崆峒區探索脫貧攻堅與鄉村振興的實踐與思考

楊 楠

甘肅省平涼市崆峒區農業技術推廣中心，甘肅 平涼 744000

一、脫貧攻堅取得的成效與經驗

崆峒區地處甘肅省東部、六盤山東麓，是平涼市政治、經濟、文化中心，是國家六盤山特困片區和全省革命老區扶貧開發重點縣區之一，區域面積1 936km2，轄17個鄉鎮、3個街道，有252個行政村和19個城鎮社區，總人口53.48萬人（其中農業人口占比超過60%），涵蓋漢族、回族、滿族、蒙古族等30多個民族，少數民族人口數占總人口的26%。2013年，有105個建檔立卡貧困村，貧困家庭1.24萬戶，貧困人口4.89萬人，貧困發生率達14.9%。

自脫貧攻堅工作開展以來，全區上下深入學習貫徹習近平總書記關于扶貧工作重要論述，始終將脫貧作為最大的政治責任。崆峒區緊盯“兩不愁三保障”，圍繞“六個精準”和“五個一批”總體要求，下足繡花功夫，用好各項政策，彌補不足，利用優點，千方百計造福民生，在扶貧方面取得顯著成效。2018年9月，在國務院扶貧開發領導小組的批準和省政府的批準下，率先脫貧摘帽。脫貧摘帽后，崆峒區按照“四個不摘”要求，堅持“政策不變、目標不散、責任不松、力度不減”，一手抓剩余貧困人口脫貧，一手抓脫貧成果鞏固提升，抓實落細“一戶一策”脫貧措施，大力實施富民產業、基礎設施、政策保障、幫扶協作、機制創新、基層組織“六大鞏固提升工程”，深入推進中央和省、市各級各類巡視巡察及督查暗訪發現問題的整改清零工作，堅決打贏打好脫貧攻堅收官戰。截至2019年底，共有105個貧困村和4.9萬人擺脫了貧困，貧困家庭減少到451戶，貧困人口減少1 511人，貧困村退出率達到100%，貧困發生率下降到0.44%。2017年、2019年在甘肅省黨政實績考核中被評為“好”等次，被國務院扶貧辦列為全國48個脫貧攻堅成就和經驗總結縣（區）之一。

（一）政策落實方面

在政策落實方面，脫貧攻堅戰役打響后，在全面摸底、深入調研、廣泛討論的基礎上，提出了“12345”工作思路，制定了《崆峒區“十三五”脫貧攻堅規劃》《關于扎實推進精準扶貧精準脫貧工作的實施意見》和關于精準扶貧飲水、住房、教育、醫療、交通、電力等20個支持方案，出臺了26條聚焦深度貧困鄉村推進脫貧攻堅的政策措施，明確了主攻方向。脫貧摘帽后，以全面摸排、查漏補缺、固強補弱為重點，制定了《崆峒區脫貧攻堅鞏固提升實施方案（2019—2020年）》、“3+1”沖刺清零和后續行動方案、“5+1”專項提升行動方案，進一步強化“精準滴灌”措施，為高質量打贏脫貧攻堅戰奠定了堅實基礎。成立由“區委書記、區長任組長，區人大常委會主任、區政協主席及四大班子分管同志任副組長，相關部門負責人為成員”的區脫貧攻堅領導小組，組建了資金保障等12個專責工作組，區委、區政府主要領導堅持親自研究、親自安排、親自調度扶貧工作，帶動各級各部門把工作力量和資源整合到脫貧攻堅上，把主要時間和精力用在脫貧攻堅上，“三級書記抓扶貧”責任全面落實，“三級書記遍訪貧困對象”行動積極開展。

（二）考核督查方面

在考核督查方面，制定完善了《崆峒區脫貧攻堅工作考核辦法》，建立了會商研究和督查通報制度，采取隨機抽查、半年督查、年終考核等方式，全力促進各項任務落實，并在每年的經濟工作會議上進行兌現，充分發揮了考核的“指揮棒”“風向標”作用。區委、區政府堅持“一周一調度、一月一督查、一季一總結、半年一考核”，平均每月召開1次領導小組會議和專題會議，及時分析研判和指導調度扶貧工作。區上四大班子主要領導和分管領導采取“四不兩直”的方式，常態化、多頻次深入貧困村督查指導，聽取基層意見，協調解決問題，保證了政策執行不走樣、精準幫扶有成效。嚴格執行“一核二看三比四評議五公示”貧困人口進出識別程序，對識別出的貧困村和貧困人口，按照“戶有卡、村有賬、鄉有簿”的要求登記造冊、建檔立卡，準確錄入全國扶貧開發信息系統。在17個鄉（鎮）和105個貧困村分別成立了精準扶貧精準脫貧工作站（室），全面加強貧困人口動態管理，增強了扶貧工作的針對性和實效性。

（三）特色產業方面

在特色產業方面，堅決貫徹習近平總書記“要把為貧困村戶謀劃致富產業思路、找準富民產業作為突破口”的指示精神，堅持用工業化理念謀劃農業，企業化管理運營農業、市場化方式拓展農業，形成了“牛果菜主導，多業并舉”的產業體系，貧困群眾的增收渠道進一步拓寬。大力實施“萬千百十”規模養牛、北部塬區果產業整塬推進、設施蔬菜整川推進“三大工程”，建成萬頭養牛鄉12個、千頭養牛村77個，發展10頭以上養牛大戶5 430戶，肉牛存欄量達到19.2萬頭。引進中國農科院實施了西部肉牛種質創新基地項目，成功承辦了第十四屆（2019）中國牛業發展大會、全省牛產業發展助推脫貧攻堅現場推進會；果樹經濟林面積達到0.827萬hm2，蔬菜播種面積達到1.493萬hm2，牛果菜產業年產值分別達到7.3億元、1.6億元、3.5億元，產業收入占到農民人均可支配收入的38.2%。

（四）幫扶力量方面

在幫扶力量方面，圍繞習近平總書記“要動員全黨全國全社會力量”的指示精神，搶抓省、市部門和企業幫扶機遇，統籌調配各級組織、單位和干部資源，瞄準貧困村、戶這個靶心，持續真幫實扶鞏固提升脫貧成效。將幫扶力量向貧困村、戶傾斜，省市區40名領導干部包抓17個鄉（鎮），73個單位與105個貧困村結成幫扶對子，4 866名干部與1.24萬戶貧困戶開展掛鉤幫扶，選派105名第一書記、210名幫扶干部組建駐村幫扶工作隊105支，貧困村實現了縣級及以上領導干部、幫扶部門、駐村幫扶工作隊、掛職第一書記幫扶全覆蓋，貧困戶實現了幫扶責任人全覆蓋。把幫扶力量的管理權限全部下放到鄉（鎮），由鄉（鎮）統一調配使用，制定了第一書記、駐村幫扶隊員管理辦法，確保工作隊每天有人駐村值守，駐村幫扶工作隊員人均駐村200天以上，建立了駐村幫扶長效機制。組織各級幫扶干部全面下沉，集中力量抓實事辦理、抓政策落實、抓感恩教育、抓情感教育、抓情緒疏導，扎實開展“智志雙扶”，有效促進了資金、項目、人才、技術精準落實到村到戶到人。各級幫扶力量累計進村入戶15萬人（次），宣傳政策6 797場（次），化解矛盾糾紛3 173起，解決急難事項2 788件，進一步提高了群眾滿意度。

中國共產黨第十八次全國代表大會以來，為確保戰勝貧困和按時完成小康社會建設，崆峒區在政策實施、考核監督、特色產業建設等方面取得了重大突破，為下一步鄉村振興戰略提供了很好的參考。

二、探索脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的思路與方法

當前正處于脫貧攻堅與鄉村振興的交匯期和銜接期，鄉村振興以脫貧攻堅成果為基礎，崆峒區深入探索脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的邏輯關系和內涵，進一步豐富、深化“三農”工作重點，脫貧攻堅成效顯著，基礎設施不斷完善，社會事業均衡發展，農村改革全面深化，農村社會保持和諧穩定。扶貧是實施鄉村振興的重要基礎。如果不能解決人民的基本需求和絕對貧困問題，就不可能實現鄉村振興，就不能解決“三農”問題。

鄉村振興是穩定減貧成果的有效保證，使擺脫絕對貧困的人口不會重返貧困，在此基礎上，城鄉發展一體化和人民的共同富裕才可能實現。可以說，扶貧和鄉村振興是實現中國農業和農村現代化，農民生活富裕必須完成的兩項重大戰略任務。其具有強大的內部聯系和繼承關系。必須有效地將扶貧與鄉村振興聯系起來，以提高各種資源的利用效率，減少不必要的浪費，并確保有序實現各項目標。

戰勝貧困是全面建設小康社會的最艱巨任務，也是當務之急。隨著扶貧工作的不斷發展，雖然取得了顯著成績，但也迫切需要解決一些實際困難和懸而未決的問題。一是奮力攻克最后堡壘。緊盯下剩的451戶1 511人未脫貧戶、422戶1 601人監測戶、477戶1 420人邊緣戶，嚴格對照脫貧標準，因戶因人施策，確保各項脫貧指標全面過硬。堅持把防止返貧和新增致貧擺在更加突出的位置，堅決打好返貧預警“阻擊戰”，對有可能返貧致貧的人口用好現有政策、選好幫扶項目，落實幫扶措施，確保全面建成小康社會不漏一戶、不落一人。二是起底清零整改問題。堅持把問題整改貫穿脫貧攻堅始終，抓住脫貧攻堅期內最后一次全面整改機會，對各級巡視巡察、考核督查和檢視清零反饋的問題，舉一反三、點面結合，既扎實整改反饋的問題，又透過現象看本質、透過問題挖根源，全面起底清零各類問題，建立健全整改工作長效機制，推動脫貧攻堅整體質量再提升，為全國脫貧攻堅普查奠定堅實基礎。三是鞏固提升脫貧成效。持續推進掛牌作戰，全力實施“3+1”沖刺清零后續行動，從最不托底的地方、最不放心的環節著手，逐村逐戶、逐人逐項反復“過篩子”，查找短板弱項，全面拾遺補缺。持續深化“5+1”鞏固提升專項行動，規范提升農民專業合作社，完善利益聯結機制，持續加強就業扶貧和勞務輸轉等工作，把基礎打得更牢靠一些，把短板補得再扎實一些。

三、脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的重點內容

為了實現脫貧攻堅與鄉村振興的有機聯系，必須充分學習和運用積累的成功扶貧經驗，為啟動鄉村振興戰略做準備。主要體現在工業發展、生態環境、體制機制和基層治理、公共服務和生活質量等方面。

（一）在發展特色產業方面，繼續實施產業扶貧政策，制定良好的產業布局規劃

以深入實施“牛擴量、果轉型、菜提質”工程為重點，推動全區現代絲路寒旱農業快速發展。牛產業重點抓好隴東活畜交易市場、畜禽糞污資源化利用整縣推進、西部肉牛種質創新基地300頭核心育種群培育、標準化肉牛養殖小區建設等項目，切實抓好“八補一投”政策措施落實。在扶持壯大龍頭企業、打造高檔牛肉品牌上做文章，帶動提升群眾養牛積極性和牛產業附加值。果產業，以“適生區集中發展、適宜區全覆蓋”為目標，大力推廣矮化密植模式，加大老果園改造力度，積極發展新優品種，快速推進與陜西海升集團合作共建，力爭高標準矮砧密植蘋果示范園和草莓設施無土種植示范園落地建設，推動果產業鏈開發向分選、包裝、儲藏、營銷和果汁加工等方面延伸。菜產業，充分利用涇河川區的地理優勢，打破鄉（鎮）行政區劃，高標準建設“一園三區”（涇河川區高新果蔬科技示范園、涇河西川設施果蔬產業區、涇河東川新型果蔬融合區、涇河北岸綠色果品產業區），在公路沿線和城郊大力發展休閑觀光與體驗采摘農業，積極開展農超、農社、農企對接等多種模式，擴張規模、提升效益、增加收入。鄉村旅游，圍繞創建國家全域旅游示范區，深入實施“旅游+”發展戰略，大力培育鄉村田園游、生態觀光游等旅游業態，精心打造鄉村文化游、休閑自駕游、魅力生態游等旅游精品線路，創新旅游產品和服務，實現旅游綜合收入穩定增長。同時，脫貧攻堅與鄉村振興的產業銜接，有必要在幫助貧困人口實現工業發展和穩定就業與實現鄉村振興產業做大做強之間找到合理的平衡，使貧困地區的工業升級過程中的貧困人口受益。這需要科學的工業布局計劃。在引入新的商業實體以鼓勵行業發展的同時，必須充分學習減輕工業貧困的經驗和模式。建立利益聯系機制，使貧困和低收入人口長期受益，提高他們的能力。避免鄉村振興的產業扶持政策只會使龍頭企業和能力強的人受益，從而違背了減輕相對貧困的鄉村振興目標。

（二）在生態宜居方面，繼續實施農村人居環境整治和整體風貌提升

農村人居環境整治是實施鄉村振興戰略的第一仗，也是鄉村振興的重中之重，崆峒區緊盯農村人居環境整治三年行動目標，緊扣時間節點，逐項逐條拉清單，過篩子，補漏洞，確保實現農村環境整潔靚麗，從量變到質變的提升。一是“廁所革命”方面，按照“安全、節約、舒適、美觀、實用”的原則，從加強宣傳引導、完善配套設施、配備管護人員等方面著手，提高戶廁建設進度，逐步提高公廁使用率。同時，要認真做好農村公廁、戶廁、吸糞車后續管理服務，組建好農村改廁后續管護服務隊，明確隊員的具體職責，真正做到公廁、戶廁、廁具壞了有人修，糞液滿了有人抽，公共廁所有專人保潔，做到定期清掃、清理和巡查，發現故障及時維修。二是“垃圾革命”方面，持續推行“戶分類、村收集、鄉轉運、區處理”的農村環衛一體化運作模式，加強與啟潔公司在農村衛生清掃、設施運營維護等關鍵環節的對接協調，全面開展農村陳年垃圾整治，徹底清除衛生死角。同時，切實加大垃圾分類宣傳力度，引導農戶養成垃圾分類的良好習慣。全面推行網格化管理模式，動員村社干部和農村群眾擔任重點路段、重點溝道等關鍵點位管理員，實現網格化管理全覆蓋，做到農村生活垃圾日產日清、無害化處理。三是“風貌革命”方面，大力實施村莊清潔行動和“美麗庭院”創建活動，積極組織開展“四清三增兩拆一改”（即清垃圾、清糞污、清柴草、清塘溝，增綠、增美、增亮，拆舊宅破屋、拆殘垣斷壁，改變落后生活習慣）活動，持續利用“巾幗家美扶貧積分超市”用積分兌換日常用品的方式，充分調動廣大家庭向上向好向善的積極性、主動性，在兌換積分活動中接受文明理念教育，推動家風、村風、民風的提升。四是“六項行動”方面，加快各鄉鎮加快污水處理支管網建設進度，廢舊農膜回收利用與尾菜處理利用、畜禽養殖廢棄物及秸稈資源化利用率、“四好農村路”建設和鄉村規劃編制管理確保達到目標要求；村級公益性設施共管共享，每個村配備了4到8名公益崗位人員，真正發揮好這些人員的作用，使農村人居環境整治的后續管護工作再上臺階。

（三）在體制機制方面，繼續構建實現脫貧攻堅與鄉村振興的責任體系

建立科學的鄉村振興領導體制和機制。在領導機制中，建立和實施鄉村振興戰略領導責任制，明確黨政領導是鄉村振興的第一責任人，要求省、市、縣（區）、鄉五級秘書和村子一起致力于鄉村振興。區委書記是振興村的“一線指揮官”。在工作機制上，將采用“中央計劃，省全面負責，市縣落實”的工作機制，確保鄉村振興責任到位，政策扎根。成立市縣黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略。績效考核體系和考核結果是干部任用和選拔的重要標準。此外，第三方評估在扶貧效果評估中積累的成功經驗也對鄉村振興效果的評估很有幫助，它具有重要的參考意義，總結經驗后值得參考和推廣。

（四）在基層治理方面，繼續加大鄉村治理體系建設和治理能力現代化水平

鄉村治理是鄉村振興戰略的重要內容和社會治理現代化的重要組成部分，要加快補齊治理體系的短板和弱項，不斷提高鄉村治理能力和水平。一是建強農村基層黨組織，大力推進黨組織聯建、共建、合建，發揮農村基層黨組織的戰斗堡壘作用。落實基層黨組織“四抓兩整治”措施，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，以鄉（鎮）為單位開展村黨組織排查整頓，實現村級黨組織全面領導村民委員會等各類組織，村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論決定。支部強不強，關鍵看“頭羊”，加強鄉村黨組織建設，必須選好配強政治過硬、業務精湛、敢于擔當、作風正派的黨支部書記，積極拓寬村黨組織書記來源渠道，常態化培養儲備優秀農民工、退役軍人、農村致富能手、返鄉大學畢業生等后備力量作為村黨組織書記后備人選，保障農村黨組織始終是農村發展的領導核心。二是完善村民自治機制，指導建立健全黨組織領導的村級協商議事機制，形成民事民議、民事民管、民事民辦的多層次基層協商格局。各鄉（鎮）要指導村級全面落實“四議兩公開”制度，積極開展“村民說事”“鄉賢議事”等各類協商活動，逐步推動村級議事協商制度化、規范化、常態化，引導居民主動參與治理全過程。三是加快法治鄉村建設，進一步完善鄉村法律服務體系，認真落實法律顧問、法律援助制度，積極推行駐村輔警制度，強化農民法制意識，推動基層干部群眾學法、懂法、守法、用法；結合“掃黑除惡”專項斗爭，依法懲治村霸、黑惡勢力、封建迷信和邪教人員，深入開展“法治宣講基層行”等活動，不斷提高基層依法治理能力和水平。四是不斷夯實德治基礎，深入踐行社會主義核心價值觀，大力開展愛、誠、孝、仁“四德工程”，持續深化“和諧五星”“文明家庭”“崆峒好人”“十大孝子”等選樹活動，加大對天價彩禮、薄養厚葬等問題整治力度，推動移風易俗，塑造德治秩序。加強農村公共文化建設，深入推進文化下鄉，加強文化結對幫扶，開展形式多樣的群眾性文體活動，推動農民群眾物質與精神生活“雙提升”。

（五）從公共服務方面，繼續堅持把辦好民生實事、“關鍵小事”作為鄉村振興的大事來抓

扶貧階段的主要重點是基本醫療保障，而政策的重點是讓貧困人口看得上病、看得起病。政策措施包括縣、鄉、村三級醫療體系建設，基本醫療保險和覆蓋貧困人口的重大疾病醫療保險，提高貧困人口的報銷率，慢性病補助和承包醫療，以及實施“第一診療”的優惠政策。這些政策和措施的實施在解決疾病引起的貧困問題方面發揮了重要作用。在鄉村振興階段，可以保留減貧期間針對大多數醫療保障政策，并且可以將某些政策擴展到所有農村居民。特別是，在貧困人口重大疾病和長期慢性病保護體系的基礎上，加快建立全國重大疾病和慢性病救助體系。但是，為了防止某些地區過度保護和過度醫療，保護水平必須與當地的經濟和社會發展相適應，并在財務上可持續。醫療衛生部門要重視農村醫療人才和全科醫生的培訓，促進縣農村醫療社區的建設和遠程醫療的普及，大大提高基層醫療服務水平，改善全民健康。同時，堅持就業優先戰略和積極就業政策，進一步推進“雙重創新”行動，擴大就業和創業領域，繼續擴大創業和就業的乘數效應。推進教育教學改革確保所有農村學齡兒童都上學。加快推進健康崆峒建設，持續深化醫藥衛生體制改革，使城鄉群眾享有便捷、均等、全方位、全周期的健康服務。大力發展文化事業和文化產業，促進文藝創作、文藝展演、文化服務、文體活動和競技體育全面發展。全面落實全民參保計劃各項政策，統籌推進城鄉居民醫療、養老等社會保險制度整合，基本實現法定人員全覆蓋。健全城鄉低保、大病醫療救助等社會救助制度，完善農村留守兒童、婦女、老人、殘疾人、特困群體關愛服務體系，持續提高保障救助水平。