《黃河法》制度體系設計論綱

方印 李杰

摘 要：為將黃河流域生態保護和高質量發展納入法治軌道，實現黃河治理的良法善治，科學有序地開展《黃河法》的立法工作是必然要求。以《黃河法》制度體系設計的理想圖景為出發點，探究《黃河法》制度體系設計的邏輯進路和框架構造。《黃河法》的制度體系設計應遵循“從基本理念出發、到基本目標明確、再到基本原則清楚，最后到基本規則確定”的邏輯進路。《黃河法》的制度體系設計應該重點圍繞全流域監督管理制度群、開發利用保護制度群、生態環境修復制度群、水旱災害防御制度群、高質量發展制度群、水污染防治制度群、法律責任制度群等7個部分系統展開，從而完成制度群的框架構造。

關鍵詞：流域立法;黃河法;制度體系設計;邏輯進路;框架構造;制度群;黃河流域

中圖分類號：D922.6;TV882.1

文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.11.002

引用格式：方印，李杰.《黃河法》制度體系設計論綱[J].人民黃河，2021，43（11）：6-12.

Outline of System Design of Yellow River Law

FANG Yin， LI Jie

（School of Law， Guizhou University， Guiyang 550025， China）

Abstract： In order to bring the ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin into the track of the rule of law， and realize the good law and good governance of the Yellow River， it is an inevitable requirement to carry out the legislation work of the Yellow River Law scientifically and orderly. At present， the legislative work of the Yellow River Law has an urgent need for the systematization of institutional norms， and the basic theoretical discussion of the system design of the Yellow River Law is at the right time. Taking the ideal picture of the Yellow River Law institutional system design as a starting point， it explored the logical approach and frame structure of the Yellow River Law institutional system design. The design of the system of the Yellow River Law should need to follow the logical approach of “starting from basic concepts， to clear basic goals， then to clear basic principles， and finally to the determination of basic rules”. The system design of the Yellow River Law should focus on the whole the development of seven partial systems， including the river basin supervision and management system group， the development and utilization protection system group， the ecological environment restoration system group， the flood and drought disaster prevention system group， the high-quality development system group， the water pollution prevention system group， and the legal responsibility system group.

Key words： river basin legislation; Yellow River Law; institutional system design; logical approach; framework structure; system group; Yellow River Basin

1 引 言

黃河是中華民族的母親河，是我國重要的生態屏障和經濟地帶。然而，目前黃河流域存在諸多較為突出的現實問題，如流域生態環境脆弱、洪水風險嚴重、發展質量不高、水資源開發利用粗放等。習近平總書記多次強調：“治理黃河，重在保護，要在治理。”[1]這就需要綜合運用技術、政治、行政、法治等多種治理手段，其中法治是解決黃河流域諸多突出問題最為根本、最為有效的治理手段。由此，黃河流域法制建設逐漸成為黃河流域生態保護和高質量發展時期至關重要的法科課題，而《黃河法》立法研究則是該法科課題中最具代表性的視角和論域。在理論界，以“立法必要性”[2]、“立法基本問題”[3]、“立法功能定位”[4]等為主題的《黃河法》立法理論討論引人注目。盡管如此，有關《黃河法》立法的理論研究仍然處于基礎理論不足的狀態，尤其是對《黃河法》制度體系基礎理論的研究仍缺乏深入的思考和嚴密的論證。鑒于此，筆者以《黃河法》制度體系設計為主題，以宏觀層面《黃河法》制度體系設計的理想圖景為切入點，通過探討中觀層面《黃河法》制度體系設計的邏輯進路，系統探究微觀層面《黃河法》制度體系設計的框架構造，以期為制定科學完備的《黃河法》提供智力決策參考。

2 宏觀層面《黃河法》制度體系設計的理想圖景

2.1 充分體現黃河流域生態、政治、經濟、社會、文化的融合發展

黃河流域空間作為一個自然地理和水文管理單元，由“點”（水庫、湖泊等重要載體）和“線”（干支流）兩個基本維度構成，已得到理論界和實務界的廣泛認同，這不僅是“一元空間觀”的體現，也是“水系空間觀”的彰顯[5]。但是，隨著社會經濟的不斷發展和流域空間理論的持續更新，黃河流域空間正從單純水文意義上的“自然生態空間”升級為“生態-經濟社會空間”。“生態-經濟社會空間”意義上的黃河流域不僅包括“點”和“線”構成的生態水文網絡，還包括與黃河流域生態水文網絡相關的政治、經濟、社會、文化等眾多要素。要素間的相互聯系是構成黃河流域空間存在的基礎，黃河流域空間的基本特征依據要素的不同以及要素之間不同的聯系來確定，因而《黃河法》制度體系作用于黃河流域空間的實質是法律制度作用于黃河流域空間的各個要素以及要素之間的聯系節點。所以，為適應這種先進的黃河流域空間觀，理想狀態下《黃河法》制度體系應當充分體現黃河流域生態、政治、經濟、社會、文化的融合發展。

2.2 充分體現黃河流域政府、市場、公眾“三位一體”的功能互補

實踐一再證明，解決黃河流域的突出問題僅依靠政府主體的單一力量難以有效完成，這就需要政府主體、市場主體與公眾主體之間互動交流，優勢互補，分工合作。在黃河流域生態保護和高質量發展實現過程中，政府主體因其行政優勢、公共本性、生態責任而充當著主導者的角色，發揮著規劃功能、激勵功能、監管功能;市場主體因其競爭優勢、產業優勢、生態責任而充當著主要參與者的角色，發揮著開發功能、定制功能、交易功能;公眾主體因其消費優勢、自然稟賦、生態責任而充當著必要參與者的角色，發揮著體驗功能、監督功能、反饋功能。由此可以清晰發現，政府主體、市場主體與公眾主體對黃河流域生態保護和高質量發展實現的不同功能是《黃河法》制度體系設計的主要突破口，不同主體功能的差異即意味著《黃河法》法律制度體系應由若干具體法律制度按照特定的科學邏輯組合而成，而黃河流域空間內多元主體的協同治理正是這一科學邏輯。因此，為實現黃河流域“協同推動大治理”，理想狀態下的《黃河法》制度體系應當充分體現黃河流域政府、市場、公眾“三位一體”的功能互補。

2.3 充分體現黃河流域具體法律制度的關聯性、全面性和功能性

黃河流域具體法律制度的關聯性是指各具體法律制度之間相互作用、相互影響。這就區別于零散孤立的法律制度，具體法律制度之間的高度關聯能最大程度地發揮制度體系對黃河流域生態保護和高質量發展實現的保障作用。這即意味著，理想狀態下《黃河法》制度體系其實是一個由彼此聯系的多元法律制度共同構筑而成的“有機統一體”，如此狀態下《黃河法》制度體系才能充分發揮其完備的保障功能。黃河流域具體法律制度的全面性是指各具體法律制度都應要素俱全，利益關照到位。“生態-經濟社會空間”視角下，黃河流域空間不僅包含諸多自然要素與生態系統，同時也涉及多方面的現實及長遠生態利益，因此作用于黃河流域空間的《黃河法》制度體系也需要素俱全，利益代表均衡。黃河流域具體法律制度的功能性是指各具體法律制度都擁有其獨特的功能和價值。理想狀態下的《黃河法》制度體系對黃河流域生態保護和高質量發展實現的作用過程實質是制度體系對其進行法律調整的動態過程。換言之，制度體系的各具體法律制度作為體系的重要組成部分，也應對黃河流域生態保護和高質量發展實現過程具有不同的調整功能。

3 中觀層面《黃河法》制度體系設計的邏輯進路

3.1 《黃河法》制度體系設計的基本理念

理念是衡量和建構制度的重要標尺，《黃河法》制度體系的應建立在科學的理念基礎之上。以科學理念指導具體實踐，方能保證《黃河法》制度體系設計工作不偏離正常運行軌道，從而使其向目標藍圖邁進。具體而言，《黃河法》制度體系設計應遵循如下基本理念。

（1）分型與歸合認知方法理念。在人類認識事物的過程中，事物的共同特征（共性）是人類不斷總結提煉的產物，根據事物的共性可將不同種類的物品或事項進行區分并可以劃分為若干類別，在此分型認知的基礎上最終歸合成為類型譜系。分型與歸合認知方法理念一方面體現為精致化的具體思考，另一方面又體現為抽象化的概括思維，在內核本質層面，分型與歸合認知方法理念是結合概括思維與具體思維之間的一個有效“中介”。分型與歸合認知方法理念在黃河流域法制建設過程中起著關鍵作用，具體而言：在黃河流域立法方面，分型與歸合認知方法理念能夠保持立法者所塑造法律規范確定性與開放性的有效平衡;在黃河流域司法方面，分型與歸合認知方法理念能夠為裁判者所適用的評價標準提供正當性依據;在黃河流域執法方面，分型與歸合認知方法理念能夠促進執法者高質量、高效率地開展執法工作;在黃河流域守法方面，分型與歸合認知方法理念能夠為守法者的“知行合一”提供正確價值指引。《黃河法》制度體系設計是一項極為復雜的系統工程，涉及黃河流域空間的不同要素，其中所需調整的利益關系錯綜復雜，涉及黃河流域經濟利益、生態利益以及資源利益等多元利益的沖突與調節，將眾多利益訴求進行科學分類整合和協同協調是此項制度體系設計工作的關鍵任務。再者，當下《黃河法》制度體系設計工作正在經歷從碎片化向系統化的變遷和轉型，此項制度體系設計工作的轉型能否最終實現，客觀上取決于對眾多黃河流域具體法律制度的認知分型和種類歸合。在此情形之下，《黃河法》制度體系設計工作中適當引用分型與歸合認知方法理念高度契合新時代黃河流域生態保護和高質量發展法制建設的發展趨勢，能夠有效破除當前《黃河法》制度體系設計工作由碎片化邁向系統化轉型過程中的諸多障礙。

（2）制度的執行成本最優理念。在《黃河法》的制度體系設計過程中，必須充分考慮制度的執行成本，避免不合理的要求造成沉重的社會負擔[6]。事實上，當下黃河流域生態保護和高質量發展中存在的主要問題可歸咎于現有黃河流域法律制度的“失靈”。黃河流域現有法律制度缺乏對執行成本的具體考量，對黃河流域空間的生態價值、經濟價值、社會價值等也未能充分評價和配置，不具體分析現實矛盾和利益所在，以致尋租現象盛行，機制扭曲，信息缺損。《黃河法》的終極立法目的在于為黃河流域的水生態、水環境、水文化等設定應有空間，從而將各個主體對黃河流域水資源的監管、開發、利用和保護行為納入法律劃定的科學范圍。這一范圍直接決定黃河流域水資源保護的廣度和深度，決定黃河流域水資源的利用主體可以行為的空間，也決定政府主體對黃河流域行政監管的強度。因此，《黃河法》的制度體系設計必須考慮行為人已有的和應有的活動范圍。換言之，《黃河法》的制度體系設計本身就是人類行為的一種安排，這種安排的首要目標是追求公平、正義、秩序和效率，不考慮執行成本的制度體系設計必然會因忽略首要目標而加重社會的負擔。所以，在《黃河法》的制度體系設計過程中必須堅持制度的執行成本最優理念，對制度的執行成本給予高度的關注，使制度真正能夠規范主體對利益的追求行為，以最低的制度成本獲取較高的生態效益和經濟效益。

（3）水生態產品價值實現理念。習近平總書記所提倡的“綠水青山就是金山銀山”理論實質是一種科學的綠色發展觀[7]，它完美詮釋了生產力的發展、人的自然權利實現以及生態環境的良性運作之間的有機互動關系，其核心在于強調改善生態環境狀態和優化自然資源利用方式就是發展生產力和實現人的自然權利，通過生態效益和經濟效益的雙重協同提升而實現人類與自然的有效“和解”，以此達成“生態美、國家強、百姓富”的終極目標。黃河流域水生態產品作為生態效益的重要物質載體，來源于黃河流域空間，與黃河流域的“綠水”資源本源一體，具有整體性、用途多樣性、外部性等多種特征，其實質是公共利益的化身。由此可知，黃河流域水生態產品價值的充分實現是落實“兩山”理論的關鍵實踐抓手[8]，其內在邏輯在于促進黃河流域水生態產品“產業生態化、生態產業化”[9]，進而實現黃河流域生態環境保護和高質量發展的終極目標。因此，進行《黃河法》制度體系設計應當堅持水生態產品價值實現理念，以此促進黃河流域“綠水青山”蘊含的生態資源向“金山銀山”轉化。應當注意的是，黃河流域水生態產品主要是作為一種公共產品或服務提供給社會主體，其次才是市場化商品。這就意味著黃河流域水生態產品價格形成應受到公共服務要素的制約和影響，即應當保證每一位社會主體在其合理可承認的實際范圍內平等地享有保障其健康發展所需的黃河流域水生態產品，這亦是分配正義原則的應有之義。就要素本質而言，“分配正義”是公共服務要素的核心，這就意味著對于社會主體生存發展所必需且影響重大的黃河流域水生態產品，政府理應采取直接定價和財政、稅收等多種手段對其價格形成進行有效調控。所以，政府對黃河流域水生態產品的定價必須綜合考察多種因素，在進行《黃河法》制度體系設計工作時，則要求政府合理設置黃河流域水生態產品供給中的補貼機制，必要時采取適度的綠色稅收手段。

（4）環境決策科學民主化理念。黃河流域治理轉型標志著各社會主體對黃河流域治理的認識行動從各自治理到共同治理、從分散治理到合作治理、從個體利益出發到公共利益實現的轉變，從而構建多元共治體系，這就意味著環境決策科學民主化理念存在于黃河流域治理的整個過程中。“傳統社會中，行政權力行使的目的主要是對社會進行管理控制;現代社會隨著利益訴求的多元化、公民權利意識的覺醒、社會管理體制的創新，行政權力的行使要求主動維護社會公共利益，為公眾謀求福利，部分行政權力‘歸還給公眾。”[10]當前階段，黃河流域治理只有實現多元主體民主協商，并且多元主體之間達成和諧共處的合作關系，方能有效建立起黃河流域治理的統一戰線。這就需要在環境決策科學民主化理念指導下進行多元主體合作與協同，需要公眾對黃河流域保護治理中涉及的環境信息享有收集、知情、監督、傳播、享益、救濟等權利[11]，需要公眾有對黃河流域保護治理決策提出建議的權利，更需要公眾有對黃河流域保護治理活動中的違法行為進行舉報的權利。因此，開展《黃河法》制度體系設計工作時應當堅持環境決策科學民主化理念，以使政府的相關黃河流域保護治理決策吸納民主的力量后變得更加科學、公正、合理，從而保證黃河流域管理體制存在于民主決策與功能權力集中的復合結構中。基于環境決策科學民主化理念，在設計《黃河法》制度體系時，應當注重對政府黃河流域保護治理行政行為的程序性規定與公眾參與制度的落實，以保障環境正義與環境民主得以實現。

3.2 《黃河法》制度體系設計的基本目標

基本目標是設計某一法律制度體系所要達到的最終目的或者所要完成的終極任務，它對法律制度體系設計工作具有指導性和決定性的功能作用。《黃河法》制度體系設計的基本目標是實現黃河流域生態保護和高質量發展。黃河流域生態保護和高質量發展是習近平總書記在河南考察期間所提出的重大國家戰略[12]。在生態法治發展如此迅速的當下，利用“良法之治”的善治理論來推動重大國家戰略的實施已成為克服流域生態環境保護治理薄弱性和培育流域高質量發展堅韌性的有效路徑。然而，無論是國家層面的《水法》《防洪法》《黃河水量調度條例》等關于黃河保護治理相關的法律法規，抑或是地方層面關于黃河保護治理相關的法規，都存在針對性不強、對黃河特殊河情把握不足、缺乏整體性制度安排等瓶頸問題，這就造成目前黃河流域立法體系的漸趨“完備”與法律制度的保守性、沖突性、滯后性并存的尷尬窘境。這時就迫切需要一部兼具特別法、綜合法、流域法等基本性質的法律來改變這種不良現狀。《黃河法》立足于黃河流域空間這一核心要素，調整黃河流域空間中的復雜利益關系，其制度體系緊密圍繞著黃河流域生態保護和高質量發展這一“核心軸”高速運轉，使得政府主體、市場主體、公眾主體等三元力量在各自的場域里能夠充分發揮黃河流域治理的獨特功能作用，并且雜亂無章的環境信息法律關系在相關黃河流域環境信息法律制度的牽引下形成互動聯動的黃河流域“環境信息流”，助推著黃河流域“協同推進大治理”基本格局的科學成型。

3.3 《黃河法》制度體系設計的基本原則

基本原則是看待問題、處理問題的首要準則，是設計《黃河法》制度體系所必須遵循的基本要求。結合當下《黃河法》制度體系設計的需求而言，系統性原則和開放性原則對于《黃河法》制度體系設計工作更具現實的指導意義，原因在于：《黃河法》制度體系需以系統性維持運轉流暢，需以開放性容納制度發展[13]。但《黃河法》制度體系設計的系統性原則和開放性原則并非沒有“邊界”，基于價值理性主義的現實回歸，系統性原則和開放性原則需以“適度”回應實踐。因此，《黃河法》制度體系設計的基本原則如下：一是“適度”系統性原則。《黃河法》制度體系的關聯性滿足和功能性實現均需以較高的系統性為支撐，這就區別于零散孤立的法律制度，系統性原則能最大限度地發揮制度體系對黃河流域生態保護和高質量發展實現的保障作用。“適度”系統性原則強調在滿足《黃河法》制度體系設計的體系化現實需求時，不以完全的系統性為目標，應在《黃河法》制度初步體系化和完全體系化之間留有充足的空隙。二是“適度”開放性原則。為回應當下黃河流域法律制度發展的不充分難題，開放性原則是《黃河法》制度體系設計所必需的，但是這種開放并非毫無邊界，而是應保持“適度”開放。“適度”開放性原則強調《黃河法》制度體系所保留的開口應當是有規矩的、有節制的。

3.4 《黃河法》制度體系設計的基本規則

在基本理念、基本目標和基本原則的指導下設計理想樣態的《黃河法》制度體系并非易事且不能任意為之，必須遵循一定的基本規則。依照其他法律制度體系設計的經驗，若要求最終的設計成果達成“適度”系統性滿足和“適度”開放性滿足、制度體系的功能性實現和靈活性實現等標準，則《黃河法》制度體系設計應遵循以下兩項基本規則。

（1）《黃河法》制度體系中關于制度確定的基本規則。《黃河法》制度體系的設計并非具體法律制度從無到有的過程，而多數法律制度是現實存在的，這就需要對所有的相關法律制度進行嚴格篩選，以確定《黃河法》制度體系所涵攝的具體法律制度、篩選的標準即為《黃河法》制度體系中關于制度確定的基本規則。這就需要回歸基本原則，由基本原則指導基本規則的設定。具體而言，可以確定為《黃河法》制度體系所涵攝的法律制度須達成“適度”系統性滿足與“適度”開放性滿足兩大要件。一是關于“適度”系統性的滿足，要求所選制度應當具有穩定性和內在一致性。只有穩定的《黃河法》制度體系才能實現黃河流域生態保護和高質量發展的基本目標，所以《黃河法》制度體系所涵攝的具體法律制度應當是成熟且穩定的，如此方可實現制度體系的良性運轉。要求所選法律制度應當具有內在一致性是為實現法律制度間的溝通與銜接，只有基本價值一致的法律制度才能共存于《黃河法》制度體系中。二是關于“適度”開放性的滿足，要求部分制度應具有模糊性且存在制度體系修正的程序性機制。法律制度總是與時俱進的，基于《黃河法》制度體系“適度”開放性的需求，應當允許部分模糊性制度存在，但這種制度僅存在于抽象程度高的邏輯層次。要求存在制度體系修正的程序性機制是為了可以對《黃河法》制度體系所保留的開口加以限制與推進。

（2）《黃河法》制度體系中關于制度編排的基本規則。確定《黃河法》制度體系所涵攝的具體法律制度之后，須以一定標準對制度體系中所涵攝的具體法律制度進行分型與歸合，最終呈現出《黃河法》制度體系的篇章脈絡，分型與歸合的標準即為《黃河法》制度體系中關于制度編排的基本規則。結合上文對于《黃河法》制度體系設計理想圖景的期許，《黃河法》制度體系在進行制度編排工作時應當遵循以下規則：一是根據制度功能作用和內在價值的差異，類型化為多個制度群，統籌考慮制度群內部中各項具體法律制度之間的關聯性與融洽性。需要注意的是，制度群的形成并非源于表層描述的同類型制度之簡單合并，而是基于制度的內在一致性劃分而成;二是在形成《黃河法》制度群基礎上，要求各個制度群之間相互協同，但制度群之間需留有一定的“獨立性”，以免未來制度變更時因某一制度群發生變動產生“蝴蝶效應”而引發整個《黃河法》制度體系的動蕩。

4 微觀層面《黃河法》制度體系設計的框架構造

4.1 全流域監督管理制度群

黃河全流域監督管理制度群在《黃河法》制度體系中居于主導戰略地位，其著眼點在于黃河流域監督管理機構從整體利益出發對黃河流域空間全要素進行開發利用、監測考察、治理協調。在設計黃河全流域監督管理制度群時，應當保持“中長期”的思維視角，分析黃河全流域監督管理制度群的社會意識支持程度，尋找利益焦點，考察黃河全流域監督管理制度群的運作過程，確保黃河全流域監督管理制度群的可操作性和實效性。另外，黃河全流域監督管理制度群的設計應與《黃河法》中管理體制建構重組工作相協調，這就需要處理好權力分散與權力集中的關系，對其管理體制的建構采取權力相對集中的方式，確立黃河流域管理部門在黃河流域規劃計劃、污染物排放總量控制、河道治理、國土空間實施用途管制等工作中的主導地位，以此克服權力分割和交叉帶來的權力運行低效問題。因為黃河流域的問題常是由多種因素交織形成的，對黃河流域的治理往往需要采取主導性的專業措施而不是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”式的分散治理，所以黃河全流域監督管理制度群的具體制度設想如下：黃河流域規劃計劃制度、黃河流域國土空間實施用途管制制度、黃河流域監督管理評價和考核制度、黃河流域污染物排放總量控制制度、黃河河道采砂規劃和許可制度、黃河流域監督管理獎勵制度、黃河河道和灘區治理制度、黃河流域河湖長制度、黃河流域目標責任制度等。

4.2 開發利用保護制度群

黃河流域水資源開發利用保護制度群在《黃河法》制度體系中居于核心戰略地位，其著眼點在于黃河流域水資源的合理開發、有序利用和科學保護。在設計黃河流域水資源開發利用保護制度群時，應當保持“整體論與重點論相結合”的思維視角，以整體論思維統籌安排黃河水量的分配調度、黃河流域生態流量的系統調控以及黃河流域水資源利用的全過程管控，以重點論思維著重把握黃河流域飲用水水源地、地下水、水生生物等關鍵要素的開發利用保護工作。另外，黃河流域水資源開發利用保護制度群的設計應當關注水資源市場化配置這一制度創新著力點，厘清黃河流域水資源開發利用保護過程中政府主體與市場主體協同合作、功能互補、利益共存的復雜關系，以黃河流域水權為根本出發點，針對其定價、交易等規則科學設計法律制度。因此，黃河流域水資源開發利用保護制度群的具體制度設想如下：黃河流域水資源節約集約利用制度、黃河水量分配調度制度、黃河流域水資源利用全過程管控制度、黃河流域生態流量調控制度、黃河流域飲用水水源地保護制度、黃河流域地下水保護制度、黃河流域水權制度、黃河流域水權交易制度、黃河流域水生生物完整性評價制度、黃河全流域橫向生態補償制度等。

4.3 生態環境修復制度群

黃河流域生態環境修復制度群在《黃河法》制度體系中居于關鍵戰略地位，其著眼點在于修復受損生態環境的結構與功能，改善黃河流域整體生態環境樣態，實現環境正義。在設計黃河流域生態環境修復制度群時，應當保持“自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合”的思維視角，由國務院生態環境主管部門統籌安排黃河流域的各項生態環境修復工作，并適時引入社會資本參與黃河流域生態環境的修復。另外，黃河流域生態環境修復制度群的設計應當重點關注黃河流域水土流失、生態脆弱地區水源涵養能力低、河口天然濕地萎縮等重大生態環境受損修復問題，在保障對黃河流域整體環境利益的保護、增進、協調的基礎上，著力推進黃河流域生態環境的“重點治理”事業。因此，黃河流域生態環境修復制度群的具體制度設想如下：黃河流域重點水域捕撈管理制度、黃河流域生態脆弱地區水源涵養制度、黃河流域河湖岸線修復制度、黃河流域生態環境修復基金制度、黃河流域重點湖泊修復制度、黃河流域河口修復制度、黃河流域水土保持制度、黃河流域水生生物重要棲息地修復制度、黃河流域生態修復社會資本引入制度等。

4.4 水旱災害防御制度群

黃河流域水旱災害防御制度群在《黃河法》制度體系中居于應急戰略地位，其著眼點在于通過采取預防和應急措施減輕黃河流域水旱災害造成的損失，以此保障黃河流域人民生命財產安全和高質量發展，實現黃河流域的長治久安。在設計黃河流域水旱災害防御制度群時，應當保持“預防為主、防御與救助相結合”的思維視角，重點關注“善淤、善決、善徙”[14]的現實問題，以及防洪保安與下游灘區經濟社會高質量發展之間的突出矛盾。在宏觀整體層面，注重災前的預防、災中的救援以及災后的重建;在微觀具體層面，注重社會組織、城鄉社區、普通民眾、政府及各職能部門等多元主體的共同參與。因此，黃河流域水旱災害防御制度群的具體制度設想如下：黃河流域水旱災害分級響應制度、黃河流域水旱災害速報與預警制度、黃河流域防汛抗旱物資儲備制度、黃河流域防洪安全優先制度、黃河流域防凌指揮調度制度、黃河流域水旱災害防御信息化建設制度、黃河流域水旱災害風險評估制度、黃河流域水旱災后恢復重建制度、黃河流域水旱災害防御社會參與制度等。

4.5 高質量發展制度群

黃河流域高質量發展制度群在《黃河法》制度體系中居于動力戰略地位，其著眼點在于通過“資源—資產—資本”的邏輯主線調整黃河流域生態產業、文化產業等新型產業和傳統產業的結構和布局，使黃河流域這一“能源流域”能夠發揮其蘊含的巨大經濟社會價值。在設計黃河流域高質量發展制度群時，應當保持“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商”[15]的思維視角，充分發揮上中下游各個地區的獨特優勢，著力構建能有效推動黃河流域高質量發展的動力系統法律制度，并緊密圍繞“兩山理論”進行黃河流域生態產業戰略布局，促進黃河流域水生態產品“產業生態化、生態產業化”。另外，黃河流域高質量發展制度群的設計應注重將黃河流域的文化資源優勢轉化為文化創意產業優勢，講好“黃河故事”[16]，推動黃河流域的文化創意產業轉型升級，進而助推黃河流域高質量發展。因此，黃河流域高質量發展制度群的具體制度設想如下：黃河流域以水定需制度、黃河流域生態產業培育與支持制度、黃河流域文化產業培育與支持制度、黃河流域水生態產品價值實現制度、黃河流域落后生產技術限期淘汰制度、黃河流域綠色稅收制度、黃河流域產業項目聯合審查制度、黃河流域綠色金融制度、黃河流域整體聯動發展制度、黃河流域碳達峰與碳中和制度等。

4.6 水污染防治制度群

黃河流域水污染防治制度群在《黃河法》制度體系中居于基礎戰略地位，其著眼點在于集各方力量與資源，通過采取有效措施預防、控制和減少黃河流域水環境污染，保障飲用水安全，進而實現黃河流域生態保護和高質量發展。在設計黃河流域水污染防治制度群時，應當堅持“預防為主、防治結合、綜合治理”的思維視角，邁向全程治理的新路，并強化源頭消減和清潔生產，以維護適宜生活自然環境質量為基本目標制定相應的環境標準。另外，黃河流域水污染防治制度群的設計應注重“政府主導+市場主體+公眾參與”邏輯主線的引入，為命令管制、市場機制、公眾參與等多元機制共同參與黃河流域水污染防治工作提供平臺。因此，黃河流域水污染防治制度群的具體制度設想如下：黃河流域水環境質量標準制度、黃河流域排污許可證和收費制度、黃河流域水污染限期治理制度、黃河流域重大水污染事故報告與應急措施制度、黃河流域城鄉污水集中處理制度、黃河流域農業面源污染防治制度、黃河流域排污權交易制度、黃河流域船舶污染源控制制度、黃河流域新污染物環境調查和評估制度、黃河流域水污染防治區域聯動制度、黃河流域水污染治理第三方服務制度、黃河流域水污染防治公眾參與制度等。

4.7 法律責任制度群

法律責任制度群在《黃河法》制度體系中居于保障戰略地位，其著眼點在于對黃河流域有關主體法定權利的侵犯或對法定義務的不履行而施以相應的懲罰措施，從而真正發揮《黃河法》規范和調整黃河流域復雜法律關系的功能作用。在設計法律責任制度群時，應當堅持“過錯與責任相適應、多種責任相結合”的思維視角，在行政法律責任層面，需要對黃河流域各個主管部門的行政處罰權進行合理劃分與科學配置，劃分與配置的標準在于主管部門的職責分工與違法行為的異質性;在民事法律責任層面，需要強化預防階段的責任;在刑事法律責任層面，需要善于發揮輕刑的作用，避免無效的重刑化。因此，法律責任制度群的具體制度設想如下：行政法律責任制度、民事法律責任制度、刑事法律責任制度。

5 結 語

2020年1月3日下午，習近平總書記在中央財經委員會第六次會議上重點強調：“黃河流域必須下大氣力進行大保護、大治理，走生態保護和高質量發展的路子。”開展《黃河法》立法基礎理論的研究工作是深入貫徹習近平生態文明思想的內在要求，對推動全流域生態保護和高質量發展事業具有重大戰略意義。《黃河法》立法的基礎理論研究不僅在于完善《黃河法》立法基礎理論的先進性，更在于提升《黃河法》立法基礎理論的完整性。基于此科學認識，筆者以《黃河法》制度體系設計的理想圖景、邏輯進路和框架構造為研究對象，力求探尋《黃河法》制度體系設計的科學理論方案，進而提升《黃河法》立法基礎理論的完整性。研究發現，充分體現黃河流域生態、政治、經濟、社會、文化的融合發展，充分體現黃河流域政府、市場、公眾“三位一體”的功能互補，以及充分體現黃河流域具體法律制度的關聯性、全面性和功能性是《黃河法》制度體系設計的理想圖景;《黃河法》的制度體系設計應遵循“從基本理念出發、到基本目標明確、再到基本原則清楚，最后到基本規則確定”的邏輯進路;《黃河法》的制度體系設計應該重點圍繞全流域監督管理制度群、開發利用保護制度群、生態環境修復制度群、水旱災害防御制度群、高質量發展制度群、水污染防治制度群、法律責任制度群等7個部分系統展開，從而完成制度群的框架構造。總之，《黃河法》的制定是一項復雜的系統工程，而《黃河法》的制度體系設計是這一系統工程中不可或缺的關鍵一環。

需要提及的是，我國《長江保護法》已經出臺，或許有學者會提出《黃河法》與《長江保護法》同屬于流域綜合性立法，設計《黃河法》的制度體系仿照后者的即可，如此既可以節約立法成本，也可以回應現實需要。確實，兩者同屬于流域綜合性立法，《長江保護法》對《黃河法》的制度體系設計工作具有一定的借鑒作用，但這并不意味著就可以直接仿照前者，原因在于：法律調整范圍的不同決定其制度體系有著根本的差異，水文化、防洪保安、河道治理以及高質量發展等均屬《黃河法》的調整范圍，范圍如此之廣，并不是類似于《長江保護法》的制度體系所能容納的。所以，《黃河法》的制度體系設計需要擁有一套“量身定做”的科學方案，以此保證《黃河法》的制定工作順利有序進行，從而實現黃河治理良法善治的宏偉目標。

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【責任編輯 張華巖】