中國共產黨探索黨法關系的百年歷程與基本經驗

楊葉紅,陳平遠

摘要：黨法關系是我國法治建設的根本問題。建黨百年以來，中國共產黨持續探索黨法關系，黨法關系的歷史演進經歷了醞釀萌芽、曲折發展、恢復重建與提質升級、全面深化四個階段。歷經百年風雨，中國共產黨積累了處理黨法關系的豐富經驗，對于黨法關系的根本性質、基本準則有了清楚認知，對于處理黨法關系作出了具體部署，實現了黨的領導方式與執政方式的重大變革。

關鍵詞：中國共產黨;黨法關系;百年歷程;基本經驗

中圖分類號：D2? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1009-3605（2021）06-0072-08

習近平總書記指出：“黨和法的關系是一個根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興;處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰。”[1]33回首中國共產黨探索黨法關系的百年歷程，總結基本經驗，有利于我們進一步深化對中國特色社會主義法治道路的理解。

一、中國共產黨探索黨法關系的百年歷程

建黨百年以來，中國共產黨持續探索黨法關系，黨法關系的歷史演進經歷了醞釀萌芽、曲折發展、恢復重建與提質升級、全面深化四個階段。

（一）新民主主義革命時期：黨法關系醞釀萌芽

新民主主義革命時期中國共產黨既是革命黨又是局部政權執政黨，既需要帶領人民摧毀舊法統、武裝奪取政權，又需要創建新型革命法制、鞏固新生革命政權，黨法關系開始醞釀萌芽。

馬克思認為法律是統治階級意志的體現，無產階級革命不應束縛于體現資產階級意志的舊法制，他指出：“革命并不是靠法律來實行的。”[2]武裝奪取政權的過程就是一個摧毀統治階級舊法統的過程。正是基于對法律階級本質的清楚認識，當蔣介石于1949年初提出“民國法統不致中斷”的和平談判條件時，毛澤東嚴辭拒絕，明確要求廢除偽憲法和偽法統。董必武用形象的語言表達了摧毀舊法統的原因，他把國民黨的法律比作束縛勞動人民的枷鎖，“現在我們已經把這枷鎖打碎了，枷鎖的持有者——國民黨的反動政權也即將完全打垮了，難道我們又要從地上拾起已毀的枷鎖，來套在自己頸上嗎？”[3]46

黨領導人民取得斗爭勝利建立革命政權以后，自然要創建新法令以維護新秩序、保護人民權益、打擊反革命勢力。1931年中華蘇維埃共和國成立以后頒布了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》《中華蘇維埃共和國勞動法》和《中華蘇維埃共和國土地法》。1934年中央執行委員會公布了《中華蘇維埃共和國懲治反革命條例》。創建新型革命法制以后，針對有些黨員認為自己是黨員可以不受政府法律約束的問題，董必武認為邊區政府的法令滲透了黨的意見與活動，法令和秩序是革命根據地公共生活所必須，黨員作為群眾中的覺悟分子更應該理解支持和自覺遵守政府法令，他明確提出：“我們黨員必須遵守邊區政府的法令。黨員犯法，加等治罪。”[3]6這說明在黨法關系醞釀萌芽時期中國共產黨對于國家法律與黨的主張的關系、黨員沒有法外特權有了初步認識。

“破立并行”是這一時期黨法關系的顯著特征。在新民主主義革命時期，中國共產黨正處于殘酷的戰爭環境，黨的中心任務是武裝斗爭，黨的主要目標是奪取政權，在革命斗爭環境下中國共產黨在處理黨法關系時政治意識勝于法律意識。毛澤東多次強調法律是階級壓迫階級的工具，“法律工具論”突出法律的階級本質與政治功能，忽略了法律的人權保障和權力制約功能，這也為后來黨法關系遭遇波折埋下了隱患。

（二）社會主義革命與建設時期：黨法關系曲折發展

建國以后，中國共產黨從破壞舊秩序的“革命黨”轉變為建立和維護新秩序的“執政黨”。秩序離不開法律，法律是治國安邦的基石。如何認識和處理黨法關系是中國共產黨人面臨的重大課題。從1949年到1976年，黨法關系經歷了一個先揚后抑的曲折發展過程。

1.黨法關系向前發展

憲法是立國之本。為廣泛凝聚建國共識，中國共產黨邀請各方面代表組成中國人民政治協商會議以共商國是，隨后于1949年9月通過了一部臨時憲章——《中國人民政治協商會議共同綱領》。隨著社會主義改造基本完成，毛澤東親自主持起草1954年憲法，這是新中國第一部社會主義性質的憲法，隨后依據憲法制定了國家機關組織法。進入社會主義建設時期以后，暴風驟雨式的階級斗爭和群眾運動方式已經不再適應保護和促進生產力發展的要求，加強法制建設的重要性日益突顯。1956年，劉少奇在八大報告中明確指出：“斗爭的方法也就必須跟著改變，完備的法制就是完全必要的了。”[4]董必武也在八大會議發言中指出進行社會主義建設必須進一步加強人民民主法制，做到依法辦事，即“有法可依、有法必依”[3]487-488。從1949年到1957年，國家頒布了九百多部法律法規，初步奠定了社會主義法制的基礎。

“黨員是否要守法”在建國以后仍然是一個重點問題，毛澤東、劉少奇等領導人多次強調社會主義國家法律體現黨的主張和人民意志，保護人民利益和生產力發展，共產黨員一定要守法，而且要在遵守憲法法律中起模范帶頭作用。建國初期，中國共產黨對如何看待和運用法律進行了認真思考，對于法律的功能與作用有了進一步認識，黨法關系持續向前發展。

2.黨法關系遭遇波折

黨的八大報告雖然提出要“完備社會主義法制”，但從1957年下半年“反右”斗爭擴大化開始，黨的主要領導人對待法律的態度發生了轉變。在1958年8月的北戴河中央政治局擴大會議上，毛澤東說：“憲法是我參加制定的，我也記不得。我們每個決議都是法，開會也是法。我們主要靠會議、開會，一年搞四次，不靠民法刑法維持秩序。”劉少奇在會議上也贊同這一觀點，他說：“到底是法治還是人治，看來實際靠人，法律只能做辦事的參考。”[5]正是在這種“重人治、輕法治”思想指導下，刑法、民法、訴訟法等重要法律停止制定，1959年召開的二屆人大一次會議撤消了司法部，隨后國務院也撤銷了法制局。“文化大革命”期間，底子原本就比較薄弱的法制基礎受到極大破壞。

“先揚后抑”是這一時期黨法關系的顯著特征。從歷史的角度來看，建國之前，中國共產黨作為革命黨以奪取政權為目的，打破舊秩序舊法統，沒有形成尊重法律和依法辦事的習慣。從現實的角度來看，建國以后，當時國際上資本主義敵對勢力打壓社會主義新中國，同時國內反動派還沒有完全肅清，中國共產黨仍然需要運用階級斗爭和群眾運動的方式來消滅三大敵人殘余勢力，推動社會主義革命與建設。在階級斗爭和群眾運動過程中，法律作用不大，有時甚至成為阻礙，自然也就沒有受到重視。

（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期：黨法關系恢復重建與提質升級

“文化大革命”給我們黨上了一堂極其深刻的法制課。正如習近平總書記所言，改革開放是我們黨的一次偉大覺醒，這次偉大覺醒孕育了新的理論新的實踐，黨法關系也經由此次偉大覺醒進入了一個恢復重建和提質升級的新階段。

1.黨法關系恢復重建

黨的十一屆三中全會以后，黨中央為健全社會主義法制做了大量工作。從1979年開始推動大規模的立法，國家生活的重要領域基本做到有法可依。在加快立法的同時普及法制教育，不斷提高黨員干部和人民群眾的法制觀念;恢復重建司法制度，不斷完善司法職能;恢復法學教育，加強法制人才隊伍建設。隨著社會主義法制建設步伐的加快，黨與法關系問題再次成為中國共產黨必須深入探索、正確處理的重要問題。對于這一問題，黨的第二代領導集體從以下四個方面做出了回答。

首先黨的領導是不能動搖的，社會主義法制建設領域同樣如此，沒有黨的統一領導社會主義法制建設就會無人組織。面對“文革”結束以后復雜的思想狀況，鄧小平提出了堅持四項基本原則，指出堅持中國共產黨的領導是堅持四項基本原則的核心，并且要求用法律的形式把四項基本原則確定下來。彭真主持起草1982年憲法時，沖破各種阻力和懷疑，運用“過去歷史證明了這一點，現在也證明了，將來還會證明”的表述形式把黨的領導寫入了憲法序言，維護了黨的領導的憲法地位。

其次黨必須在憲法和法律范圍內活動。1979年在全國人大制定出臺了刑法、刑事訴訟法等七部重要法律之后，中共中央發布了《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》，文件要求嚴格按照刑法和刑事訴訟法辦事，各級黨組織和全體黨員都必須嚴格遵守國家法律，絕不允許有不受法律約束的公民和凌駕于法律之上的特權。隨后，“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的主張被載入1982年修改的黨章和1982年憲法，在黨和國家的根本大法當中確立了處理黨法關系的基本準則，這是我們黨探索黨法關系的一個重大突破，具有劃時代的歷史意義。

再次堅持黨的領導與依法辦事是一致的。文革結束以后，黨的領導人認識到國家法律是在黨的領導下制定的，既反映了人民意志又體現了黨的主張，服從遵守國家法律就是貫徹執行黨的政策、方針和路線，反之，否定法律就是否定自己。因此，1986年中共中央發布《全黨必須堅決維護社會主義法制的通知》，文件明確提出“堅持黨的領導和依法辦事是一致的”這一重要論斷，這是對黨法關系的經典概括。

最后黨要善于領導。鄧小平1980年在黨的十一屆五中全會上提出要改善黨的領導，黨要“善于領導”。從黨法關系的角度而言，黨要“善于領導”就是要求各級黨組織正確處理黨的領導與國家政權機關依法行使職權的關系，全體黨員干部不斷提升依法辦事能力。1979年的《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》和1986年的《全黨必須堅決維護社會主義法制的通知》兩個文件明確規定取消各級黨委審批案件的制度，指出黨委與司法機關各有專責，既不能互相代替，也不應互相混淆。黨員干部要養成依法辦事的習慣，各級黨委要堅決支持各級人民代表大會和它的常務委員會依法行使職權、充分發揮司法機關的職能。

“偉大覺醒”是這一時期黨法關系的顯著特征。第二代領導集體總結建國以后處理黨法關系的經驗與教訓，開始重視法制建設，揭開了黨法關系發展新的歷史篇章。在這一階段，我們黨明確了社會主義法制建設的重要地位，強調社會主義法制必須加強黨的領導，確立了“黨必須在憲法法律范圍內活動”的基本準則，做出了堅持黨的領導與依法辦事是一致的重要判斷，提出了黨要善于運用法治方式進行領導的基本要求，確立了處理黨法關系的基本指導思想。

2.黨法關系提質升級

1992年黨的十四大報告提出建立社會主義市場經濟體制。市場經濟與法治有著天然的契合，市場經濟體制改革越向前推進，經濟社會發展對法治的需求越強烈。為了回應時代需要，黨的十五大提出了依法治國，黨的十六大提出了依法執政，實現了黨法關系的提質升級。

1997年，黨的十五大適應深入推進市場經濟體制改革的要求，在政治體制改革領域作出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的重大決策，把“依法治國”正式確立為黨領導人民治國理政的基本方略。隨后中共中央提起修憲建議，1999年全國人大通過的《憲法》修正案使黨的這一重要主張上升為國家意志，實現了黨的領導方式的重大轉變。

2002年，黨的十六大報告明確界定了中國共產黨“領導黨”與“執政黨”的雙重身份，在黨的歷史上首次作出“堅持依法執政”的重大決策，明確要求在發揮黨委領導核心作用的同時要規范黨委與同級國家機關的關系，支持國家機關依法履行職能，加強對權力的監督。2004年，黨的十六屆四中全會認真總結黨的執政經驗、深入分析黨面臨的新形勢新要求，提出了“堅持科學執政、民主執政、依法執政”的重要論斷，并且把“依法執政”確立為黨執政的基本方式。

“與時俱進”是這一時期黨法關系的顯著特征。當沖破了意識形態的束縛以后，我們黨探索黨法關系的步伐顯著加快。在短短二十多年的時間內，從“法制”走向“法治”，正式確立了“依法治國基本方略”和“依法執政基本方式”，并且領導人民在立法、執法、司法和普法領域開展了一系列扎實有效的工作。

（四）中國特色社會主義新時代：黨法關系全面深化

黨的十八大以來，習近平總書記立足于全面依法治國和全面從嚴治黨的實踐基礎，以“黨和法高度統一”為主線，提出了“兩必須”“三統一”“四善于”“十六字”，使黨法關系走上制度化、規范化的發展道路。

任何一個國家的法治都不能脫離政治而存在，政治和法治之間緊密相聯。對此，習近平總書記指出：“黨和法、黨的領導和依法治國是高度統一的。”[1]36黨的十八屆四中全會把這種高度統一歸納為“三統一”，即“把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來”。要實現黨的領導與依法治國的高度統一就要做到“兩必須”，即“社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治”。[1]34-35

增強依法執政本領是加強黨的執政能力的必然要求。增強依法執政本領要求我們黨運用法治思維和法治方式領導國家政權機關，做到“四善于”，即黨的十八屆四中全會提出的：“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。”其次要求我們黨在領導法治建設過程中做到“十六字”，即“領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法”。

“全面深化”是這一時期黨法關系的顯著特征。改革開放以后，經過多年的積累，我們黨對于法律這一治國重器的理解和運用日漸成熟，黨法關系的發展實現了從漸進式突破到系統性集成的又一歷史性飛躍。

二、中國共產黨處理黨法關系的基本經驗

建黨百年以來，中國共產黨持續探索黨法關系，不斷進行自我革命、自我完善、自我提高，實現了黨的領導方式與執政方式的法治化變革，找到了一條正確處理黨法關系的道路。中國共產黨探索處理黨法關系的基本經驗主要有以下四條。

（一）在政治保證上，始終堅持黨對法治的領導

從近代以來，中國人開始探索救亡圖存的道路卻屢遭挫折。當時的中國外有列強環伺，內無高效政權，內外戰亂頻繁、國家四分五裂。中國共產黨以高度的責任心、嚴密的組織性、高效的執行力扛起了民族復興的重任，用超常高效的方式實現了后發趕超，在民族復興的征程中黨的領導起著決定性作用。在民主革命時期和社會主義建設時期，毛澤東就明確提出只有中國共產黨才能擔負起領導完成革命與建設的重任，黨是全中國人民的領導核心。面對“文革”結束后社會上復雜的思想狀況，鄧小平強調：“中國由共產黨領導，中國的社會主義現代化建設事業由共產黨領導，這個原則是不能動搖的。”[6]267法治是實現現代化的制度基石，雖然在革命年代和建國初期，我們黨對法制建設有所忽視，但從改革開放以來，黨清楚認識到法制建設對于國家長治久安、人民安居樂業、黨長期執政的重要作用，把健全社會主義法制、推進依法治國納入到社會主義現代化建設的整體布局當中來謀劃和推進。在法治建設的全過程和各方面，中國共產黨都發揮著領導核心的作用，引領和推動著法治進程。黨的十八屆四中全會明確提出，把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。2018年憲法修正案將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”增寫為憲法第一條第二款，在憲法總綱條文里面再次確認了黨的領導地位，進一步增強了對堅持黨的領導的憲法保障。

（二）在基本原則上，始終堅持黨必須在憲法和法律范圍內活動

中國共產黨經歷了從革命黨到執政黨的轉型，黨法關系也發生了重大轉變。槍炮作響法無聲，革命黨在推翻舊政權的過程中也要打破舊法制。經國序民，正其制度，執政黨在建立新政權以后要通過建章立制來鞏固政權維護秩序。建國之初，由于國際國內形勢的需要我們黨主要通過階級斗爭和群眾運動方式來治國，沒有對法制建設引起高度重視。經歷了十年“文革”浩劫之后，我們黨深刻認識到法制的重要作用，在加快立法步伐的同時重新界定黨與法的關系，明確提出“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的基本原則，并將其寫入黨章和憲法，使其成為處理黨法關系的根本遵循。這條基本原則要求黨的各級組織和黨員干部都必須遵守憲法和法律，不允許任何組織與個人享有法外特權，一切違憲違法行為都要受到追究。這條基本原則的確立體現了我們黨對執政規律的深刻認識，只有實現黨的領導法治化規范化才能加強和改善黨的領導。改革開放四十多年以來，對這條基本原則的遵循保障了黨和國家事業的順利發展。

（三）在關系定性上，始終堅持黨的領導與社會主義法治的高度統一

黨法關系是什么性質？黨大還是法大？如果不能正確回答上述問題，就會在人們心中造成誤解，導致對黨的領導或法治信仰產生懷疑。“文革”結束以后，面對人們對黨法關系性質的疑惑，1986年中共中央發布《關于全黨必須堅決維護社會主義法制的通知》，文件首次提出“堅持黨的領導和依法辦事是一致的”這一重要論斷。經過三十多年的探索，習近平總書記進一步明確指出：“黨和法、黨的領導和依法治國是高度統一的。”[1]36從目的來看，社會主義法治堅持以人民為中心，中國共產黨堅持為人民服務的根本宗旨，兩者目的是共同的。從內容來看，社會主義法律體系要反映人民意志保護人民權利，黨的主張則是對人民意志的集中反映、對人民權利的歸總平衡，兩者內容是一致的。從形式來看，黨的十八屆四中全會將國家法律體系與黨內法規體系一同納入“中國特色社會主義法治體系”當中，二者形成了相互包容的一致關系。從實踐來看，人民意志是分散的，利益是分裂的，只有通過黨的組織領導才能平衡個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、眼前利益與長遠利益，將分散的人民意志集中起來形成黨的主張，并通過法定程序將黨的主張和人民意志上升為國家法律。只有在黨的領導下才能有序推進人民民主和依法治國，只有在法治軌道上才能加強和改善黨的領導。因此，黨的領導與社會主義法治是高度統一的，兩者是互相依存、密不可分的一致關系。

（四）在實現路徑上，始終堅持正確處理四大基本關系

“黨法關系”是一個縮略詞語。“黨”是特指中國共產黨，從主體來看是一個由黨的各級組織和全體黨員共同組成的整體，從行為來看既包括宏觀上黨的整體領導與執政行為，也包括微觀上各級黨組織與黨員干部行使執政權和領導權的行為。“法”則是泛指社會主義法治、依法治國和國家法律。“黨法關系”在實踐中表現為多種關系形態，必須正確處理好以下四大基本關系：黨的領導與國家政權機關依法行使職權的關系、黨內法規與國家法律的關系、黨的政策與國家法律的關系、各級黨組織和黨員干部與國家法律的關系。

首先是正確處理黨的領導與國家政權機關依法行使職權的關系。我們黨既是領導黨又是執政黨，地位很高，權力很大，那么如何處理黨的領導與國家政權機關依法行使職權的關系？1986年中共中央發布的《全黨必須堅決維護社會主義法制的通知》要求各級黨委要堅決支持各級人民代表大會和它的常務委員會依法行使職權、充分發揮司法機關的職能，特別強調黨委不可以代替司法機關直接審批案件，領導干部的任免、調動要按照憲法和法律規定的程序辦事。2014年黨的十八屆四中全會則用“十六字”“四善于”進一步細化了對于處理黨的領導與國家政權依法行使職權關系的具體要求。

其次是正確處理黨內法規和國家法律的關系。國家法律與黨內法規是我們國家兩個重要的規則體系。在奉行黨領導一切的中國，要發揮法律的作用就必須把黨規黨法落到實處，國家法治離不開黨內法治。對于這個問題，鄧小平早1978年就明確指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”[6]147要建設社會主義法治國家，我黨必須首先依規治黨，實現黨的領導制度化規范化，以黨內法治帶動國家法治。黨的十八屆四中全會將國家法律體系與黨內法規體系一同納入“中國特色社會主義法治體系”當中，為實現依法治國和依規治黨有機統一搭建了制度平臺。2019年中央印發修訂后的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》，通過備案審查機制實現黨內法規與國家法律的有機銜接。

再次是正確處理黨的政策與國家法律的關系。在新民主主義革命時期，辦事時主要依靠政策而不是法律，革命斗爭形勢瞬息萬變，靈活的政策比保守的法律更能適應革命需要。新中國成立以后，黨的政策是國家建設的綱領，也是國家法律的靈魂。改革開放以后隨著大規模立法活動的開展、依法治國基本方略的確立，國家治理從主要依靠政策轉向主要依靠法律，但是黨的政策對于國家法律仍然發揮著重要的指引作用。對于一些重要的關系整個國家與社會治理的政策需要通過立法程序把黨的主張上升為國家意志，使其具有國家強制力。因此黨的政策是國家法律的先導和指引，國家法律則是政策的成熟與定型，當黨的政策上升為國家法律以后，遵守執行法律就是貫徹實施黨的主張和意志。

最后是正確處理各級黨組織和黨員干部與國家法律的關系。雖然黨是全心全意為人民服務的，黨的主張與人民意志是高度一致的，黨的領導與社會主義法治是高度統一的，但黨這一整體是由無數個黨組織和黨員干部的微觀個體共同組成的。微觀個體的黨組織和黨員干部必須服從國家的憲法法律，任何黨組織和個人都沒有凌駕和超越法律的特權，因為國家的憲法法律是黨領導人民制定的，體現了黨的主張和人民意志，是各級黨組織和黨員干部權力的來源、權力行使的依據，遵守憲法法律就是服從黨的領導和維護人民利益，破壞憲法法律就是違背黨的領導和損害人民利益。

三、結語

中國共產黨在法治建設中具有舉足輕重的地位，是影響中國特色社會主義法治建設的重要力量。與西方國家政黨相比較，中國共產黨有著鮮明的特征，西方國家政黨是部分利益黨、選舉黨、輪流執政黨，中國共產黨是整體利益黨、領導黨、長期執政黨。黨法關系問題一直備受黨內外關注，是一個具有中國特色、時代特色和實踐特色的重要問題。歷經百年風雨，中國共產黨已經在觀念和制度上實現了從革命黨到執政黨的成功轉型，積累了正確處理黨法關系的豐富經驗，對于黨法關系的根本性質、基本原則有了清楚認知，對于正確處理四大基本黨法關系進行了深入的實踐探索，以中國特色社會主義法治體系建設為抓手不斷推進黨的領導方式與執政方式的法治化變革，不斷增強依法治國和依法執政的本領，使黨的領導成為建設法治中國的根本保證。

參考文獻：

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責任編輯：周育平