地方國企降杠桿、減負債的實踐經驗分析

胡剛

加強資產負債約束，有效降低杠桿水平是國有企業打好防范化解重大風險攻堅戰、推動高質量發展的重要舉措。為此，2018年中共中央辦公廳、國務院印發《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》，明確提出“促使高負債國有企業資產負債率盡快回歸合理水平，推動國有企業平均資產負債率到2020年年末比2017年年末降低2個百分點左右”。經過專項治理，相關數據表明，中央企業降杠桿的任務超額完成，平均資產負債率從2017年末的68.1%降至了2020年末的64.5%，降低3.6個百分點。至于地方國企的完成情況則不明朗，特別是2020年華晨汽車、永煤集團等地方國企相繼發生債券違約事件，表明地方國企降杠桿、減負債、控風險仍任重道遠。

目前，已有學者針對中核工業集團、中央建筑企業等央企降杠桿、減負債的案例進行了深入剖析（趙強，2020;戴國華，2019;伍放明，2020），但關于地方國企的則較少涉及。相比中央企業，地方國企在營商環境、資源稟賦、體制機制等諸多方面具有天然的經營劣勢，且承擔著較多的地方建設任務和歷次國企改革中遺留的歷史問題，使得地方國企通過資本市場等途徑來降杠桿面臨諸多障礙（辛宇，2018）。因此，研究地方國企如何在經營劣勢的情況下實現降杠桿、減負債，對于指導地方國企的實踐具有重要的現實意義。本文以F地方國企為例，分析其資產負債率高企的成因及降杠桿、減負債的具體舉措，總結經驗及不足，以期為其他地方國企提供有益的參考。

一、F國企的基本情況及高負債率成因

F國企是經市政府批準組建、市國資委直管的地方骨干國企，著眼于城市升級，聚焦城市建設、綠色建材，致力于打造全產業鏈能力的城市建設平臺。2013年，F國企由市國資委劃入經營性資產組建，資產總額15.61億元，負債總額32.18億元，資產負債率高達206%。不僅體量小、底子薄，還處于嚴重資不抵債的狀態，因此降杠桿、減負債對于F國企的生存和發展至關重要。

從成因來看，導致F國企資產負債率過高的原因如下：一是注冊資本較少。盡管肩負著城市建設的重任，但市國資委初始投入僅2000萬元，投入不足;二是承擔的歷史包袱較重。劃入F國企的下屬企業，多是主業停滯、資不抵債的廢舊工廠，債權債務關系復雜，還面臨員工安置補償、退休人員保障等經濟負擔;三是經營積累較少，2013年凈利潤僅0.3億元。此外，F國企項目投資額巨大、回收周期長，過于依賴金融機構融資，屬于高杠桿行業。

為了激發企業發展動力，F國企從成立伊始即分階段、多措并舉專項推進此項工作。其中：2013-2015年，將資產負債率降至121%，仍高于100%;2016-2020年，資產負債率分別為84%、71%、70%、62%、68%，持續降低并控制在市國資委規定的預警線之下。同期，F國企實現了高質量發展，資產總額從2013年的15.61億元到2020年的166.12億元，年復合增長率達40%;營業收入從2013年的2.5億元到2020年的108.47億元，年復合增長率達71%;所有者權益從2013年的-16.57億元增長到2020年的53.58億元。降杠桿、減負債與國有資產保值增值均取得較好成效。

二、F國企降杠桿減負債的具體舉措

從會計恒等式來看，降低杠桿水平，主要是通過降低企業負債規模、提高企業所有者權益。F國企也是從上述兩個方面出發降杠桿、減負債。

（一）充分用好會計政策，提高企業所有者權益

F國企下屬企業大多是政府劃撥資產設立的，企業性質屬于全民所有制，所屬資產的賬面價值是按照劃撥時的歷史成本體現，較市場價值大幅低估。同時，按照《企業會計準則解釋第2號》，“企業進行公司制改制的，應以經評估確認的資產、負債價值作為認定成本，該成本與其賬面價值的差額，應當調整所有者權益”。F國企從資產價值大幅低估的下屬企業著手，大力推進公司制改制，一方面完善公司法人治理結構，適應市場化轉型的需要，另一方面則是真實、公允地反映資產價值，提高企業所有者權益。在公司化改制的過程中，聘請中介機構進行資產評估及賬務處理，累計增加公司所有者權益超過13億元。

此外，F國企還采用投資性房地產等會計政策，對所屬公允價值能夠持續可靠取得的租賃資產采用公允價值模式進行確認和計量，增加公司所有者權益6億元。值得一提的是，上述會計政策調整可適用稅法上的特殊性稅務處理，資產和負債的計稅基礎仍保持不變，期間基本不產生稅務成本。由此，F國企通過充分用好會計政策，真實、公允地反映資產價值，短期內企業所有者權益得到大幅增加。

（二）擇機實施債務重組，降低企業負債規模

歷史遺留問題所形成的沉重債務，是阻礙國有企業發展的因素之一。這些歷史問題，既有因企業過往經營不善所形成的拖欠金融機構或國資系統內單位本息，也有因企業關停并轉所產生的員工安置補償及退休人員保障，還有因企業多次劃轉重組所導致的三角債務。由此產生的歷史債權債務關系，不僅涉及眾多國企主體、錯綜復雜，而且還涉及市、區等多級機構，協調難度大。F國企也不例外，組建初期賬面歷史債務超過25億元，使得資不抵債的局面無法扭轉。

為此，F國企在理清債權債務關系的提前下，制定了若干解決歷史債務問題的方案，尋求將承擔的負債轉為權益，實施債轉股。經過多次提請上級主管單位出面協調解決，終于2016年借市屬國有企業改革重組的時機，得以成功實施債轉股，由債務轉為資本，一舉將資產負債率降至70%左右。盡管實施債轉股導致F國企的股東由市國資委變成為市國資委及若干國有全資子公司共同持股，但債轉股后通過表決權全部委托給市國資委行使，依然保持了F國企由市國資委直管的地位。同時，對于債權人而言，將長期無法收回的債權轉為股權，賬面資產價值沒有影響，還能分享F國企發展帶來的紅利，亦有利于爭得債權人的支持。

（三）優質資產進行混改，吸引外部股東權益投入

F國企的主業處于充分競爭行業和領域，按照中共中央、國務院2015年印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》，原則上國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股。同時，F國企的城市更新項目，投資規模大，回投周期長，對自有資金具有一定比例的要求，以其組建時的實力難以推進。

為此，F國企大力推進混合所有制改革，先以優質資產為突破口，吸引外部股東權益投入，依靠外部股東的資金實力和運營經驗加快推進項目。以其某城市更新項目為例，按照資產評估機構認定的凈資產價值約3億元，F國企通過公開產權交易所公開征集行業龍頭企業增資擴股49%，引入外部資本3億元，并要求增資擴股單位全面負責項目運營管理，負責籌集項目開發建設過程中所需的全部資金。截至2020年末，F國企下屬企業中已有超過半數實施了混合所有制改革，引入行業頭部企業作為外部股東權益投入超過10億元，進一步降低了資產負債率水平。值得注意的是，在混改的過程中，F國企基本采用自身持股51%、外部股東持股49%的股權結構，這樣既能保持對混改項目的相對控股，實現合并財務報表，又能最大限度地增加外部股東的權益投入，促使外部股東加強對混改項目的運營管理投入，共同做大做強國有資本。

（四）聚焦主業推進業務，增強經營留存收益

以上措施對于國有企業降杠桿、減負債雖然效果立竿見影，但都屬于一次性的、不可持續的。國有企業必須加快轉型升級，聚焦主業推進業務，提高企業的盈利能力，增加企業的留存收益，這才是降杠桿、減負債的可持續途徑。從F國企的案例分析，2013-2020年，公司累計實現凈利潤17億元，為增加經營留存收益、降低杠桿水平作出了重要貢獻。這得益于F國企一直聚焦于城市更新、綠色建材的主業，不斷優化國有資本產業布局，充分盤活所屬優質資產的價值，同時大力推進混合所有制改革，主動尋求與行業頭部企業進行股權合作，并充分利用其經營管理經驗，加快經營周轉。此外，在市國資委的主導下，F國企還持續開展了控制非主業投資、處置“僵尸企業”和低效無效資產、加大對虧損企業的專項整治、加強成本管控提質增效等措施，進一步提高公司盈利水平，降低資產負債率。

總體來看，F國企既采用了按照會計準則資產評估增值、擇機實施債轉股等非經營性措施，也采用了優質資產混改吸引外部股東權益投入、聚焦主業增強經營留存收益等經營性措施，雙管齊下、相互促進，多措并舉實現降杠桿、減負債。

三、分析經驗及不足之處

結合F國企降杠桿、減負債的實踐過程，并與現有文獻關于中央企業降杠桿的案例進行比較，對其可取經驗及不足之處分析如下：

（一）經驗方面

1.缺乏資金支持則盡量爭取政策支持。相比中央財政，地方財務相對不足，且重點投入國計民生重要領域，用于支持地方國企發展的資金極為有限，因此盡量爭取過程中的政策支持更為務實。當前，正在進行的國企改革三年行動方案強調，要貫徹落實國資主管部門以管資本為主推進職能轉變，“一企一策”制定權責清單管理實施辦法。對于市屬一級企業、直管企業的下屬企業進行公司化改制、債務重組及混合所有制改革事項，已下放至市屬一級企業、直管企業進行審批，并報市國資委進行備案，這樣審批效率大幅加快。但在實際操作中，還是得先征詢市屬國資主管部門意見。特別是債務重組、三角債務處理等事項，通常涉及國資系統內其他單位，有的甚至涉及市、區、鎮等不同級別的國資部門，協調難度較大。市屬企業從下往上推，成功的概率較小，耗時較長，如能取得市屬國資主管部門的政策支持，并利用改革重組的契機推進，則會事倍功半。

2.應充分利用放大現有資產價值。與中央企業相比，地方國企所能動用的國有資源往往局限于一市、一縣或一鎮，體量偏小，能夠整合、騰挪的空間十分有限。國資主管部門能投入的資本金偏少，劃入的資產質量不佳，往往還附帶諸多歷史遺留問題。地方國企所能用來降杠桿、減負債的，唯有現有的資產，因此必須充分利用、盡可能地放大。從F國企的經驗來看，充分用好相關會計政策及稅收政策，通過低成本或零成本地放大現有資產價值，實現賬面資產評估增值，提高企業收益。但前提是劃入的資產權屬要清晰，權屬證明要齊全，否則資產評估增值將大打折扣。

3.債轉股與混改是兩種重要途徑。降杠桿的措施種類較多，無論是地方國企還是中央企業，債轉股與混改都是主要途徑，對國有企業降杠桿的作用重大，且立竿見影。有所不同的是，中央企業推進的債轉股強調市場化的債轉股，由銀行、實施機構和企業自主協商轉股對象、轉股債權以及轉股價格和條件，而地方國企還存在很多國資系統內的債權債務以及三角債，所實施的債轉股偏向于行政化，自主協商的內容相對較少。同時，中央企業推進的混改渠道眾多，既可通過公開資本市場進行，亦可通過非公開市場進行，而地方國企由于自身資源有限，難以通過公開資本市場進行操作，大多限于利用優質資產或項目來吸引混改對象。從結果來看，這兩種方式殊途同歸，且國資層面的指引清晰，實務操作的國有企業較多。

（二）不足之處

1.利用多層次資本市場的能力不足。當前，我國已建立起多層次資本市場。國有企業可以通過資本運作，將優質資產整合注入上市公司，提高資產證券化率，并吸收社會公眾股權投資，從而降低資產負債率。后續亦可通過增發、配股、發行可轉換公司債券等方式進一步補充資本金。此外，還可利用金融創新產品，如發行永續債券、設立私募基金、發行ABS等資產證券化產品等，進一步降杠桿減負債。從F國企的實踐來看，其利用多層次資本市場來補充資本金的能力嚴重不足，相比中央企業具有明顯劣勢。主要原因是地方國企所能動員的資源有限，無法滿足登陸公開資本市場的條件要求，同時城市更新、城市基礎設施等承擔地方經濟任務的國有企業也不符合當前公開資本市場的政策導向。

2.未能充分發揮混改企業的多方面優勢。混合所有制改革，吸收多元股東融資，是國有企業降低資產負債率、推進高質量發展的重要途徑。F國企是混改的積極推動者，目前已有半數以上下屬企業實施混改，成交的同時也帶來了諸多問題，值得反思。

首先，必須慎重選擇混改對象，實現強強聯合。F國企歷史選擇的混改對象，既有省企、央企，也有民營資本。從效果來看，與體制機制相同的省企、央企混改，反而讓經營效率更低，業績不佳;而與優勢民營資本進行混改，則能彌補國有企業在體制機制上的缺陷，業績更好。其次，國資持股比例可靈活設置。當前制定的市屬國資權限清單，適用于持股比例超過50%的國有企業，而對于持股比例低于50%的國有企業則沒有限制。F國企進行混改大多采用51%控股的股權結構，使得下屬混改企業的體制機制優勢并未充分發揮，特別是處于充分競爭行業的混改企業。可試點嘗試持股比例低于50%，同時根據表決權委托實現合并報表目的的股權結構設計。再者，混改應做精做強，而不是做多做散。在資源有限的情況下，應著眼于與優勢龍頭民營資本實施混改，按照資本運作、公開市場上市的目標集中資源打造1—2個精品混改企業，為后續進一步吸收多元資本、促進發展創造條件。

3.警惕片面追求規模導致杠桿率提升的風險。地方國企通常是當地經濟的重要支柱，還承擔著部分政府安排的重大、緊急或臨時性的經濟建設任務，地方政府具備要求國有企業迅速做大規模、提高融資能力的迫切動機。在缺乏資本金投入的情況下，擴大資產規模會造成擴大負債規模，資產負債率會有后續提升的風險。以F國企為例，其承擔當地人才安居工程建設的任務，相關項目資產負債率達80%左右，且大額資金無法產生盈利，對于其增強經營積累來降杠桿也是不利的。為此，F國企在經歷2013-2019年資產負債率持續降至62%后，2020年迅速提升至68%。因此，地方國企應根據資產負債率的管控目標來推算公司的投資能力，嚴格控制公司的投資規模，倒逼公司聚焦主業、嚴格挑選優質項目，防范債務風險出現反彈。

作者單位：佛山建投城市建設有限公司