總規改革背景下衡陽市“多規合一”的研究

蔣蓓 宋啟迪 衡陽市規劃設計院

1 背景

1.1 城市總體規劃改革

當前，中國進入了新的發展時代，面臨新時代中國發展目標以及建設的新要求，作為戰略性、綱領性城市總體規劃的改革也提上了日程。根據國家空間規劃體系改革要求，中央相關部門也出了城市總規改革指導意見，并在相應的文件中強調“各試點城市要在新一版城市總體規劃編制時，同步完成空間規劃信息平臺的建設”。

衡陽市城市總體規劃的年限是2006年—2020年，現已經啟動新一輪城市總體規劃的編制工作，在新一輪城市總體規劃編制中應以中央精神、省級部署來引領城市發展，實行城市總體規劃改革。

1.2 多規合一的發展

從2014年開始中央相關部門就發文提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點，要求試點探索“多規合一”的具體思路，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖，同時探索完善市縣空間規劃體系，建立相關規劃銜接協調機制。2016年，中央就提出開展省級空間規劃試點，編制統一的省級空間規劃，為實現“多規合一”積累經驗、提供示范。2017年，住房和城鄉建設部印發了《住房和城鄉建設部關于城市總體規劃編制試點的指導意見》（建規〔2017〕200號），文件中強調以“統籌規劃”和“規劃統籌”為原則，落實“多規合一”的工作，并明確提出建立“多規合一”空間規劃信息平臺。

衡陽市目前正處于經濟高速發展的時期，整體城市建設將落實“五大發展理念”，推進“五個新衡陽”建設。為貫徹落實中央、省、市關于加快推進“多規合一”的工作要求，著力推進衡陽市規劃體制改革，強化空間管控能力，提高政府行政審批效率和服務水平，真正實現“一張藍圖干到底”，必須開展衡陽市“多規合一”改革實施工作。

2 “多規合一”的定義

“多規合一”其實就是把主要部門各自為政的規劃由分散通過一個信息平臺整合一起，如國土經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、生態環境保護規劃等一系列規劃統籌在一個框架內，協調運作，通過“多規合一”可以確定統一的發展目標，永久基本農田保護線、劃定城鎮開發邊界、生態紅線，林業保護線，確保各自部門的規劃在發展目標、規劃期限、土地用途管制、水源地和水系、生態環境保護、重大基礎設施和公共服務設施布局等強制性方面保持一致性，形成市、縣一張藍圖的空間規劃體系。

其實“多規合一”不是簡單的多規疊加，并不是把不同部門規劃的所有內容都放在一個框架內，“多規合一”就是借助整合機制，梳理各類規劃成果，校核上位規劃、相關專項規劃和下位規劃規劃要素的銜接情況。從技術方面來說，“多規合一”所要做的主要工作就是把城市總體規劃與其他部門的規劃中的強制性內容統籌與協調，如規劃區范圍、環境保護、基本農田和綠化用地、自然與歷史文化遺產保護等。

3 “多規合一”的必要性

衡陽市06版總規實施以來，城市的空間布局、土地利用、基礎設施建設基本都是按照總規要求進行綜合部署和統籌安排，但是在實際操作中，城市的發展以及其他方面的建設有些偏離總規的目標（如城市的發展方向），城市總體規劃被賦予了過多的責任，包羅萬象而難以擔當“龍頭”的作用。

通過“多規合一”，多個規劃在統一框架內，新的衡陽市總規編制改革就必須走向“戰略性—城市—區域”層面的全域空間協調發展，在城市和鎮區層面與其他規劃處理好空間界定和橫向的管控分工關系。城市總體規劃向戰略性和政策性的轉向，以及對中微觀地方層面的管理空間劃界，將有助于避免在土地利用和設施建設等細節問題上與“土規”和其他相關規劃產生矛盾，既提升城市總體規劃的宏觀統籌作用，又有利于城市總體規劃對下層次規劃的約束和指引作用。

4 現實多規各異的根源

4.1 城市空間管控的不同

由于各部門規劃的主體、規劃依據、實施措施、監督機制不同，以及規劃期限、規劃目標的差異，導致各規劃中的城市空間管制的內容存在著較大的差異；其中衡陽市“城規”與“土規”的用地分布的矛盾是最為普遍。長期以來，各部門也都已習慣于各自行政的思維和路徑，一旦涉及部門利益，相互之間很難妥協。

4.2 城市用地斑圖的不同

城市用地斑圖主要是指“城規”、“土規”、“林規”等規劃之間用地的差異。衡陽市城市規劃確定的建設用地而“土規”確定為非建設用地的差異斑圖比較多。各個規劃對用地的劃分標準不同，以及銜接上的欠缺，導致各個規劃的用地斑圖存在差異。

4.3 多規差異導致管控失效

多規的差異必定相互制約、嚴重削弱規劃的權威性，同時城市管理方面也出現了諸多問題，主要包括以下方面。

（1）土地資源的不合理利用。“。“城規”與“土規”的建設用地之間的差異影響了衡陽市城市的發展方向，造成遠郊城鎮建設用地閑置而中心城市建設用地緊張；有些國務院確定的重大項目空降選址，往往直接突破“土規”和“城規”可建設用地的范圍。

（2）城市的發展與保護缺乏統籌。城市發展必然會影響生態環境，多規的差異使得政府在兩者之間很難尋求平衡點。一方面，多規部門的行政壁壘導致剛性內容上缺乏協同考慮（如基礎設施、公共服務、生態綠化等），市域城鎮發展和民生設施無法統籌安排；另一方面，各部門之間的管理內容與權限存在交叉又存在空缺，導致同一個違法建設行為很難有效運用法律武器做針對性處置。

（3）影響審批效率，導致項目落地困難。一個項目落地需要經過發改、規劃、國土等多部門的審批，但是，目前各部門審批依據有差異，導致各部門的審批流程冗沉、相互交叉、來回調整，這種關聯審批使得項目審批效率偏低，落地困難。

5 衡陽市“多規合一”的建設

5.1 “多規合一”的目標

立足衡陽自身情況，以問題為導向，按照“全域規劃、全域管控”的要求,充分融合國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護規劃及其他各部門專項規劃的空間管控要求，構建全市統一的“空間管控一張圖”和“多規信息平臺”，以項目落地為中心，強化空間管控能力，提高衡陽市行政審批效率和政府服務水平，推進城市治理能力的現代化。

（1）更融合：破解部門信息壁壘，實現“多資源共享交互”，即各部門審批的資料、數據等由統一的數據中心進行統一管理，各部門可以根據相應的權限調取所需的其他部門的資源信息，以輔助本部門的審批使用。

（2）更高效：破解審批效能問題，實現“多部門聯動審批”，即通過整合、搭建多部門協同審批的統一辦公平臺，促進部門協同審批、信息共享、實現全生命周期監管，提升行政效能。

（3）更人性：破解資料重復問題，實現“一體化網絡審批”，即通過無紙化辦公，實現用戶一次提交項目電子材料之后，后續所有環節都可以直接調用，避免重復提交和材料丟失的困境。

（4）更智慧：破解體制機制障礙，實現“管家式全程監管”，即通過建立“多規合一”綜合行政審批中心實現對行政審批全過程進行監管，實現統一協調和監督考核，以確保建設項目的行政審批能效。

5.2 “多規合一”建設主要內容

綜合國家、省市有關工作要求和衡陽市現實需要，本項目的建設內容可概括為“一套標準”、“一套數據”、“一套流程”、“一個平臺”和“一套機制”，即“五個一”工程，并配套建立支撐環境，保障平臺穩定運行。

（1）一套標準。根據標準規范編制參考內容，在國家、省、市及行業各類標準、規范的基礎上，建立數據建庫標準、數據整理入庫與更新標準、數據保密規定、平臺接口技術規范、年度體檢和評估方法等標準，解決各類政務數據標準不一、難以融合、難以共享的問題，為實現衡陽市各部門空間管控數據的精準融合奠定基礎，保證項目建設成果的實際應用、拓展研發。

（2）一套數據。在統一標準指導下，融合發改、國土、規劃、環保等各部門政務數據，統一數據標準、統一空間坐標要求，建立包含專題規劃、衡陽市建設項目生成、全域數字現狀圖和規劃核心指標等數據在內的數據體系，形成滿足衡陽市空間管控和治理要求的統一圖形數據庫，作為各部門行政審批的有效依據。

（3）一個平臺。面向政府領導、各職能部門，以一套標準為基礎，以一套數據為載體，以一套流程為指引，建立“多規合一”信息平臺，整合規劃藍圖、協同審批、指標監測等功能，采用先進的信息化手段實現衡陽市多部門協同聯合審批。

（4）一套流程。結合“放管服”改革工作，根據行政審批改革要求，進行衡陽市建設項目行政審批制度改革，優化跨部門審批流程，實行“一口受理、一表申報、協同審批、同步出件”的網絡化并行審批模式，提高審批效率，共同科學決策。本項目“一套流程”的建設內容包括“建立項目預審流程、優化項目審批流程、制定審批辦事指南”，實現相關行政審批事項的無縫對接和工作時限的大幅縮減。

（5）一套機制。為確保“一套數據”“”“一個平臺”與“一套流程”成果的落實，需遵循有關法律、行政法規的基本原則，結合衡陽市實際，出臺一套衡陽市“多規合一”改革實施工作開展的政策保障機制，有效支撐“多規合一”工作有序開展，保障“多規合一”信息平臺的正常運行、管理與維護。

5.3 “多規合一”實施措施

（1）成立衡陽市“多規合一”工作領導小組。為確保衡陽市“多規合一”工作順利實施，必須成立衡陽市領導小組，負責工作的組織領導、綜合協調和檢查督辦，對重大原則事項進行決策，監督檢查各部門工作的推進和執行情況。（2）明確分工，確定職責，共同協作。明確衡陽市各部門工作職責，主要是衡陽市城鄉規劃局、市發改委、市國土局和市環保局等相關部門。根據多規合一的工作內容，明確各部門的工作職責，從信息平臺的建立到后期的動態維護都需要明確分工。（3）新技術的培訓。“。“多規合一”需要建立一個信息平臺，其中必然需要運用高技術軟件云計算、大數據、互聯網+、BIM等新技術，為保證平臺穩定運行和合理使用，將由專業人員進行駐點技術服務，使使用方進熟練操作信息平臺。

6 結束語

為貫徹落實中央系列工作精神，完成新一輪總規改革工作要求，并結合衡陽市實際情況，開展“多規合一”的工作，實現真正的一張藍圖干到底，通過多規改革，改變各自為政的“多規”分立到“多規”合一，積極推動規劃體制改革，提高審批效率，同時也輔助衡陽市總規改革。