型農(nóng)水工程建設(shè)。

2000年以來，農(nóng)民用水協(xié)會成為郊區(qū)小型水利設(shè)施管護(hù)主體。農(nóng)民用水協(xié)會身兼政府和農(nóng)民小組雙重身份，并沒有脫離村民自治組織的村民小組及村委會，相關(guān)工程建設(shè)時需要按照“一事一議”的原則協(xié)商辦理，在工程管護(hù)投入上必須要依靠政府投入。未來的郊區(qū)農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)與管理改革的核心，應(yīng)該是按照市場經(jīng)濟(jì)要求，建立產(chǎn)權(quán)明晰化、投入多元化、服務(wù)社會化的小型水利工程設(shè)施管理體制和良性循環(huán)發(fā)展機制[5]。

3 北京郊區(qū)農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革的建議

郊區(qū)小型水利產(chǎn)權(quán)改革的原則，一是要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，實現(xiàn)有償服務(wù)，從而促使小型水利工程實現(xiàn)良性運行；二是要滿足打造建設(shè)“節(jié)水型”社會的要求，實現(xiàn)水資源的動態(tài)可持續(xù)發(fā)展；三是要發(fā)揮農(nóng)民主體作用，并突出服務(wù)宗旨，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

3.1 針對不同類型水利工程采用不同產(chǎn)權(quán)改革形式

一是對農(nóng)戶自用的小型水利工程，應(yīng)發(fā)給產(chǎn)權(quán)證，給予法律保護(hù)，實行“自建、自有、自管、自用”的投入管理體制[6]。二是對經(jīng)營性的小型水利工程，實行“股份合作制”企業(yè)化管理體制。這種管理體制，產(chǎn)權(quán)清晰，所有者的權(quán)、責(zé)、利明確，具有較強的經(jīng)營活力，可吸引企業(yè)投資入股，有效解決建設(shè)資金不足的問題。

3.2 針對不同類型產(chǎn)權(quán)采用不同管理內(nèi)容

由用水者協(xié)會直接管理適用于當(dāng)前各類農(nóng)村水利工程；承包經(jīng)營管理是承包者通過簽訂合同，由工程所有者把管理權(quán)委托給承包者，明確雙方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，承包者比協(xié)會聘用的管理負(fù)責(zé)人有更大的自主權(quán)，但承包不改變工程所有權(quán)屬；租賃經(jīng)營管理適用于經(jīng)營性較強、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的農(nóng)村小型水利工程，如小水庫、塘壩等，租賃者可以從提供灌溉服務(wù)、漁業(yè)養(yǎng)殖等獲利。

3.3 試點推行水權(quán)交易機制

水權(quán)交易是通過市場買賣調(diào)劑余缺，有效配置水資源，使節(jié)水不僅能夠補償少用水的損失，還能夠獲得更大收益，從而更積極地反映出水資源的價值[6]。

4 北京郊區(qū)農(nóng)村水權(quán)交易市場機制建設(shè)的路徑

4.1 合理分配初始水權(quán)

水權(quán)的初始分配指的是水權(quán)交易的一級市場，是水行政主管部門以水資源所有者的身份通過發(fā)放取水許可證將水資源的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給各個用水者，取水者繳納一定的水資源費，獲得水的使用權(quán)[7]。農(nóng)村水權(quán)的基本需求包括基本生活用水、農(nóng)業(yè)用水、生態(tài)用水等3個方面。初始水權(quán)分配應(yīng)考慮幾項原則：一是優(yōu)先原則，包括用途優(yōu)先和地域優(yōu)先。用途優(yōu)先包括基本生活用水需求和生態(tài)用水需求，然后進(jìn)行多樣化分配。地域優(yōu)先是指水源地的農(nóng)民擁有優(yōu)先用水權(quán)。二是公平性原則，不同用水者以及城鄉(xiāng)之間都有同樣的用水基本權(quán)利。三是要堅持社會經(jīng)濟(jì)效益最大化與水資源可持續(xù)利用原則。

4.2 建立水權(quán)交易市場

完成了水權(quán)初始分配后，需要建立水資源市場，這是水權(quán)交易的二級市場。取得水資源的使用權(quán)者可以將自己的水資源使用權(quán)的全部或者一部分有償?shù)剞D(zhuǎn)讓給需水者，以實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用[8]。持有水權(quán)配額的村、戶可以在額度范圍內(nèi)取水、用水，額度不夠則通過水權(quán)交易購買；額度有剩余的村、戶可通過水權(quán)交易出售。以市場機制對水資源在不同用戶之間進(jìn)行合理配置，激勵和引導(dǎo)用水戶的節(jié)水行為。水權(quán)交易包括不同對象，村集體和農(nóng)戶等可以將結(jié)余的水量在內(nèi)部互相轉(zhuǎn)讓，亦可將水權(quán)向企事業(yè)單位交易轉(zhuǎn)讓，或者向城市用水、工業(yè)用水和生態(tài)用水等不同用途轉(zhuǎn)讓，后者主要靠政府回購。

北京水資源的重要性超越了農(nóng)村和城市界限，政府回購水權(quán)應(yīng)該是農(nóng)村水權(quán)向城市交易流轉(zhuǎn)的主要形式，政府回購農(nóng)村水權(quán)，既可以減少水資源使用量，又實現(xiàn)了城市反哺農(nóng)村，兼顧了節(jié)水與城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展。政府應(yīng)該建立回購農(nóng)村剩余水權(quán)實現(xiàn)“以水支農(nóng)”的長效機制，這對北京農(nóng)村生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的發(fā)展和農(nóng)民增收將會產(chǎn)生重要推動作用。

5 結(jié)語

在北京市水資源日益緊缺的當(dāng)下，探索和實行農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革是具有積極實踐價值和現(xiàn)實意義的舉措?？梢酝ㄟ^典型區(qū)和典型村試點推進(jìn)的方式，積極摸索工作開展措施，觀察和評估其社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。通過積極探索，以達(dá)到農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo)：充分調(diào)動民間資本興修水利的積極性，實現(xiàn)水利投資渠道突破，逐步形成國家、集體、個人和外資等多渠道投資格局，減輕政府負(fù)擔(dān)；落實管理的主體，使小型水利工程的日常管理及維護(hù)工作逐漸得到更有效落實，提高水資源的利用效率，實現(xiàn)農(nóng)村水利工程管理突破；促進(jìn)水利資源有效開發(fā)，盤活水利存量資產(chǎn)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收發(fā)揮作用。