構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系與第三支柱的"突破"

· 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任 鄭秉文

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系將從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“一柱獨(dú)大”逐漸向“三支柱鼎立”的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系與模式過(guò)渡。提高第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)在居民養(yǎng)老中的占比，需要具有前瞻性的頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)的態(tài)度和路徑，這是“十四五”時(shí)期我國(guó)養(yǎng)老保障體系改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。

構(gòu)建多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是我國(guó)養(yǎng)老保障改革的既定制度目標(biāo)。擴(kuò)大第二支柱和發(fā)展第三支柱是夯實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化社會(huì)財(cái)富的重要手段，是我國(guó)養(yǎng)老保障體系的主要物資基礎(chǔ)與核心資產(chǎn)。為應(yīng)對(duì)人口老齡化，未來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系將從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“一柱獨(dú)大”逐漸向“三支柱鼎立”的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系與模式過(guò)渡，尤其要大力發(fā)展相對(duì)落后的第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，這將成為“十四五”時(shí)期我國(guó)養(yǎng)老保障體系改革的主攻方向之一。

一、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的基本現(xiàn)狀

作為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，迄今為止是覆蓋人數(shù)全球第一、收支規(guī)模全球第二的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國(guó)第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)由企業(yè)年金和職業(yè)年金構(gòu)成，基金積累總計(jì)3萬(wàn)多億元。其中，企業(yè)年金建立17年來(lái)，覆蓋面沒(méi)有明顯變化。截至2020年底，全國(guó)參與職工人數(shù)為2718萬(wàn)人，覆蓋企業(yè)數(shù)量約為10.5萬(wàn)戶，積累基金約2.2萬(wàn)億元。第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的另一分支職業(yè)年金覆蓋的目標(biāo)群體是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，覆蓋范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)年金。

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)從2007年開始啟動(dòng)，2018年5月開始試點(diǎn)。至今投保人數(shù)只有幾萬(wàn)人，保費(fèi)收入只有4億元。截至目前，共建立基金130多只，總規(guī)模超過(guò)700億元。但由于沒(méi)有賦予稅收優(yōu)惠政策，隨著封閉期的逐漸解禁（封閉期分為1年、2年、3年不等），在沒(méi)有鎖定退休日的條件下將逐漸開始贖回，根據(jù)國(guó)際慣例，其不屬于“合格”的第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌范疇。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平亟待進(jìn)一步提升

上述數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，我國(guó)三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)總規(guī)模合計(jì)約為8.8萬(wàn)億元，加上戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金“全國(guó)社保基金”2.2萬(wàn)億元（去重后），四個(gè)板塊養(yǎng)老金總計(jì)約為11萬(wàn)億元，占GDP的11%。與世界平均水平相比，我國(guó)養(yǎng)老金的GDP占比存在較大差距。例如，2019年全球各類養(yǎng)老金總計(jì)60萬(wàn)億美元左右，有51萬(wàn)億美元來(lái)自第二、第三支柱，占全球GDP的近60%。

近年來(lái)，我國(guó)重視發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。2019年底中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》提出“夯實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備”；“十四五”規(guī)劃綱要提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”；今年2月，中央政治局第28次集體學(xué)習(xí)時(shí)習(xí)近平總書記提出“要加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”。

同時(shí)，一段時(shí)間以來(lái)，中央文件多次提到發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，單獨(dú)提出并重點(diǎn)發(fā)展。2020年12月18日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”；今年的政府工作報(bào)告也首次提及“規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”；今年6月人社部發(fā)布的《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出，“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，大力發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金，提高企業(yè)年金覆蓋率，規(guī)范發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱，推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展”。

由國(guó)家稅收優(yōu)惠支持和市場(chǎng)化運(yùn)行的第二、第三支柱養(yǎng)老金制度實(shí)行的是積累制，是夯實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備的核心資產(chǎn)。而養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱是國(guó)家建立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在我國(guó)和絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的都是現(xiàn)收現(xiàn)付制，這種融資方式積累的資產(chǎn)規(guī)模很有限，所以，第二、三支柱是積累養(yǎng)老金資產(chǎn)的主要載體，這是最佳國(guó)際實(shí)踐的重要啟示和趨勢(shì)。正是基于這些判斷，中央文件多次強(qiáng)調(diào)要發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱。

三、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展滯后的主要原因

在改革開放初期，我國(guó)剛剛擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的禁錮，國(guó)有企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)急需社會(huì)保障制度“保駕護(hù)航”，國(guó)家首先建立第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體制順理成章。在傳統(tǒng)的企業(yè)互助會(huì)體制背景下和企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)上，2000年，中央及時(shí)提出了企業(yè)年金的概念。2004年，企業(yè)年金制度作為正規(guī)的信托制第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)正式開始運(yùn)行，至今積累了17年的寶貴經(jīng)驗(yàn)，但從本質(zhì)上講這也是“集體保障”的一種重要形式。

中國(guó)保監(jiān)會(huì)在2007年提出建立個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的過(guò)程中經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的適應(yīng)過(guò)程。2018年試點(diǎn)至今，這個(gè)新生事物也同樣面臨著制度配套、觀念更新、提高認(rèn)識(shí)和不斷學(xué)習(xí)的“試錯(cuò)”過(guò)程，同時(shí)也經(jīng)歷著部門博弈、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和重新定位的曲折過(guò)程。雖然個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)結(jié)果不盡人意，試點(diǎn)至今已超期兩年多，但它畢竟是一個(gè)制度創(chuàng)新，不僅讓人們重新認(rèn)識(shí)了什么是第三支柱，并看到了“個(gè)人養(yǎng)老金”的雛形，而且第三支柱的概念逐漸被全社會(huì)所理解和接受，個(gè)人承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任越來(lái)越成為社會(huì)共識(shí)。重要的是，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的概念數(shù)次進(jìn)入中央文件，成為當(dāng)下和未來(lái)構(gòu)建多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要改革領(lǐng)域，這是我國(guó)社會(huì)保障史上一個(gè)歷史性的跨越。在頂層設(shè)計(jì)缺位的情況下，第三支柱在短短幾年內(nèi)就很快地經(jīng)歷了從個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的1.0版本到“個(gè)人養(yǎng)老金”2.0版本的“升級(jí)”，于是有了“規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”的重要提法。

四、第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革路徑

發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，大力發(fā)展第二支柱和規(guī)范發(fā)展第三支柱要靠科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和配套的財(cái)稅政策在兩方面同時(shí)發(fā)力。

從制度設(shè)計(jì)方面，首先，第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然運(yùn)行良好，但目前需迅速擴(kuò)大參與率。其具體改革舉措包括引入“自動(dòng)加入”機(jī)制、取消雇主繳費(fèi)歸屬期、放開個(gè)人投資選擇權(quán)、引入生命周期基金、擴(kuò)大投資范圍等，繼續(xù)深化企業(yè)年金改革，堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底。其次，第三支柱的2.0版本頂層設(shè)計(jì)應(yīng)盡快出臺(tái)，在吸取前期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，加大稅收優(yōu)惠比例，簡(jiǎn)化個(gè)稅抵扣手續(xù)，完善產(chǎn)品線，覆蓋保險(xiǎn)、基金、銀行理財(cái)?shù)犬a(chǎn)品，個(gè)人申請(qǐng)建立第三支柱必須要參加第二支柱的限制條件應(yīng)該取消，使之成為真正的中國(guó)版的“個(gè)人養(yǎng)老金”。最后，應(yīng)打通第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的通道，這是一個(gè)實(shí)現(xiàn)雙贏的舉措。

從財(cái)稅配套改革方面，是推進(jìn)第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的“突破性”條件。首先，應(yīng)建立養(yǎng)老金友好型個(gè)稅制度，堅(jiān)持寬稅基、簡(jiǎn)稅制、低稅率的原則，個(gè)稅免征額的本質(zhì)屬于“個(gè)人生計(jì)豁免”，隨著社會(huì)平均收入的不斷提高，恩格爾系數(shù)正大幅降低。個(gè)稅如果成為“精英稅”，第二、第三支柱就難以成為“大眾養(yǎng)老金”；其次，2019年，我國(guó)成功實(shí)現(xiàn)了分項(xiàng)所得稅制向個(gè)人綜合所得稅制的轉(zhuǎn)變，改革還應(yīng)繼續(xù)，應(yīng)以家庭總收入為單位進(jìn)行年終匯算清繳，這是帶動(dòng)家庭成員參與第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要舉措；最后，應(yīng)盡快建立資本利得稅制度，這是推動(dòng)發(fā)展第二、第三支柱的根本條件。

總之，提高第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)在居民養(yǎng)老中的占比，縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，需要具有前瞻性的頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)的態(tài)度和路徑，這是“十四五”時(shí)期養(yǎng)老保障體系改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。