功能型黨支部發展的現實語境與發展展望

劉丹，王連花

摘要：功能型黨支部是近年來隨著全面深化改革的不斷推進而興起的一種具有創新性的基層黨組織形式。功能型黨支部建設具有現實合理性，在一定程度上彌補了傳統黨建模式的不足，擴大了基層黨組織的覆蓋面，提升了基層黨組織的戰斗力;功能型黨支部建設具有合法性，適應黨中央關于“結合實際創新黨支部設置形式”的要求，也與地方制度文件對其進行的明確規定相一致。新時代推進功能型黨支部建設，應在基礎理論問題上突破，從實踐、制度、學術三個維度協調推進，為加強基層社會治理奠定堅實的基礎。

關鍵詞：功能型黨支部;基層黨組織;黨建模式

中圖分類號：D2? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1009-3605（2021）06-0080-09

當前，功能型黨支部作為一種創新型的基層黨組織形式在地方有很多探索，它有效地發揮了基層黨組織的戰斗堡壘作用，愈來愈得到社會認同和群眾擁護。例如湖北黃岡市江家林社區的功能型黨支部在疫情期間發揮重要作用，當時當地僅有社區干部14名、網格員4名，卻需要排查14449位居民，但他們一天半就完成了本需一周的排查工作。這得益于在緊急狀況下社區組織成立的12個功能型黨支部，以最快的速度將375名黨員動員起來確保了任務完成。[1]任何新生事物的發展都要經歷一個漸進的過程。與當前功能型黨支部的發展形勢形成差距的是人們對其思想認識不足和理論研究薄弱。有必要對功能型黨支部的基礎理論問題進行深入研究，對其合理、合法和合適性進行深入探討。

一、困境與突破：功能型黨支部建設的實踐語境及合理性闡釋

從實踐語境來看，功能型黨支部的出現及蓬勃發展，是近年來全面深化改革背景下經濟發展、產業轉型、社會結構重組的必然結果。經濟的不斷發展、產業的持續轉型和社會結構的深度重組，使原來的傳統基層黨組織設置模式在某些地區、領域“失靈”并陷入“困境”。如何突破困境，使基層黨組織設置模式切實有效，如何在新時代進一步煥發基層黨組織的生機活力，就成為當前迫切需要回答的新課題。功能型黨支部作為一種創新性的基層黨組織設置形式，適應了新時代黨建要求，符合新時代黨建特點，具有現實合理性。

（一）“盲點”困境與突破

所謂“盲點”，即“看不到的暗區”，引申到黨建領域，指黨組織和黨的工作涉及不到的地區、行業或層面，又可以稱之為黨建“空白點”。中國傳統基層黨組織設置模式是一種“按照行政和生產單位建立基層黨組織的工作模式”[2]（具體見圖一）。

這種模式形成于計劃經濟時代，對行政單位、機關、國有集體企業的黨組織建設發揮著積極作用。然而，在全面深化改革的過程中，許多國有企業和集體經濟組織出現破產和重組，隨之而涌現的是個體經濟，私營經濟，股份合作經濟等各種新經濟組織;許多單位也改制解體，原來單位的很多職能也被社區和新出現的各種社會組織所代替。原來依托行政和生產單位建立的垂直型、行政化的黨組織，難以在“兩新組織”之中發揮作用，出現黨組織和黨的工作的“盲點”和“空白區”。而且，在“兩新”組織中黨員往往具有流動性大，隨意性強，組織關系掛靠多頭，難以管理的特點，有些黨員的黨組織關系還留在機關和企事業單位，甚至出現“黨員找不到組織，組織找不到黨員”的現象，導致黨員無法參加黨內政治生活，黨員的教育培訓工作難以開展，黨員的權利義務也難以保障。為破解這樣的困境，功能型黨支部以不轉接組織關系、不實行班子任期制、不發展黨員、不收繳黨費，但履行教育、管理、監督黨員和組織、宣傳、凝聚群眾職責的形式存在，以“小型、靈活、多樣”的原則，既整體地提升了“兩新”組織中黨組織的覆蓋率，大大覆蓋了黨組織和黨的工作的“盲點”和“空白區”，又使黨員的權利義務得到有力保障，成為夯實基層黨組織基礎的有效形式。

（二）“弱化”困境與突破

黨組織“弱化”困境，是指黨組織軟弱渙散，出現弱化虛化邊緣化的問題。當前，在全面深化改革過程中，原來由單位承擔的職能一部分由社區（村）、小區代替，社區、小區的職能不斷增多，但是一些社區、小區黨組織發展難以適應現實的需要，出現弱化虛化的現象：一是社區（村）、小區黨組織覆蓋面不廣，有些小區沒有建立實體黨支部。二是社區（村）、小區黨組織的黨員隊伍來源有限。素質高、年輕的社區居民，大多在黨政機關和企事業單位工作，組織關系大多隸屬于黨政機關和企事業單位，他們難以在社區發揮作用，致使社區（村）出現“黨員多，但是發揮作用的黨員少”的問題。三是社區（村）、小區黨組織難以實現與駐區單位黨組織有效聯動，難以形成基層治理的合力。社區黨組織與駐區單位黨組織聯動難度大，缺乏有效的動力和機制。一方面是基層職能不斷膨脹，基層治理難度不斷加大;另一方面是傳統黨組織設置模式不適應職能不斷膨脹的基層的需要。這兩者矛盾的解決，必然要求黨組織設置模式的突破和創新。功能型黨支部“打破單位、地域界限，按照工作生活地域相鄰或行業相近的原則”“將組織關系不同隸屬的黨員編入其中參加組織生活”，比如讓在職黨員在社區“報到”，依據他們的興趣、行業等特點，在社區“成立法律援助黨支部”“夕陽紅黨支部”“書法協會黨支部”“歌舞隊黨支部”等，讓他們在社區管理、民主理財、民事調解、維護穩定、文化發展、倡導文明新風等方面發揮作用[3]。這既豐富了基層黨組織設置形式，打破了條塊分割，實現了區域融合、條塊協同，又解決了社區（村）黨員隊伍的來源問題，使優秀黨員無論在單位還是在社區，均能發揮先鋒模范作用，從整體上提升了社區（村）黨組織的組織力和戰斗力。

（三）“僵化”困境與突破

由于單位“所擁有的資源或財產，事實上都不屬于它們，即某個法人或自然人所有，而依然是國家和政府的財產”[4]，而且國家還控制單位的人事任免權，這就決定了單位“黨組織承擔自上而下的利益輸出功能要強于自下而上的利益表達功能”[5]，這也決定了單位制黨組織在服務方式上具有濃厚的行政化色彩。這種行政化的、偏控制式的黨組織服務模式并不適應“兩新”組織和社區。與單位相比，“兩新”組織和社區對國家的依賴程度沒有那么高，在“兩新”組織和社區中，只有重視群眾自下而上的利益表達，才能獲得更多的生存資源，因此必須轉變服務方式，實現協調性服務。特別在社區，各種群眾性組織日益活躍，基層黨組織只有嵌入其中，才能更好地做好服務工作，發揮領導核心作用。功能型黨支部就是嵌入群眾之中，密切聯系群眾的重要抓手，它以“地緣、業緣、趣緣”為依托，嵌入“兩新”組織和群眾自組織之中，密切聯系群眾，以群眾需求為導向，想群眾之所想，急群眾之所急，在充分掌握民情民意和深入了解群眾合理訴求的基礎之上，把服務做到老百姓的心坎里，不斷提升群眾服務力。同時，功能型黨支部發揮領導整合作用，實現與其他群團組織、業委會、物業管理公司協調聯動，同頻共振，實現基層社會治理共建共享共治的目標。

可見，功能型黨支部實現了黨組織設置從傳統型向開放型的轉變，實現了黨員活動從被動參加向主動參與的轉變，無論對于破解基層黨組織建設的“盲點”困境、“弱化”困境、“僵化”困境都具有獨特的作用，在基層逐漸顯現無窮活力和旺盛生命力。

二、制度與創新：功能型黨支部建設的制度語境及合法性闡釋

功能型黨支部建設，要建立成熟的范式，必須從多個方面進行探討，確保其既合理又合法。當前，功能型黨組織建設雖然在一些地方初見成效，但一些人在“功能型黨支部”的合法性問題上存疑，不敢大膽突破和創新。

為什么一些人對“功能型黨支部”的合法性問題存疑？這主要是《中國共產黨支部工作條例（試行）》對功能型黨支部沒有作出明確規定。《中國共產黨支部工作條例（試行）》對支部設置的主要形式和創新設置形式進行了規定，強調“黨支部設置一般以單位、區域為主，以單獨組建為主要方式。企業、農村、機關、學校、科研院所、社區、社會組織、人民解放軍和武警部隊連（中）隊以及其他基層單位，凡是有正式黨員3人以上的，都應當成立黨支部。”[6]該條例同時對流動黨支部、聯合黨支部、臨時黨支部、黨小組的設置作出了明確的規定，要求“流動黨員較多，工作地或者居住地相對固定集中，應當由流出地黨組織協商流入地黨組織，依托園區、商會、行業協會、駐外地辦事機構等成立流動黨員黨支部”“正式黨員不足3人的單位，應當按照地域相鄰、行業相近、規模適當、便于管理的原則，成立聯合黨支部”“為執行某項任務臨時組建的機構，黨員組織關系不轉接的，經上級黨組織批準，可以成立臨時黨支部”“黨員人數較多或者黨員工作地、居住地比較分散的黨支部，按照便于組織開展活動原則，應當劃分若干黨小組”。[6]這些規定中并沒有提及“功能型黨支部”。而功能型黨支部與流動黨支部、聯合黨支部、臨時黨支部等基層黨組織形式明顯不同，不存在包含和重疊的關系。初看起來，功能型黨支部和這其中的臨時黨支部最為相似，均不發展黨員、不收繳黨費、不選舉黨代表和大會代表、不進行換屆、黨員不接轉黨組織，但臨時黨支部存續一般不超過兩年，這和需要長期存續的、需要長期在基層發揮作用的功能型黨支部又有根本不同。（如下表）

《中國共產黨支部工作條例（試行）》沒有“功能型黨支部”的表述和明確規定，是不是代表功能型黨支部建設就沒有合法性？分析發現，該條例雖然沒有對“功能型黨支部”進行規定，但是明確要求：“結合實際創新黨支部設置形式，使黨的組織和黨的工作全覆蓋。”[6]而各地實踐表明，功能型黨支部就是達成“黨的組織和黨的工作全覆蓋”目標的一種具有創新性且切實可行的黨支部設置形式，符合法律要求，具有法正當性。

而且，從地方層面的法律語境來看，一些省份已經出臺了省級層面的關于“功能型黨支部”的法規文件。2018年，湖南制定《湖南省社會組織功能型黨支部規范化建設標準》，成為第一個對“功能型黨支部”進行明確規定的省級地方性文件。該文件根據功能型黨支部的黨員大多在社會團體、民辦非企業單位、基金會等社會組織中工作，但黨組織關系往往留在機關和企事業單位的復雜情況，明確提出“在社會團體、民辦非企業單位、基金會等社會組織中，有3名以上黨員單位轉入組織關系的，可設立功能型黨支部。”從這個界定可以看出：一是“功能型黨支部”可在社會組織中成立;二是它由未轉入組織關系的黨員組成。一些市、區（縣）、街道（鄉鎮）近年來也紛紛出臺關于功能型黨組織的規范性文件。如吉林省通化市出臺的《新時代功能型黨組織規范化建設標準》，要求根據社會組織流動性強、分布領域廣、難以集中管理等實際，以“地緣”科學構建黨建工作區塊框架，以“業緣”把黨組織延伸到行業協會和項目建設上，以“趣緣”將不同愛好專長的黨員及時編入黨組織，強化黨的組織力，提升功能型黨組織建設的質量[7]。重慶江北區出臺的《關于創新基層黨組織設置 建立“功能型黨組織”的實施意見》則規定，功能型黨組織的設立不只限于“兩新組織”中，在社區的群眾組織中亦可設立。

可見，功能型黨支部建設具有合法性依據。就中央、地方兩方面的法律語境來看，中央層面的黨內法規和文件不僅沒有對功能型黨組織建設明令禁止，而且提出了宏觀的肯定性意見;地方則根據各地的實踐探索，紛紛出臺符合本地區實際情況的關于功能型黨組織建設的制度性文件，對其進行了明確規定。只是，這些法規制度對功能型黨支部的規定并不統一，存在內容不協調不系統的問題，還有待進一步整合、完善和創新，功能型黨支部建設的法律語境還有待進一步成熟。

三、探討與共識：功能型黨支部建設的學術語境及合適性闡釋

功能型黨支部作為一種基層黨組織形式，既要合理合法，又要具有合適性，才能取得長遠發展。所謂合適性，這里是指功能型黨支部在性質定位、適用范圍和功能定位等方面契合基層黨建的實際。當前，學術界對于功能型黨支部合適性的探討，整體看來處于興起階段。根據中國知網分析，自2005年起，學術界開始涉獵于這一領域，并在2012年出現了一個研究小高峰;2016年之后學術界再次激發功能型黨支部的研究熱情，成果呈逐年上升趨勢，這說明，近年來功能型黨支部研究成為了新的學術增長點。

說明：發表年度趨勢①是在中國知網以“功能型黨支部”或者“功能型黨組織”作為“全文”搜索條目的結果;發表年度趨勢②是在中國知網以“功能型黨支部”或者“功能型黨組織”作為“篇名”搜索條目的結果（截止日期2021年5月1日）

（一）功能型黨支部的定義性質

“所謂功能型黨支部組織形式，指的是在保留原有黨組織關系的基礎上，根據黨員的特點，以黨組織功能和活力提升為目標而組建的新型黨組織形式。”[8]還有學者認為，新形勢下基層黨組織的設置需要遵循多元化的趨勢，功能型黨組織應當包含產業性、專業性和服務性的特征[1]。綜合來看，當前人們傾向認為，功能型黨支部是指以特定的地域、專業、任務或者興趣愛好等因素為紐帶，由沒有組織關系的黨員組成的具有不同功能的特殊類型的黨支部，是新形勢下根據社會發展、產業轉型和黨建資源的分布特點，合理配置基層黨員資源，廣泛存在于“兩新”組織和群眾性組織中的起著重要作用的新型黨支部。

（二）功能型黨支部的適用范圍

對功能型黨支部的適用范圍，2018年出臺的《湖南省社會組織功能型黨支部規范化建設標準》，明確規定“功能型黨支部是指在有黨員但未轉入組織關系的社會組織中設立的黨支部”[9]，只限于社會組織中。但也有人把功能型黨支部的適用范圍擴展、延伸至“兩新”組織和群眾組織中。李鵬新在《示范引領固北疆》一書中，總結烏蘭浩特市和平街紅通社區“由黨支部升格為黨總支，建立了民生、夕陽紅、社區樓院3個功能型黨支部，發揮模范帶動作用”的黨建經驗，明確提出要在社區建立功能型黨支部，以“功能型黨支部激活社區黨建”。總體上來看，學術界普遍認為，功能型黨組織應存在于“兩新”組織特別是社會組織中，在社區、校區是否適合建立功能型黨組織，其理論探討和制度發展的空間仍很大，需要進一步探索。

（三）功能型黨支部的組織形式

一是在組織設立上，一些人認為社會組織設立功能型黨支部前要征求黨員和社會組織負責人意見，達成意向后向上級黨組織提出申請，由上級業務主管部門黨委、同級社會組織綜合黨委或鄉鎮街道黨工委本著“分級負責、條塊結合、區域兜底”的原則進行批復。二是在班子配備上，一些人提倡社會組織負責人中的黨員擔任黨組織書記，推行社會組織領導層和黨組織班子成員雙向進入、交叉任職，注重在社會組織負責人、管理層和業務骨干中培養和發展黨員;也有一些人認為，應把社區內一些離退休黨員或有其他服務特長的黨員，相對集中起來建立黨組織。湖南規定，社會組織中的功能型黨支部，在班子人選上，可以從社會組織內部產生，并由上級黨組織任命。黨員人數比較少的黨支部，可以只設置1名黨支部書記;黨員人數較多的，可以設1名書記和1名副書記，3-5名委員，同時提倡社會組織負責人中的黨員擔任黨支部書記。班子人員不實行任期制，一般與社會組織的換屆同步[9]。三是在組織活動上，一些地方的規定表明功能型黨支部書記每年至少應為支部黨員講1次黨課，上級的黨組織負責人每年應為所負責的功能型黨支部黨員講1次黨課，支部應適時開展主題黨日活動。功能型黨支部中的黨員應參加其組織關系所在黨支部的“三會一課”、民主評議黨員，并應將相關情況及時報告功能型黨支部。總體來看，學術界普遍認同，功能型黨支部應該具有完善的組織體系、堅強的領導班子、穩定的黨員隊伍，并定期開展組織活動。

（四）功能型黨支部的功能定位

功能型黨支部不同于有組織關系的黨員組成的實體型黨支部，但它具有黨支部的一些功能，仍然是社會組織或社區、校區的政治核心，承擔著教育、管理、監督黨員、服務群眾的功能。一是政治功能。功能型黨支部必須宣傳和執行黨的路線、方針、政策，領導工會、共青團等群團組織，發揮政治引領作用。二是組織功能。功能型黨支部可以通過組織黨員發揮服務群眾服務中心大局的功能。如湖南規定功能型黨支部應結合社會組織行業特點，緊緊圍繞中心大局，積極組織黨員群眾在脫貧攻堅、環境保護、抗洪搶險、創新創業等中心工作中擔起責任[9]。三是學習教育功能。一些地方規定功能型黨支部定期開展主題黨日活動，黨員每年至少參加1次集中培訓，上級黨組織也要對功能型黨支部書記和入黨積極分子進行培訓[9]。如浙江省尖山社區通過建立功能型黨支部，組織轄區內的黨員開展理論學習，提升黨員的黨性修養，在服務社區居民、引領社區治理、提升推動社區工作等方面發揮了積極作用。

可見，在理論層面，當前學術界對功能型黨支部的定義性質、適用范圍、功能定位等問題進行了一定程度的探討，從中我們可以發現一些共有的立場和傾向。這些共識，是功能型黨支部未來發展的方向，對功能型黨支部的進一步發展具有重要指導意義。

四、發展與展望：功能型黨支部建設走向的三個維度之思

功能型黨支部是中國共產黨黨建工作實踐的結晶，是人民群眾集體智慧的結晶。它到底是“曇花一現”，還是要逐步走向制度化規范化常態化？它到底是停滯不前，還是要以持續的沖擊力、蓬勃的生命力和強大的創新力沖破重重阻力，最終贏得在基層黨建領域中的“一席之地”？它契合現實所需，人民所期，最終將在基層生根發芽，茁壯成長。

（一）實踐維度：功能型黨支部將在基層治理中發揮更大作用

從目前各地的實際探索看，功能型黨支部將在基層黨建和基層社會治理工作中發揮越來越重要的作用。功能型黨支部在基層黨組織體系中扮演一般實體性黨支部補充者角色的趨勢愈來愈明顯。尤其在社區和小區，“構建以社區黨組織為基礎、區域性黨組織為關鍵、功能型黨組織為補充的新型組織體系”，實現實體性黨支部和功能型黨支部互動互補，變得越來越必要。基層治理工作涉及城市和居民生活方方面面，如生活垃圾分類、老舊小區改造、城市管理執法、小區物業管理等工作更是與老百姓利益息息相關。在此過程中，能否有效組織和動員群眾，能否充分發揮黨員的示范帶頭作用，對于推進工作任務落實落地至關重要。一些地方嘗試在社區設立功能型黨支部，把分散在不同單位的黨員組織起來參與基層社會治理，參與各項工作基層落實，發揮了很好的作用，將來隨著運行體制機制的成熟，將發揮更大的作用。

（二）制度維度：關于功能型黨支部的黨內法規將進一步完善

習近平總書記指出：“我們要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力。”[10]功能型黨支部建設是基層黨建的重要改革，立法應當主動適應改革的需要。《中國共產黨支部工作條例（試行）》是中共中央發布的關于黨支部工作的基礎主干法規，其完善與發展應與黨建工作改革同步推進。該條例規定了一般黨支部、聯合黨支部、流動黨支部、臨時黨支部的設置，其中，后三種黨支部形式是為適應基層黨建的特殊情況而設置的非常規的黨支部形式。條例規定了這三種特殊的黨支部形式，但并不限于這三種，它的形式應隨著改革發展而不斷豐富。目前，功能型黨支部雖在省內法規中得以體現，但還不夠，功能型黨組織的實踐發展需要更高級別的黨內法規的引導、推動和保障，黨也需要把基層黨建實踐的新鮮經驗上升為黨內法規，在《中國共產黨支部工作條例（試行）》得以體現。

（三）學術維度：關于功能型黨支部的系列理論問題深入探討并達成廣泛共識

功能型黨支部的定義性質是什么？適用范圍是什么？功能定位有哪些？這都首先需要在學術層面進行更深入的探討并達成廣泛共識。在全面深化改革的大背景下，隨著功能型黨支部建設實踐的進一步發展，學術界將掀起研究功能型黨支部的更大熱潮，關于功能型黨支部的一系列理論問題研究亦會有重大突破。比如，將功能型黨支部定位為一種非常態的“特殊類型的黨支部”，由不轉移組織關系的黨員組成，以特定的地域、專業、任務或者興趣愛好等因素為紐帶;功能型黨支部逐漸擴大適應范圍，擴至包括“兩新”組織、校區、社區、政協等各類組織和地區等等，均將成為學術界致思之向。

加強功能型黨支部建設，助推基層黨組織創新發展，不斷增強基層黨組織的戰斗堡壘作用，具有長遠意義和固本價值。功能型黨支部建設無論是理論探討還是實踐發展都將獲得社會認同和人民擁護，擁有強大政治賦能、制度賦能和理論賦能。功能型黨支部在理論研究和制度建設突破的基礎上，將贏得廣闊的發展空間。

參考文獻：

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責任編輯：周育平