黃河流域生態保護補償機制建設的立法建議

孫曉娟 韓艷利 毛予捷

摘 要：為了加強黃河流域生態保護，應盡快建立和完善流域生態保護補償機制。基于對當前黃河流域生態保護補償有關的法律、國家層面和地方政府層面行政法規的系統梳理，以及對黃河流域生態保護補償實踐、現狀及存在問題的分析，提出黃河流域生態保護補償機制建設的立法建議：通過立法建立上下游、省（區）間、多元化、多樣化、市場化的生態保護補償機制，建立基于水量水質同步考核和生態產品價值核算計量的生態保護補償機制，設立黃河流域生態保護補償基金并制定嚴格的管理、使用、監督、評價制度，建立并逐步實行自然資源有償使用制度、自然資源資產特許經營權制度，建立生態保護補償績效評估制度，建立生態保護效果與補償資金分配相關聯的激勵機制，建立生態保護補償公眾參與和監督機制等。

關鍵詞：生態保護;補償機制;補償基金;黃河法;黃河流域

中圖分類號：D922.6;TV882.1

文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.11.003

引用格式：孫曉娟，韓艷利，毛予捷.黃河流域生態保護補償機制建設的立法建議[J].人民黃河，2021，43（11）：13-16，39.

Suggestions on Legislation of Compensation Mechanism Construction of Watershed

Ecological Protection of the Yellow River Basin

SUN Xiaojuan， HAN Yanli， MAO Yujie

（Yellow River Water Resources Protection Institute，YRCC， Zhengzhou 450004， China）

Abstract： Aiming to strengthen the ecological protectionof the Yellow River Basin， the legislative proposal for establishing the ecological compensation and protection mechanism in the Yellow River Basin should be established as soon as possible. The current laws related to ecological protection and compensation for the Yellow River Basin， the administrative regulations at the national and local government levels were systematically reviewed. Whats more， the practice， current situation and existing problems for ecological protection and compensation were analyzed. Based on the above analysis， the suggestions on legislation of establishing a compensation mechanism for ecological protection in the Yellow River Basin was proposed. The following major goals should be achieved through legislation. A pluralistic， diversified and market-oriented ecological protection compensation mechanism should be established with an ecological protection compensation mechanism based on the simultaneous assessment of water quantity/quality and calculation of ecological product value. The compensation fund for ecological protection in the Yellow River Basin should be established equipped with strict management， use， supervision and evaluation systems. A system for paid use of natural resources and natural resource asset franchise rights should be established and gradually implemented. It also proposed to establish an ecological protection compensation performance evaluation system and equipping with incentives related to the distribution of ecological protection effects and compensation funds. Finally， the establishment of public participation and supervision mechanisms for ecological protection and compensation should also be proposed.

Key words： ecological protection; compensation mechanism; ecological compensation fund; Yellow River Law; Yellow River Basin

黃河流域是我國北方重要的生態屏障，也是生態環境脆弱、水土流失非常嚴重的區域[1]。近年來，黃河流域生態保護、水土保持工作取得了舉世矚目的成效，流域生態環境得到改善，水土流失、土地退化等問題得以遏制，促進了當地經濟社會發展[2]。但是，黃河流域仍普遍存在發展與保護的矛盾，水土流失治理、生態系統修復等依然任重道遠。為了加強黃河流域生態保護，應按照“保護責任共擔、流域環境共治、生態效益共享”“誰污染、誰補償，誰受益、誰補償”的原則，盡快建立和完善流域生態保護補償機制。目前黃河流域生態保護補償機制建設還處于起步階段，存在著諸多問題，必須通過法律來予以規范和保障，調整生態保護補償所涉及的各方利益關系。在《黃河法》立法層面，黃河流域生態保護補償應立足于民事產權制度，確定生態保護補償的法律地位以及內涵，明確其法理依據，為生態保護補償提供法制保障[3-4]。

1 生態保護補償的概念

生態保護補償是指采取財政轉移支付或市場交易等方式，對生態保護者因履行生態保護責任而增加的支出和付出的成本予以適當補償的激勵性制度安排。黃河流域生態保護補償的概念可定義為：以保護黃河流域生態環境、促進人水和諧為目的，綜合考慮生態保護成本、發展機會成本、生態系統的服務價值，運用政府行政和市場交易手段，調節生態環境保護相關者之間利益關系的公共制度安排。生態保護補償是保持和維護生態系統功能的一種手段，其本質是行為主體活動影響了生態系統服務功能，改善或損害了利益相關者對這種服務功能的享用效果，需要通過賠償、補償、支持、援助、補貼等一系列“補償”方式來協調行為主體和利益相關者之間的利益關系，促進生態環境的保護、修復、治理與建設，維護流域和區域生態服務功能公平共享的權益。

2 當前有關生態保護補償的法規制度

推進黃河流域生態保護補償機制建設，需要法律法規以及政府部門的行政規章等作為保障。生態保護補償法制保障所包含的要素，包括但不限于生態保護的目標、補償利益相關方以及補償手段等。生態保護補償的相關內容已出現在我國現行法律、法規、制度的一些條款中。

2.1 有關法律

《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國環境保護法》等法律提出了生態保護補償的基本原則、補償標準的確定原則等，明確指出應當用經濟手段補償治理者。如：《中華人民共和國水法》第六條、第三十一條、第三十五條均提出了關于生態保護補償的基本規定;《中華人民共和國水土保持法》第三十一條指出，國家加強江河源頭區、飲用水水源保護區和水源涵養區水土流失的預防和治理工作，多渠道籌集資金，將水土保持生態效益補償納入國家建立的生態效益補償制度;《中華人民共和國水污染防治法》第八條提出，國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制;《中華人民共和國環境保護法》第三十一條提出，國家建立、健全生態保護補償制度。涉及生態保護補償的現行法規大都提出應當建立和健全生態保護補償制度的原則性規定，主要規范政府的縱向財政轉移支付等，也包含了橫向的協商與市場交易等基本方式，其中對于森林生態效益補償規定得比較詳細，包含了補償對象及補償標準等。

2.2 國家層面的政策與行政法規

我國部分行政法規如國務院發布的《關于健全生態保護補償機制的意見》《中華人民共和國水土保持法實施條例》《“十三五”節能減排綜合工作方案》《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》、水利部印發的《水權交易管理暫行辦法》、國家環境保護總局印發的《關于開展生態保護補償試點工作的指導意見》、國家林業局印發的《濕地保護管理規定》等，均有涉及生態保護補償的對象、補償標準及范圍等方面的內容。如：《濕地保護管理規定》第二十五條指出，因保護濕地給濕地所有者或經營者造成損失，應當按照規定予以補償;《關于開展生態保護補償試點工作的指導意見》提出，建立包括自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發、流域水環境保護在內的四種生態保護補償機制的具體措施，并通過試點進行經驗積累。這些政策法規設計的基本出發點是特定的生態要素或者特定的生態目標，比如天然林保護或者退耕還林等，但是這些立法主體一般具有部門基調，在不同類別和尺度的具體生態保護補償上易造成矛盾。

2020年4月，財政部、生態環境部、水利部和國家林草局聯合制定了《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，其目標為通過建立黃河流域生態保護補償機制逐步實現全流域生態環境保護取得明顯成效，重點是支持引導建立生態保護補償機制與方案，但沒有涉及生態保護補償機制的具體內容。

2.3 地方行政法規

目前，黃河流域部分省（區）生態保護補償及立法工作走在全國的前列并取得較好效果，為建立多層次的黃河流域生態保護補償法律制度體系提供了經驗，如青海省人民政府發布的《三江源生態補償機制試行辦法》、青海省人大常委會發布的《青海省生態文明建設促進條例》、甘肅省人大常委會發布的《甘肅省水土保持條例》、陜西省人大常委會發布的《陜西省水土保持條例》、陜西省人民政府發布的《陜西省渭河流域生態環境保護辦法》、河南省人大常委會發布的《河南省濕地保護條例》《河南省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》等，均有關于生態保護補償的有關規定，有的地方法規在生態保護補償標準、補償方式和主客體、補償資金使用等方面提出了較為具體的條文，但尚無綜合性生態保護補償的上位法做支撐，影響了部分規定的可操作性和實施效果。

3 生態保護補償實踐及存在的問題

3.1 生態保護補償實踐

近年來，黃河流域九省（區）重點在生態功能區以及省域內其他流域開展了生態保護補償理論研究及實踐。

黃河水資源保護科學研究院于2011年承擔了水利部水利重大科研專題項目“研究建立和完善與水有關的生態補償機制”，研究內容包括黃河流域與水有關的生態補償框架體系及案例研究、三江源水源涵養生態保護補償機制研究、黑河流域綜合治理工程生態保護補償機制研究等，明確三江源水源涵養區生態保護補償主體包括國家、受益企業和居民、社會力量，采用成本估算模型對水源涵養保護的生態保護補償標準進行了測算。青海省在探索建立三江源生態保護補償長效機制方面做了大量工作，建立長效機制的重點是生態保護、核心為改善民生、基礎是發展經濟，出臺了多項關于生態保護補償的政策并開展試點，使三江源的生態保護和建設水平得到顯著提高。黑河流域綜合治理工程生態保護補償機制研究，在黑河流域綜合治理工程效果評估基礎上，分析確定利益相關者，對不同區域的生態保護補償主客體進行了界定，對黑河流域生態保護的補償金額進行了估算，結合生態保護補償支付意愿以及當地的社會經濟情況，對黑河流域生態保護補償資金及籌措方式等提出了建議。

黃河水資源保護科學研究院于2016年承擔了水利部水資源費項目“黃河流域水源地水生態補償試點建設”，以石頭河水源地為試點，開展了水源地生態保護補償方案研究，建立了相應的生態保護補償監督與考核制度。

3.2 黃河流域生態保護補償機制存在的問題

黃河流域生態保護補償機制建設目前處于起步階段，還存在如下主要問題。

（1）多元化投入機制尚未建立。生態保護項目的效益具有明顯的公益性、外部性，盈利能力低、風險大等，且生態保護補償機制不健全、市場化的投入機制不完善，缺乏激勵社會資本投入的政策措施，難以吸引社會資本。

（2）生態保護補償頂層設計需要進一步完善。生態保護補償需要在頂層設計層面進一步完善和加強，同時與各地實踐相結合，增強政府補償和市場化補償的合力。

（3）補償方式相對單一。目前生態保護補償資金以中央財政為主， 地方政府用于生態保護補償的資金有限，沒有社會資本參與，生態保護補償資金渠道相對比較狹窄。現階段市場化補償方式例如排污權交易、水權交易以及碳排放權交易等還不完善。在生態保護補償資金使用方面，專款專用機制沒有嚴格執行。

（4）補償關系不統一。生態保護補償主客體在不同補償層面不一致，由于未建立統一的生態保護補償平臺，紛繁復雜的補償關系難以厘清，環境賬、經濟賬難以算清，致使黃河流域生態保護補償機制的落實受限。

（5）補償標準過低且科學性不足。目前生態保護補償標準計算側重于水量或水質某一方面損失，沒有考慮水資源包含的價值量，導致補償標準過低且科學性不足。另一方面，若按照流域生態服務功能價值來估算生態保護補償標準，會導致估算結果比較大，在實踐過程中操作比較困難。

（6）相關利益者協商機制還未形成。現階段流域上下游之間、各省（區）之間缺乏溝通協調，橫向生態保護補償協議尚未達成，補償方案對相關者利益的兼顧程度還需提高。流域生態保護補償和空間發展協同不夠，沒有建立“全面覆蓋、權責對等、共建共享”的流域生態保護補償平臺。

（7）缺乏公眾參與和監督機制。一些地區行政領導對生態保護補償工作知之甚少，更談不上開展生態保護補償的相關工作;民眾對于黃河流域生態保護補償的內容、途徑及方式等不了解，缺乏公眾參與和監督機制。

4 黃河流域生態保護補償對策與立法建議

4.1 對 策

黃河流域生態保護補償涉及的地域范圍大、利益主體多，既需要中央財政的資金支持，又需要利益相關者的廣泛參與，無論是補償標準、補償內容還是補償方式，都需要在實踐過程中不斷調整和完善，因此黃河流域生態保護補償需要建立組織管理、資金保障和協調機制，協調各方面利益，促進生態保護補償的實施。在此，基于當前存在的問題，提出如下對策。

（1）加快制定全流域橫向生態保護補償方案，科學確定補償主客體和補償范圍。圍繞促進黃河流域生態環境質量持續改善和推進水資源節約集約利用，加快建立黃河流域橫向生態保護補償機制。按照生態保護管理要求，確定黃河流域生態保護補償主客體。如依據黃河水量分配方案確定的各省（區）水量指標是否超量使用、主要入河污染物總量是否超過排污總量控制指標、主要控制斷面水質目標是否達標，確定生態保護補償主客體，若某省（區）完成用水總量和污染物排放總量控制指標且出境斷面水質達標，則視其實現了對區域水資源及水環境的保護，應對其予以補償，即該省（區）為補償對象，否則，若其超標取水、未完成污染物排放總量控制指標或出境斷面水質不達標，應對其造成的影響進行賠償，即該省（區）應為補償主體。同時，考慮黃河流域在我國社會經濟發展戰略布局和全國生態安全中的重要地位，國家應作為補償主體之一，共同對相關省（區）進行補償。

（2）開展黃河流域生態保護補償機制的理論研究和相關的基礎工作。重視生態資產的評估核算和生態保護補償標準體系的建立[5-6]，依照黃河流域不同行業以及不同地區的特點，形成科學完善的補償標準估算體系。加強生態保護補償標準估算所需的基礎數據（包括各地區水資源量、水質狀況、水文狀況，草地、林地、濕地面積及等級，人口、GDP等）收集、監測等，建立基礎數據信息系統，做到數據可核查、可溯源，為建立健全客觀、科學、合理的生態保護補償制度體系提供依據。

（3）建立沿黃九省（區）協調組織管理體系。黃河流域生態保護補償資金主要來源于中央和各省（區），實施生態保護補償的責任主體為各省（區），生態保護補償的具體操作離不開各省（區）各級地方政府的直接參與，因此應建立中央、省（區）、市三級協調組織管理體系。中央級可建立黃河流域生態保護補償省部級聯席會議，由國家發展改革委、財政部牽頭，國家相關部門、流域機構及有關省（區、市）人民政府參加，每年定期召開會議，審議生態保護補償方案，年度生態保護補償資金總額、來源及撥付渠道，上年度補償資金使用情況、生態保護補償目標完成情況，下年度生態保護補償資金使用計劃及預期目標。省級可成立生態保護補償領導小組，組織編制生態保護補償實施方案，爭取國家的補償資金支持，下達生態保護補償的各項任務，指導、監督各市完成生態保護補償目標任務。市級可在生態環境或水利主管部門設置生態保護補償工作辦公室，負責補償資金發放、生態保護補償項目的組織實施、向省級領導小組等反饋生態保護補償成效及存在問題等。

（4）設立生態保護補償專項基金。整合現有與生態保護、建設和修復有關的專項資金，如水土保持補償費、水資源費、排污費、森林生態效益補償基金、煤礦可持續發展基金等，設立黃河流域生態保護補償基金，成立專項財政賬戶，確保專款專用于對受損生態環境進行恢復治理。制定生態保護補償專項基金項目申請、審核、使用、管理、考核等機制和規程，合理安排資金，確保其使用效果。國家相關部門加強對生態保護補償基金使用的監督、監察、審計，通過互聯網等公開發布生態保護補償基金的使用信息[7]。

（5）建立生態保護補償的績效評價制度。建立生態保護補償的績效評估機制，定期開展生態保護補償績效評價，及時提出資金、項目調整優化方案，不斷優化完善生態保護補償機制。同時，將黃河流域生態保護補償績效考核納入地方政府政績考核。提升生態環境監測能力，合理布置監測站點，科學設置監測指標，為生態保護補償項目決策、實施、管理、績效評價等提供可靠的基礎數據。

（6）推進黃河流域生態保護補償方式的市場化、多元化發展。黃河流域生態保護補償應因地制宜向多手段組合、多方式協同發展，通過資金補貼等方式優先支持生態農業、綠色產業等，鼓勵農戶實施生態耕作，探索實施代理委托型、規模化生態農業模式等，引進推廣先進生態技術，提高企業及農戶發展生態產業的能力。建立“生態銀行”“濕地銀行”等，激勵社會資本包括大型商業銀行、產業投資基金等金融機構的資本投入黃河流域生態保護補償[8]。

（7）完善水權及排污權交易制度。在現有監管制度的基礎上，建立更加多元的監督機制，以促進政府監管的公正性，例如建設水權交易登記信息系統等;完善排污權交易制度，設立排污權公開交易管理系統，建立排污權回購制度，出臺政策激勵社會資本進入排污權交易領域。

4.2 立法建議

基于上述分析，提出如下立法建議。

（1）國家建立黃河流域生態保護補償基金制度，對取用黃河水資源的用戶，在現行水資源稅費制度基礎上增列黃河流域生態保護補償基金，具體征繳辦法由水利部門會同財政部門、生態環境保護部門制定。

（2）在黃河流域建立橫向生態保護補償制度，相關省（區）建立基于水量水質同步考核和生態產品價值核算計量的跨省和省內流域干支流、上下游生態保護補償機制。

（3）各省（區）之間建立多元化、多樣化的生態保護補償機制，大力發展市場化補償方式;建立并逐步實行自然資源有償使用制度、自然資源資產特許經營權制度等。

（4）建立黃河流域生態保護補償績效評估制度，建立生態保護效果與補償資金分配相關聯的激勵機制。

（5）建立黃河流域生態保護補償公眾參與和監督機制，鼓勵和支持公眾參與并監督生態保護補償，明確公眾參與的主體邊界，鼓勵非政府環保組織主動參與流域生態保護補償有關工作。

參考文獻：

[1] 姚文藝.新時代黃河流域水土保持發展機遇與科學定位[J].人民黃河，2019，41（12）：1-7.

[2] 夏淼，賈洪文.以生態保護補償長效機制涵養黃河上游生態環境[N].經濟日報，2020-04-28（11）.

[3] 姚文廣.黃河法立法必要性研究[J].人民黃河，2020，42（9）：1-5.

[4] 吳濃娣，劉定湘.《黃河法》的功能定位及立法關鍵[J].人民黃河，2020，42（8）：1-4，10.

[5] 周一虹，蘆海燕.基于生態產品價值實現的黃河上游生態保護補償機制研究[J].商業會計，2020（6）：4-9.

[6] 劉鐵龍.渭河基流保障生態保護補償及調度方案層次化分析[J].人民黃河，2020，42（3）：40-43.

[7] 劉桂環，王夏暉，文一惠，等.以生態保護補償助推新時期流域上下游高質量發展[J].環境保護，2019，47（21）：11-15.

[8] 董戰峰，郝春旭，璩愛玉，等.黃河流域生態保護補償機制建設的思路與重點[J].生態經濟，2020，36（2）：196-201.

【責任編輯 張智民】