黨內法規與國家立法關系中的機構編制法定化

秦奧蕾

(中國政法大學 法學院,北京 100088)

改革開放以來機構編制管理和立法已有40年，主要圍繞行政機構在國家立法的層面研究認知并進行制度建設，實踐中進展緩慢。2018年全面展開的黨和國家機構改革提出，推進機構編制法定化是黨和國家機構改革提出的一項重要任務，是深化機構改革、推進國家治理現代化和全面依法治國的必然要求。2019年8月15日中共中央印發了《中國共產黨機構編制條例》(以下簡稱《條例》)，以黨內法規的形式對黨和國家機構編制工作進行規范，用法治思維和法治方式維護機構編制的權威性和嚴肅性，把機構編制工作納入法治化軌道。機構編制法治化進入了一個新的階段。面對實踐中包含但不限于行政機構的國家機構編制法治化提出建設之道，需要更為廣闊的制度視野和研究框架。本文以黨內法規與國家立法的關系為視角，探討機構編制法定化的基本內涵、表現形式、實現途徑及其在實踐中面臨問題與解決方法。

一、機構編制法定化的內涵演變及其歷史背景

關于什么是“機構編制法定化”，在以往的學術研究中形成以下幾種代表性觀點。有學者認為，機構編制法定化是指國家對機構的規格、數量和人員實行定編定員，制定相關法規，以法律形式加以規范，任何人不得隨意更改、變動，否則應承擔法律責任。(1)參見陶舒亞：《機構編制必須法定化》，載《行政與法》1999年第4期。有學者認為，機構編制法定化是通過以法律規則為主體的制度設計，旨在保障政府機構職能科學、結構優化、規模精簡、運轉高效。(2)參見朱維究、蘆一峰：《關于我國機構編制法律管理的思考》，載《中國機構改革與管理》2013年第1期。還有觀點認為，機構編制法定化是指國家通過立法形式確定機關、事業單位的職能配置、機構設置、人員編制等，逐步建立健全機構編制法規體系，包括兩層含義：一是機構編制本身的法定化，即由國家通過立法的形式來確定機關、事業單位的職能配置、機構設置、人員編制等；二是機構編制管理的法定化，即用法律法規形式規定機構及其職能、機構編制管理權限的劃分、機構編制管理程序、法律責任等。(3)梁啟民：《機構編制法定化是深化國家和機構改革的保證》，http://www.cssn.cn/glx/glx_xzlt/201804/t20180403-3896730.shtml,瀏覽時間2021年9月1日。這些觀點不同程度地反映了機構編制法定化的特征，即調整對象主要體現在政府機構，調整方式主要是指國家立法的調整。在黨和國家機構改革的實踐需要背景下，以往研究觀點對如何整全行政機構以外的其他黨和國家機構法治化編制缺乏解釋力。

準確把握“機構編制法定化”的內涵，需要從機構編制法定化的發展歷史中尋根溯源。鄧小平指出，編制就是法律。(4)鄧小平：《鄧小平文選(第2卷)》，人民出版社1994年版，第20頁。這一論述凸顯了編制所應具有的規范性特征。改革開放以來，國家機構經過多輪改革，但改革中機構編制管理不能完全到位，改革后機構編制反彈，機構、職能、權限、程序、責任缺乏法定化約束。(5)參見馬震：《機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障》，載《求是》2018年第9期。自中共十三大以來，以法律手段約束機構編制開始進入國家治理范疇。中共十三大提出：“要完善行政機關組織法，制定行政機關編制法，用法律手段和預算手段控制機構設置和人員編制”。中共十五大提出：“深化行政體制改革，實現國家機構組織、職能、編制、工作程序的法定化，嚴格控制機構膨脹，堅決裁減冗員”。1998年政府工作報告提出：“要加強行政組織立法，實現各級政府機構、職能、編制的法制化”。中共十六大提出：“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革，科學規范部門職能，合理設置機構，優化人員結構，實現機構和編制的法定化，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法等問題”。中共十八屆三中全會提出，統籌黨政群機構改革，嚴格控制機構編制，“推進機構編制管理科學化、規范化、法制化”。中共十九大提出：“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法”。中共十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》首次明確提出“推進機構編制法定化”，要求“完善黨和國家機構法規制度”、“嚴格執行機構編制管理法律法規和黨內法規”。習近平總書記在2019年7月5日召開的深化黨和國家機構改革總結會議上也強調，“要推進機構編制法定化，依法管理各類組織機構，繼續從嚴從緊控制機構編制”。

縱觀這一歷史進程可以發現，雖然“機構編制法定化”自中共十三大起即已被確立為機構改革的目標和方向之一，但“機構編制法定化”的內涵在不斷演變：由以往主要側重行政機關的機構編制法定化拓展至黨的機構和其他國家機構的機構編制法定化，要求實現各類組織機構的全面法定化；由單純的對機構和人員編制進行控制向科學規范配置機構權力、明確職責方向轉變；由以往單純強調機構編制的國家立法，向要求統籌制定機構編制的黨內法規和法律法規轉變。這些變化雖然表現各異，但內在具有統一性，反映了新時代國家機構編制工作面臨的具體任務以及機構編制工作地位不斷提升。

界定“機構編制法定化”內涵關鍵是界定兩個重要概念：“機構”和“法定化”，應該建立對國家機構編制制度建設和發展具有歸納力的概念。

一是“機構”。“機構”表示機構編制法定化的主體要素。根據《現代漢語詞典》的解釋，所謂“機構”，是指機關、團體等工作單位，也指其內部組織。從機構改革的特定語境來理解，機構既指具有公權力的機關，也指這些機關的內設機構。以往針對制度建設的機構編制法定化主要是指行政機關而言，實際上是政府機構編制法定化，主要屬于行政組織法范疇，西方國家的機構編制法定化也主要從這個角度展開。但在我國的政治體制下和現實的機構改革背景下，需要對機構編制法定化中的“機構”作廣義理解，即機構編制法定化的調整對象不能僅限于行政機關，而應當涵蓋各類黨和國家機關。這些機關事實上都行使著一定的公權力，占用一定的機構編制資源并據此在運行上享受相應的國家制度保障。推進機構編制法定化應當堅持全面性的原則認識“機構”范疇，將各類黨和國家機關的機構編制工作一體納入法治化軌道。從2018年黨和國家機構改革現實情況看，“與以往機構改革主要涉及政府機構和行政體制不同，這次機構改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地，中央和地方各層級機構”。(6)劉鶴：《深化黨和國家機構改革是一場深刻變革》，載《人民日報》2018年3月13日。因而，這次的機構改革事實存在這樣的認知前提：機構編制資源是重要政治資源、執政資源，機構編制工作是重要工作，加強黨的領導貫徹到機構編制工作的各方面和全過程必須統籌推進黨和國家機構改革。《條例》第4條明確規定，“黨和國家機構改革、體制機制和職責調整，各類機關和事業單位的機構、編制、領導職數的配備和調整，適用本條例。前款所稱各類機關是指黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關和各民主黨派機關、群團機關”。《條例》將“機構”定義為除軍事機關以外的其他各類黨和國家機關。

二是“法”。這是機構編制法定化的制度要素。“法定化”一般是指建立健全機構編制方面的國家立法，包括法律、行政法規、地方性法規、政府規章、部門規章等。從2018年黨和國家機構改革的實踐推進來看，對應于機構本身的全面化改革推進，機構編制法定化中的“法”進一步廣義化，包括國家法律和黨內法規，黨內法規成為推進機構編制法定化重要規范形式。黨和國家機構改革制度化建設的雙軌制在“全面依法治國”與建設中國特色社會主義法治體系的框架下證成。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出，“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”，提出了“依法執政”中的“法”范疇二元化。《決定》進一步將“形成完善的黨內法規體系”與“形成完備的法律規范體系”等一道確立為建設中國特色社會主義法治體系的重要內容。中央全面依法治國工作會議明確提出“習近平法治思想”，其中堅持建設中國特色社會主義法治體系是全面推進依法治國的發展目標和總抓手。黨內法規之所以能夠進入“法”的范疇，其背后的邏輯是，“黨內法規既是中國共產黨管黨治黨的重要依據，又是中國共產黨實施黨的領導活動的重要遵循”，也是建設社會主義法治國家保障。在國家立法和黨內法規兩個層面展開和推進機構編制法定化才可能實現國家機構全面法治化。

基于上述，“機構編制法定化”是指以國家立法和黨內法規的形式對各類黨和國家機關的機構編制進行嚴格管理，推進機構、職能、權限、程序、責任的法定化。

二、機構編制法定化中黨內法規與國家立法的表現形式和功能差異

國家立法與黨內法規都是機構編制法定化的重要形式，但二者在功能、作用等方面有明顯差異。依據2019 年修訂出臺的《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱為《制定條例》)第3條，黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。值得注意的是，依據《制定條例》，“黨內法規”范疇是指黨內法規制度的總和，既包括以文本形式出現的專門的黨內法規，也包括在黨內法規性文件中出現的黨內法規制度。(7)參見宋功德、張文顯主編：《黨內法規學》，高等教育出版社2020年版，第19頁。國家立法與黨內法規的制定主體、意志體現、適用主體、調整對象、實施保障方面均有區別。(8)兩者的區別表現在：第一，制定主體不同。國家立法是由國家立法機關依據立法程序制定，黨內法規則是由中國共產黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委按照規定程序制定。第二，意志體現不同。國家立法體現的是國家和社會意志，黨內法規則體現的是中國共產黨的統一意志。第三，適用主體不同。國家立法適用于國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業事業組織和公民等，黨內法規則適用于中國共產黨的黨組織和黨員以及其他相關主體。第四，調整對象不同。國家立法調整社會關系，黨內法規調整中國共產黨的黨務關系。第五，實施保障不同。國家立法以國家強制力保障實施，黨內法規以中國共產黨的紀律保障實施。分別以國家立法與黨內法規作為規范基礎的機構編制法定化差異主要表現在三個方面。首先，調整內容不同。國家立法是以法律法規形式調整機構編制的具體管理工作，明確機構編制管理的主體、權限、程序和法律責任，而黨內法規的任務則主要是落實黨管機構編制原則，將黨的領導貫徹到機構編制工作中。所以黨內法規重在明確黨對機構編制工作的領導，國家立法則是規范具體的機構編制管理工作。其次，功能作用不同。國家立法主要解決機構編制權力的固化、使用等問題，以保證機構編制的穩定和秩序，而黨內法規則解決更為前端的問題，即機構編制誰來定、誰來管，怎么定、怎么管，重點是要明確機構編制管理的指導思想、領導體制、工作原則、工作標準，這些都是屬于政治和政策的范疇。最后，邏輯順序不同。從規范制定實踐顯示的邏輯順序上來看，黨內法規明確機構編制工作的原則和要求，國家立法具體貫徹這些原則和要求，以法律保障這些職能、機構和編制規定最終得到有效實施。這種實踐操作上的差異與國家立法和黨內法規在機構編制上的功能差異是一致的。

改革開放以來我國機構編制法定化的制度成果也主要表現在國家立法與黨內法規兩個方面。

20世紀70年代末、80年代初開始，全國人大先后制定了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《國務院組織法》等法律，其中《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》經歷了多次修改。1997 年、2007 年《國務院行政機構設置和編制管理條例》《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》等行政法規出臺。同時，一些省、自治區、直轄市制定了機構編制方面的地方性法規或地方政府規章，有的國務院部委制定了專門的部門規章。(9)如《安徽省事業單位機構編制管理暫行規定》《云南省機構編制管理條例》《行政機關機構編制違法違紀行為政紀處分暫行規定》。這些立法的出臺，對推動機構編制法定化發揮了重要作用。但整體而言，機構編制國家立法主要存在如下問題：一是調整對象單一化。行政機構編制法定化已有一定基礎，但其他機構編制立法幾近空白，立法覆蓋面較窄，沒有統一的機構編制基本法；二是立法內容滯后于實踐發展。比如1982年制定的《國務院組織法》迄今已有近40年，經歷多輪機構改革，國務院組織結構和運行機制也已發生很大變化，但法律規定本身一直沒有變化；三是規定比較籠統和原則。比如《國務院組織法》僅有11條，規定非常簡單。《國務院行政機構設置和編制管理條例》《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》雖從制度上控制了機構編制膨脹，但缺少詳細的程序性規定，致使編制管理的自由裁量權過大，隨意性較強。(10)參見梁昌勇、朱龍：《頂層設計下的政府機構編制資源優化管理研究》，載《行政論壇》2014年第3期。

目前關于機構編制的黨內法規制度主要包括三方面：一是黨中央出臺的規范機構編制工作的法規文件。這些法規文件的出臺幾乎都伴隨著黨和國家機構改革的重要時間點，比如2007年中辦、國辦《關于進一步加強和完善機構編制管理嚴格控制機構編制的通知》，2011年中辦、國辦《關于嚴格控制機構編制的通知》。2018年黨和國家機構改革后，2019年8月15日中共中央印發了《中國共產黨機構編制條例》，這是一部兼具實體性與程序性內容、統領機構編制領域各項法規制度的基礎主干黨內法規，建立了機構編制工作的基本制度遵循。二是確立職能、機構和編制的“三定”規定，即對特定機關、部門和單位的職能配置、內設機構和人員編制等作出的規定，涉及黨的機關、人大機關、政府機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關等，在中央層面通常以中辦發文或者中辦、國辦聯合發文形式發布。是各機關、部門、單位機構職責權限、人員配備和工作運行的基本依據。一段時間以來，涉及上述內容的規范形式既表現為“三定”方案，也表現為機構改革方案，但是，《中國共產黨工作機關條例(試行)》第27條規定，機構編制管理部門應當科學編制黨的工作機關職能配置、內設機構、人員編制規定；《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出，增強“三定”規定嚴肅性和權威性，完善黨政部門機構設置、職能配置、人員編制規定。這表明，今后黨內法規對某一具體機關職能機構編制的約束，將從以往傳統上使用的“三定”方案和機構改革方案，統一調整為“三定”規定，以進一步增強其規范性和約束力，更好適應機構編制法定化的要求。三是機構編制管理部門的文件規定。1991年中央機構編制委員會及其辦公室成立后，先后制定了一系列機構編制方面的文件，如《中央和國家機關部門職責分工協調辦法》《機構編制監督檢查工作暫行規定》《機構編制統計工作規定(試行)》等，2017年以來中央編辦又印發了《關于貫徹落實行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案涉及事業單位機構編制調整的意見(試行)》、《關于地方事業編制挖潛創新服務發展的指導意見》等文件。

國務院部門的機構編制在實踐中經歷了由國家立法規定向由黨內法規規定的轉變，這與機構編制法定化內涵的發展演變以及國家立法和黨內法規在形成相關內容的功能分野有很大關聯。長期以來，國務院部門的機構編制都是以國辦文件發布“三定”規定的形式來加以規范，如《國務院辦公廳關于印發〈司法部主要職責內設機構和人員編制規定〉的通知》《國務院辦公廳關于印發〈新聞出版總署(國家版權局)職能配置內設機構和人員編制規定〉的通知》等。部門“三定”始于1988年機構改革，主要是根據有關法律法規來確定部門的職責，實際上承擔著約束機構編制、規范權力運行的功能。雖然“三定”規定并非嚴格意義上的國家立法，但因系國務院制定、具有國務院文件的法律效力，因而具有廣義國家立法功能。但在2018年黨和國家機構改革中，國務院部門的“三定”規定形式上不再以國務院名義、以國辦文件形式發布，而是以中共中央文件形式發布。這種調整實踐中主要包括兩種情況：一是關于部門職責機構編制的部分調整，比如《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于調整商務部職責機構編制的通知》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于調整工業和信息化部職責的通知》等。屬于由國務院文件形式改為中央文件形式發布；二是關于某一部門的“三定”規定，比如《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》《生態環境部職能配置、內設機構和人員編制規定》等，這些“三定”規定是根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》和第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的《國務院機構改革方案》制定的，以中共中央文件形式發布，在性質上歸屬于黨內法規，即在黨內法規性文件中出現的黨內法規制度。通過黨內法規而不是國家立法來確定國務院部門的“三定”，可視為近來機構編制法定化表現形式的一個比較明顯的變化。

三、機構編制法定化中黨內法規與國家立法的統籌推進和分工銜接

機構編制法治化推進是一項長期復雜的系統工程。已有的實踐表明，國家立法單一制度軌道的法治化推進進展有限，這與我國政治制度體系構造的特殊性與國家機構構成多元化有關。新時代背景下，適應黨和國家機構改革的需要，推進機構編制法定化應該加強科學規劃和頂層設計、統籌推進國家立法和黨內法規建設。

(一)構建機構編制的法規制度體系

推進機構編制法定化的直接目標是構建一個與黨和國家機構職能體系相適應、與國家治理現代化要求相匹配的統一的機構編制法規制度體系。這個體系以機構編制為調整對象，在內容上涵蓋黨內法規和國家立法兩類制度規范，在橫向上覆蓋機構編制管理各個領域，在縱向上包括中央、部門和地方三個法規層級。《條例》第5條第2款規定，“推進機構編制法治建設，研究完善黨和國家機構編制法規制度”。走體系化建設之路、統籌推進機構編制方面的國家立法和黨內法規建設，才能將各種公權力機構及其編制全面納入規范化、制度化軌道。以往的零散、分別制定導致制度之間時有沖突和不一致發生。 因而應該集中力量加強對機構編制法規制度體系的研究，明確機構編制法規制度體系的基本特征、框架構成和重點任務，以及構建機構編制法規制度體系的指導思想、工作步驟和責任分工，從而為推進機構編制法定化工作提供理論指引。

(二)統籌推進機構編制國家立法和黨內法規建設

堅持依法治國和依規治黨有機統一是依法執政的重要原則，是全面依法治國的重要內容，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。對機構編制的國家立法和黨內法規建設進行統籌考慮的目標，是使機構編制國家立法和黨內法規建設相互協調，使黨內法規和國家立法兩個方面的功能在機構編制工作都得到充分發揮，并且形成有效互補。《條例》對機構編制國家立法和黨內法規建設同時作出了規定，比如第3條規定“加快完善機構編制黨內法規和國家法律法規并有效實施”，第12條規定“編制和領導職數配備應當符合黨中央有關規定和機構編制黨內法規、國家法律法規”，第16條規定黨委(黨組)、機構編制委員會應當就“是否符合黨中央有關規定和機構編制黨內法規、國家法律法規以及相關政策規定”等對機構編制議題進行審議，第24條規定各級機構編制委員會及其辦公室應當按照相應權限“糾正違紀違法行為”。

統籌推進機構編制法定化工作，一方面需要制定在機構編制法規制度體系中起基礎性、骨架性支撐作用的基本法，對于其他機構編制法規制度具有統領作用，對機構編制方面的基本問題和核心問題作出規定。在黨內法規已經出臺《條例》的情況下，在國家立法方面可以考慮研究制定諸如《機構編制法》這樣的一般法律。另一方面需要加強配套法規制度建設。配套法規制度既是對基礎主干法原則性規定的細化和具體化，也是對基礎主干法一般性規定的必要補充。制定配套法規制度，重點是進一步明確機構編制管理的政策、范圍、標準、條件和程序等，增強機構編制制度的針對性和執行力，與基礎主干法形成相互支撐、相互配合、相輔相成的關系。在制定技術上，可以考慮適當改變以往機構編制制度規定大多比較原則的狀況，確立規范化、科學化、精細化的制度建設新思路。例如，關于機構編制管理的范圍、標準、條件等的規定應當盡量明確具體，壓縮自由裁量權；堅持程序法與實體法并重，健全機構編制管理的時限、步驟、方式等規定，強化程序制約；充實機構編制管理中的監督檢查和責任追究規定等。

(三)機構編制國家立法和黨內法規建設的分工銜接

科學推進機構編制法規制度體系建設要著眼于二者的內在統一性進行統籌協調，同時基于二者差異進行分工銜接。黨對機構編制工作的集中統一領導并不意味著黨內法規中“包辦一切”，黨內法規不能對應當由國家立法調整的事項作出具體規定，而應當在技術上做好二者之間的制度銜接。《條例》第3條明確提出“加快完善機構編制黨內法規和國家法律法規并有效實施，依據國家法律法規有關規定履行法定程序”，這表明了黨內法規要遵守國家立法和黨內法規的界限，為適用國家立法提供黨內法規規定的技術接口。另一方面，由黨內法規調整的事項也不應在機構編制的國家立法中作出具體規定。例如我國憲法第1條規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，為黨的領導入法入規提供了憲法依據，《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》也提出“貫徹落實憲法規定，制定和修改有關法律法規要明確規定黨領導相關工作的法律地位”，但這是表明在國家立法中確認黨的領導地位的必要性和正當性，并不意味著國家立法可以對屬于黨內法規調整的事項直接作出規定。因此，關于黨如何對機構編制工作進行集中統一領導，國家立法是不宜也無權作出規定的，確有必要涉及這一內容時，可以考慮在國家立法中以“按照有關規定”作援引式銜接。

四、機構編制法定化面臨的實踐挑戰

機構編制法定化是一項兼具專業性、理論性和實踐性的宏觀工作。新的時代背景下機構編制法定化相對以往在內涵和外延上都已經有明顯拓展，已經涉及國家立法和黨內法規兩個方面的制度建設任務，實踐中面臨不同以往的困境與挑戰。

(一)黨的領導與政務公開

如前所述，2018年黨和國家機構改革中國務院部門的“三定”規定以中共中央文件形式發布，在性質上屬于黨內法規，而不再以國務院文件形式發布，不屬于國家立法的范疇。這種黨規國法性質上的轉換調整，給國務院部門依照“三定”規定行使職權、履行職責帶來了技術困難。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第9條規定，行政機關對反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等的政府信息應當主動公開。這意味著國務院部門需要將其機構設置和職能向社會公開，而國務院部門的機構設置和職能是由國務院部門“三定”規定來明確的，但國務院部門“三定”規定作為中共中央文件，是面向中國共產黨黨內印發的，并不向社會公開。這就造成了內容公開與文件不公開的矛盾。在機構編制法定化的條件下解決這一問題，可以采取“部分公開”的方法，即通過黨內規定程序將國務院部門“三定”規定中涉及國務院部門機構設置和職能的內容予以解密，使這些內容得以向社會公開。這種處理方式，統籌兼顧了黨的領導的現實需要和政務公開的法定義務，可以有效化解黨內法規和國家立法在實施過程中可能出現的矛盾和困局。

(二)制度穩定與機構改革

要解決改革中遇到的機構設置、職能配置中的深層次矛盾和問題，鞏固發展已經取得的改革成果、建立新的機構職能體系，需要推進落實機構編制法定化。機構編制法定化的提出以機構編制成熟度為前提。機構改革越往縱深推進，越強調改革的系統性、整體性、協同性，越強調改革的規范化、制度化、程序化。但是，如果機構編制本身仍需在改革中頻繁變動調整，則法定化就很難實質性推進，只有在機構改革基本到位、機構設置和職能配置基本定型時，機構編制法定化才是現實可行的。改革開放以來，中央部門于1982年、1988年、1993年、1999年集中進行了4次改革，國務院機構于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中進行了7次改革，(11)參見王曉暉：《堅持優化協同高效推進黨和國家機構改革》，載《人民日報》2018年3月19日。2018年黨和國家機構改革更是一次全方位、大力度、深層次的重大改革。機構改革的持續深入推進，使機構設置、職能配置更加科學合理并漸趨穩定，同時也積累了豐富的機構編制管理經驗，這為機構編制法定化奠定了實踐基礎。未來機構改革還有可能在一定范圍內繼續推進，機構編制法定化過程中國家立法與黨內法規的制定都應該盡可能實現機構編制制度的總體穩定，同時應當注意保持機構編制制度足夠的包容性，為后續的機構改革留下必要的空間。

(三)建章立制與革故除舊

鑒于目前在國家立法與黨內法規制度方面，機構編制法存在的制度空白項還比較多，因此在現階段推進機構編制法定化必然需要建立新制度。但是，推進機構編制法定化不能落入“制度陷阱”，舊制度解決不了問題就不斷制定新的制度，“疊床架屋”卻依然解決不了問題。基于此，可以考慮開展機構編制法規制度清理工作，在制定基本法規制度和配套法規制度的同時開展即時清理，及時廢止或者修改與之抵觸或者不一致的法規制度。在機構編制法規制度體系建設過程中，適時針對機構編制方面的中央、地方和部門的法規制度開展一次集中的專項清理，一攬子解決法規制度中存在的各種問題，為形成機構編制法規制度體系和實施機構編制法規制度夯實基礎、掃清障礙。