從法律修改的角度探討“農(nóng)地出讓”理論

賀有利，甘政法

（1.甘肅省高校區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，甘肅蘭州730000；2.甘肅日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司甘肅法制報(bào)分公司，甘肅蘭州730000）

中共中央黨校出版社出版的《“農(nóng)地出讓”理論——我國農(nóng)村土地改革的理論探討》認(rèn)為，我國“三農(nóng)”問題的根本是土地，是農(nóng)村土地不能出讓及轉(zhuǎn)讓，是農(nóng)村土地不能交易，是農(nóng)村土地沒有市場(chǎng)化，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村最主要最重要的農(nóng)村土地要素沒有市場(chǎng)化，是社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制無法有效配置農(nóng)村土地，是進(jìn)城農(nóng)民土地?zé)o法集中到農(nóng)業(yè)大戶手中，導(dǎo)致我國農(nóng)村無法建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰的現(xiàn)代化綠色農(nóng)場(chǎng)[1]。農(nóng)村土地成為市場(chǎng)唯一無法有效配置的生產(chǎn)要素，嚴(yán)重制約了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展，解決辦法就是“農(nóng)地出讓”，進(jìn)而帶來“現(xiàn)代化綠色農(nóng)場(chǎng)+縣域中心城鎮(zhèn)化”。

1 城鎮(zhèn)土地要素轉(zhuǎn)讓的法律修改

在改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素都沒有市場(chǎng)化，生產(chǎn)要素市場(chǎng)化從無到有，從小到大，市場(chǎng)配置要素資源的能力逐步增強(qiáng)。原來我國《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第10 條相關(guān)條款規(guī)定，土地不允許非法轉(zhuǎn)讓。1987 年11 月，深圳市在全國率先進(jìn)行了城鎮(zhèn)國有土地出讓的成功示范，全國各個(gè)城市紛紛推進(jìn)了城鎮(zhèn)國有土地出讓的試點(diǎn)工作。1988 年4 月12日，經(jīng)第七屆全國人民代表大會(huì)審議，將《憲法》相關(guān)條款進(jìn)行了修改，規(guī)定任何組織、個(gè)人都不允許侵占、買賣或者以其他任何形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照我國法律依法轉(zhuǎn)讓。同年12 月29日，第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議根據(jù)憲法修正案和國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)修改《中華人民共和國土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）的議案，決定對(duì)《土地管理法》進(jìn)行修改，新增加第2 條四、五兩條款：國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，具體辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。依法實(shí)行國有土地有償使用制度，具體辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。

1990 年5 月，我國出臺(tái)了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，1994 年7 月5 日，第八屆全國人大又審議通過了《城市房地產(chǎn)管理法》。從此我國逐步開始并完善推進(jìn)了城鎮(zhèn)土地要素市場(chǎng)化和資本化以及城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)化和資本化。

2 農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化的法律制度完善

我國1988 版《憲法》規(guī)定，土地的使用權(quán)可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。1988 年修改的《土地管理法》規(guī)定，國有土地和集體土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，具體辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。但在《城鎮(zhèn)土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》中，僅明確了國有土地轉(zhuǎn)讓的用途是居住、工業(yè)、綜合或者其他等，包括商業(yè)、旅游、娛樂、教育、科技、文化、衛(wèi)生和體育用地等，唯獨(dú)不包括農(nóng)業(yè)土地。我國的《憲法》《土地管理法》《城鎮(zhèn)土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》都沒有明確國有農(nóng)業(yè)土地可以轉(zhuǎn)讓，也沒有禁止國有農(nóng)業(yè)土地的轉(zhuǎn)讓。《土地管理法》規(guī)定，集體土地的使用權(quán)（包括集體農(nóng)業(yè)用地、集體建設(shè)用地、集體未利用地）可以依法轉(zhuǎn)讓，具體辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》明確要求，要加快土地要素市場(chǎng)化改革，我國城鎮(zhèn)國有土地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化制度改革，但在國有農(nóng)業(yè)土地、集體農(nóng)業(yè)土地、農(nóng)村集體建設(shè)用地等領(lǐng)域卻無法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革，如今急需農(nóng)業(yè)土地市場(chǎng)化改革，急需農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革。

農(nóng)業(yè)土地和農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化改革不需要修改《憲法》，也不需要修改《土地管理法》，僅需要國務(wù)院制定出臺(tái)符合我國國情的《農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)業(yè)土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》），由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)；僅需要國務(wù)院制定頒布我國《農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村建設(shè)用地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》），由自然資源部門負(fù)責(zé)。

《農(nóng)業(yè)土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》要堅(jiān)持用途管制的原則，堅(jiān)持鼓勵(lì)投資的原則，堅(jiān)持農(nóng)民自愿的原則，堅(jiān)持共同富裕的原則，堅(jiān)持自主經(jīng)營的原則，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的原則，堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則，堅(jiān)持農(nóng)要管農(nóng)的原則，切實(shí)做好農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓，必須實(shí)施統(tǒng)一征收（收購）、出讓、回收、分配和管理。農(nóng)業(yè)土地可以農(nóng)村集體出讓，也可以轉(zhuǎn)為國家所有出讓，國有出讓能夠避免村集體受到各種干擾，保障投資者的合法權(quán)益，更受投資者的歡迎，從而構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)土地市場(chǎng)。農(nóng)業(yè)土地國有出讓與集體出讓都要堅(jiān)持不取不予的原則，所有出讓金全部補(bǔ)償自愿退地農(nóng)民，國家、集體一分不取，一分不予，防止農(nóng)業(yè)土地不合理漲價(jià)。

《農(nóng)村建設(shè)用地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》要堅(jiān)決打破城鄉(xiāng)二元壁壘，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。理論上講，農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地的使用權(quán)可以由農(nóng)村集體依法出讓，也可以由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)為國家所有進(jìn)行依法出讓，但建設(shè)用地國家出讓更能夠保障投資者的合法權(quán)益，避免村集體受到各種干擾，投資者更容易接受。應(yīng)實(shí)行城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地制度統(tǒng)一的國有建設(shè)用地出讓，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。同時(shí)，農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓與轉(zhuǎn)為國家所有建設(shè)用地出讓，農(nóng)村集體所取得的土地利益要相同，堅(jiān)決不能減少。