瑪納斯縣農村承包土地托管收益分配現狀與發展對策

陳 欣， 林 彤， 劉新平， 王曉瑩

(新疆農業大學 管理學院， 新疆 烏魯木齊 830052)

0 引言

近年來，由于種植成本不斷攀升、農業效益低、非農就業機會增加及部分年輕人不愿種地的思想，使得農民耕種土地的積極性每況愈下，農村勞動力外移、土地撂荒、空心村等問題隨之而來[1]。農村土地亟須尋求符合自身特點的土地發展途徑，而“土地托管”就是在此背景下，逐漸催生形成的一種新型農業經營主體實現規模化經營的途徑，其在解決“無人種地、土地撂荒”等問題方面有著顯著作用[2-3]。收益分配問題是土地托管可持續發展的核心，也是阻礙其發展的難點問題。土地托管組織在土地托管過程中由于把控生產各個環節，掌握著豐富的社會資源，使得利益分配控制權往往掌握在其手里，導致無法有效保障托管農戶的利益。

利益是農戶是否愿意參與土地托管的根本所在，而農戶作為土地托管過程中較為弱勢及掌握土地資源關鍵一方，如果其利益不能得到有效保障，那么土地托管勢必不能壯大發展甚至無法發展。目前國內學者多根據參與土地托管的不同主體研究其利益來源。溫日宇等[4-7]認為，土地托管主體的利益來源主要是購銷農資差價、規模化生產效益、政府補貼及托管服務費，被托管農戶的利益來源主要是生產成本降低、增產增收、非農收入增加及土地增值效益，而村集體主要通過降低托管交易成本獲取村集體收入以及鼓勵提倡土地托管發展、促進農業現代化發展來獲得政績。但對土地托管收益分配方面的研究較少，對新疆土地托管收益分配問題更是鮮有研究報道。因此，研究土地托管的收益分配問題不僅能更好地保障托管農戶利益，更對促進新疆土地托管健康可持續發展具有重大現實意義。

瑪納斯縣作為新疆農業發展較為先進的地區，對其土地托管的收益分配展開研究對新疆其他地區有著一定的借鑒意義。為進一步摸清瑪納斯縣農村承包土地托管收益分配現狀及問題，找準制約其發展的瓶頸，調研組于2020年6月對瑪納斯縣2個開展土地托管且具有代表性鄉鎮的5家土地托管合作社的土地托管收益分配現狀進行深入調查(發放調查問卷250份，回收有效問卷236份，問卷有效率達94%)，針對瑪納斯縣當前土地托管收益分配存在的主要問題，提出完善瑪納斯縣土地托管收益分配機制的發展對策，以期為新疆土地托管健康可持續發展提供參考。

1 瑪納斯縣土地托管收益分配現狀

瑪納斯縣土地托管農戶將承包經營的土地托管給土地托管組織后，能帶來巨大的經濟效益和社會效益。根據當地土地托管組織的服務內容，得出其直接經濟收益主要包括農產品銷售收益、農產品加工收益和政策性收益。農產品銷售收益主要是指農作物直接出售獲取的收益；政策性收益主要包括政府的政策優惠和補貼等；社會效益是指隨著土地托管的不斷發展，可以帶動農村經濟增收，創造就業機會。調查顯示，在進行收益分配時，5家土地托管合作社均表示當前僅對農產品銷售收益和政策性收益進行分配，農民將土地托管后，再受雇于土地托管組織或其他非農職業，有助于提升農民綜合素質，促進觀念更新，強化農民生存技能。同時，規模化經營可加快農村基礎設施建設完善，提升鄉村村落景觀質量。瑪納斯縣土地托管收益分配現狀主要從收益分配原則、主客體及方式3個方面體現。

1.1 收益分配原則

1.1.1 經營信息的共享度 農民愿意將自己承包的土地加入土地托管組織，前提是要保證農民與各參與主體地位平等。而信息不對稱可導致土地托管組織、龍頭企業等存在道德風險，成為農民與各參與主體地位不平等的主要因素。因此，信息對稱原則要求農戶將承包土地托管給土地托管組織后的經營過程中，各經營主體要與農民信息共享，包括農資用量、成本支出、收益等應做到公開透明，受到托管農民和其他主體的共同監督。調查結果顯示，經營主體與農民的信息共享率為86.74%，瑪納斯縣土地托管組織基本可以秉持信息對稱原則，在很大程度上避免了信息不對稱和土地托管組織的不當逐利行為使處于弱勢方的農民托管積極性降低的問題。

1.1.2 托管組織決策的被認可度 土地托管組織領導層表示在土地托管和收益分配時，要保證公平公正原則，如此可在一定程度上調動農民與土地托管組織合作的積極性，同時促進土地托管持續良性發展。調查結果顯示，認為土地托管組織決策不當程度較高和極高的占比為0；認為決策不當程度為一般的占比為13.16%，表明土地托管農戶對土地托管組織所做的決策是認可的，一定程度上說明瑪納斯縣土地托管組織秉持了公平公正原則，其決策方向獲得農戶的認可，有利于合作的長期發展。

1.1.3收益分配方式的被認可度 在土地托管收益分配時，應從各參與者角度出發，全面考慮各方面的因素，確保其更加符合實際操作，具備合理性和可操作性。在保障農民基本財產收益的前提下充分兼顧各方利益，合理構建風險共擔，收益共享的利益聯結機制。調查結果顯示，認為當前土地托管收益分配方式的合理程度一般及以上的占比為61.58%；認為不合理的占比為38.42%。說明瑪納斯縣土地托管組織當前的分配方式符合大多數農戶的意愿。

1.2 收益分配的主體與客體

調查顯示，瑪納斯縣土地托管的收益分配主體僅存在農戶與土地托管組織之間，村集體作為土地所有者并未參與收益分配。收益分配客體則是指農戶將承包經營的土地托管給土地托管組織后扣除農業生產成本和公積金后的盈余。

1.3 2種收益分配方式及其適用對象

1.3.1 收益分配方式 調查顯示，瑪納斯縣土地托管收益分配方式主要包括保底收益+二次分紅和直接分紅2種方式，其中，有4家土地托管組織采用保底收益+二次分紅方式，即對托管的農戶依據托管土地質量的不同保底收益也不同，保底收益為300.00～750.00元。總收益減去保底收益、生產成本、激勵金及公積金外的盈余在農戶與土地托管組織之間進行二次分紅，二次分紅的比例不同土地托管組織分紅比例也不同。有1家土地托管組織采用“直接分紅”的方式，托管農戶將自己的承包土地以面積大小的形式入股到土地托管組織，對其最終產生的盈余土地托管組織采取與農戶直接分紅的方式進行分配，其前提是農產品沒有因自然災害導致絕收。綜合以上2種收益分配方式，其收益分配流程如圖1所示。

圖 1 瑪納斯縣土地托管收益的分配流程

1.3.2 不同收益分配方式的適用對象 保底收益+二次分紅收益分配方式對農戶利益的保障程度及其普適性相比直接分紅方式更佳，而在服務監督形式與監督強度方面二者不具有差異性。其中保底收益+二次分紅型收益分配方式能夠使雙方合作的積極性進一步提高，尤其能增強土地托管組織在經營管理方面的激勵作用，并且能保障農戶的利益，因此，其相比直接分紅型收益分配方式更易被農戶接受。但該方式也存在一定的不足，主要體現在其適行條件，即要求土地托管市場發展較為成熟及托管土地具有較好的生產潛力。

直接分紅型收益分配方式由于雙方的最終受益是采取直接分紅，即效益越高雙方能分得的收益越多，故其能最大程度地發揮農戶與土地托管組織的作用。但相比保底收益+二次分紅型收益分配方式，其在土地地力條件、土地托管市場環境、農業現代化技術、農戶風險承受力、土地托管組織社會資源等方面的要求更高，故其普適性相對較弱。另外，由于該方式沒有保底收益，其對農戶的利益保障程度也相對較弱。

總體看，保底收益+二次分紅型收益分配方式適合土地托管發展相對成熟的地區，且風險承受力較弱的農戶；直接分紅型收益分配方式適合土地托管市場發展成熟、農戶風險承受力強、土地托管組織社會資源豐富的地區。瑪納斯縣作為新疆農業發展比較發達的縣(市)之一，雖然土地托管發展起步較晚，但其不論是農業機械化水平、耕地質量，還是農戶對現代農業的認知相對新疆其他地區發展都比較成熟，故認為瑪納斯縣發展土地托管的條件已較為成熟，保底收益+二次分紅型收益分配方式與直接分紅型收益分配方式都能在瑪納斯縣很好地進行，推薦以直接分紅型收益分配方式為主要分配方式，但分紅的依據及比例的判定有待進一步研究。

2 瑪納斯縣土地托管收益分配存在問題及原因

2.1 缺乏規范的收益分配制度

瑪納斯縣土地托管收益分配規范化制度建設十分薄弱，隨意性、非規范性比較突出。主要表現：認為土地托管合同規范程度一般的占比為55.93%，簽署的合同對收益分配的內容、方式等缺乏準確性描述，缺乏內容的規范性，對各主體之間的權、責、利的規定性弱；缺乏有效的法律約束，部分地區僅是口頭協議收益分配的方式，使得違約的風險加大，同時也缺乏相關法律規范和處罰機制，無法有效保障農戶的利益。

2.2 缺乏有效的財務監管

調查顯示，瑪納斯縣大部分的土地托管組織都未設立專門的會計財務部門，很多都是一人身兼數職，同時管理土地托管組織的運營和財務。另外，除了內部的監事會，并無除政府以外的第三方監督機構，但在政府監管方面，認為當地政府對土地托管的監管沒有影響、影響不大和有影響的占比分別為56.36%、31.78%和11.86%。表明，一旦土地托管組織有不當的逐利行為，托管農戶的利益將無法得到有效保障，因此，瑪納斯縣的土地托管缺乏有效的財務監管。

2.3 缺乏公平合理的收益分配制度

調查顯示，有4家土地托管合作社收益分配制度的建立都缺乏科學合理性，對收益分配的依據、計算方式、具體分配內容及分紅比例等都沒有進行科學合理的制定，未考慮參與主體投入、承擔風險等方面的因素，只是單純考慮生產成本。在確定收益分配方案時沒有征求托管農戶意見，僅單方面決定分配方案，造成農戶托管的積極性不高。

2.4 缺乏具有實施性的土地托管相關政策

瑪納斯縣雖積極響應國家鼓勵發展新型規模經營主體的號召，但地方政府暫時未出臺相關政策支持土地托管。問卷統計結果顯示，7.63%的托管農戶表示沒有土地托管相關政策，50.85%的托管農戶表示并不清楚是否有土地托管相關政策，41.52%的托管農戶表示有土地托管相關政策。但深入了解后發現，絕大部分農戶都是把政府對農戶參與土地托管行為的支持認為是土地托管政策。可見，瑪納斯縣缺乏實施性的土地托管相關政策，一方面，使得土地托管組織在管理方面缺乏有效法律約束；另一方面，對于土地托管過程中發生糾紛時，如收益分配不合理、單方面違約等，缺乏界定責任的依據，從而無法有效保障托管農戶權益。

2.5 未建立第三方財務監管機構

問卷統計結果顯示，87.71%的托管農戶表示沒有第三方監管機構，所有土地托管組織表示僅有內部成立的監理會，沒有第三方監管機構監管土地托管的運行過程。由于缺乏代表普通農戶監管的第三方機構，使得土地托管組織內部監理會的財務監管不夠權威，同時無法有效保障普通農戶利益。土地托管組織在資金運用、收益分配等方面出于自身利益最大化的考慮，難免會存在私心，導致普通農戶的利益無形中受到威脅，而其也沒有途徑去維權。因此，缺乏第三方監管機構是造成財務監管不力的主要原因。

2.6 收益分配控制權不合理

出于收益主體間在資源稟賦方面的差異性，合同條款的草擬、履行與調整，往往是由土地托管組織較為核心的成員控制，普通農戶一方面缺少競爭意識，另一方面缺乏控制與參與能力，因而總是被動接受。就收益分配制度而言，則表現為收益分配控制權的單一歸屬。問卷統計結果顯示，63.56%的托管農戶表示利益分配制度是由土地托管組織制定的，托管農戶并不參與制定過程。而收益分配制度的控制權一旦由土地托管組織核心成員掌握，將會出于利益最大化的考慮而偏向于自身的交易方式和利益分配方式與內容，并保有對條款的最終解釋權；而作為弱勢方的托管農戶只具有利益分配索取權，基本不參與收益分配的協商和制定，導致收益分配的協商制定過程中主體不完全，使得相關條款只具有單方代表性。

3 完善瑪納斯縣土地托管收益分配機制的對策建議

3.1 構建風險共擔，利益共享的命運共同體

只有真正做到風險共擔，利益共享，才能使各收益主體心往一處想，勁往一處使，避免各自為了利益而出現不當逐利行為。由于當前瑪納斯縣大部分土地托管組織都處于土地托管的初級階段，在托管過程中可能發生的風險基本由土地托管組織承擔，托管農戶不承擔或承擔較少風險，未能做到風險共擔，因此，在收益分配及經營過程中難免出現問題。建議土地托管組織對土地托管過程中可能會發生的風險進行全面評估，并與托管農戶協商風險分擔的具體事宜，另將可能產生收益的環節也相應作出具體劃分，對分險共擔與收益共享的具體情況都應在雙方簽署的協議或合同里明確說明，避免單方違約而無據可依。

3.2 建立合理的收益分配與保障機制

合理的收益分配方式是保證各收益主體利益的基礎，科學的利益保障機制是確保各收益主體利益實現的關鍵。因此，土地托管組織與托管農戶應共同制定一套科學合理的收益分配方法，同時構建相應的收益分配保障機制，確保收益分配的公平公正及長效運行。一方面能提高農戶參與土地托管的意愿，促進農村承包經營土地托管的發展；另一方面，能有效保障土地托管組織內部成員的利益，促進土地托管組織良好運行，避免因收益分配不合理導致經營不善的風險。

3.3 規范土地托管組織財務管理制度

合理規范土地托管組織財務管理制度，是確保土地托管組織與農戶進行公平合理收益分配的必要條件。對于瑪納斯縣土地托管當前財務監管不力、制度混亂的現狀，首先，應加強核心管理者對規范財務管理重要性的認識，從根本上解決忽視財務監管的問題；其次，土地托管組織財務管理人員應當是專業的會計人員，最基本的也應當是具備一定財會知識的管理人，而不是任意安排一個人或一人身兼數職來管理財務；另外，應根據國家對財務會計的制度要求建立起相應的財務管理制度，規范日常的財務核算程序，做到專款專用，每筆花銷都有賬可查；最后，定期公開財務報表，接受普通托管農戶的監督。

3.4 建立第三方監管機構

有效的監管是各項制度得以長效運行的保證，僅有內部監管理事會的土地托管組織無法確保托管農戶與其之間的收益分配是科學合理的。因此，為保證雙方收益分配的公平合理性，建議當地政府作為第三方監管機構，政府部門可運用行政、法律等手段對托管過程中經營不善、違規違紀等問題進行嚴懲，同時對土地托管組織的財務進行有效監管，為雙方利益提供保障。另外，第三方監管機構的建立也可有效規范雙方在土地托管過程中的不良逐利行為，有助于土地托管的良性發展。

3.5 出臺具體可實施性、操作性的土地托管相關政策

任何時候法律政策制度都是公民捍衛權益的有力武器。因此，為更好地保障土地托管組織與農戶的利益，為土地托管良好發展提供強有力的支持，應盡快出臺系列有關土地托管的地方政策，并積極對其進行宣傳，提高農戶參與土地托管的積極性，為土地托管參與者提供強有力的保障，促進當地土地托管的有序健康發展。

4 結語

瑪納斯縣是新疆農業發展較先進地區，普遍發展土地托管給當地帶來巨大的經濟效益和社會效益，通過專題座談、問卷調查等方式，對瑪納斯縣農村承包土地托管收益分配現狀及問題進行梳理分析，并從建立健全土地托管監管機制和完善土地托管風險預防機制方面提出相應發展對策，對新疆其他地區也有著一定的借鑒意義。