國土空間規劃體系建立下的土地規劃權何去何從?

□張先貴

2019 年修改的《土地管理法》第18 條規定：“國家建立國土空間規劃體系。 編制國土空間規劃應當堅持生態優先，綠色、可持續發展，科學有序統籌安排生態、農業、城鎮等功能空間，優化國土空間結構和布局，提升國土空間開發、保護的質量和效率。”“經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據。 已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃。”這一做法無疑是將學理上長期探討的國土空間規劃體系①學界從不同角度對國土空間規劃體系展開了深入的研究，盡管在某些問題上尚存明顯爭議，但在建立國土空間規劃體系這一問題上已達成共識。 代表性文獻參見：黃征學，張燕.完善空間治理體系[J].中國軟科學，2018(10)：31-38；李林林，靳相木，吳次芳.國土空間規劃立法的邏輯路徑與基本問題[J].中國土地科學，2019(1)：1-8；鄒兵.自然資源管理框架下空間規劃體系重構的基本邏輯與設想[J].規劃師，2018(7)：5-10.借由實定法方式予以落地化處理的體現。 這對解決長期以來多規沖突的難題、助推各類主體之利益的協調和平衡以及實現國土空間資源的優化配置目標具有重要的理論和現實意義。

不過，隨之而來的問題是，國土空間規劃體系的建立是否是對我國現行土地規劃權的否定? 換言之，我國現行土地規劃權是否因國土空間規劃的出現而喪失其獨立的存在價值? 如果答案是否定的話，那么應如何立足于國土空間規劃體系建立的時代背景來對我國現行土地規劃權進行改革和完善呢?

實際上，在我國新修改的《土地管理法》對國土空間規劃作出宣示性、原則性規定后，制定專門的《國土空間規劃條例》來細化這一制度，提高其可操作性，從而提升國土空間開發、保護的質量和效率，自然成為當下貫徹落實這一新法的內在訴求和題中之意。 在這一背景之下，首先從法理層面辨識和澄清國土空間規劃與土地利用規劃二者之間的關系，進而在此基礎之上展開相關議題的研究，無疑是必要而又迫切的。

一、建立國土空間規劃體系并不是對我國土地規劃權的否定

總體而言，我國的主體功能區規劃、城鄉規劃和土地利用規劃等均屬于國土空間規劃的重要類型。長期以來，由于受多種因素的影響，各類規劃之間相互沖突的現象非常普遍，為此，解決多規沖突，將上述各類空間規劃融合為統一的國土空間規劃，亦即建立國土空間規劃體系就成為黨中央國務院作出的重大戰略部署①2013 年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出要“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態開發管制邊界，落實用途管制”。 2015 年《生態文明體制改革總體方案》的出臺，明確指出，要構建“以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，”要構建“以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。 2018 年3 月中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，將現行分散在各部門的規劃職能一并整合到新組建的自然資源部，并由這一部門統一承擔空間規劃體系的建立和監督實施職責。 2019 年5 月《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》出臺，明確指出，“到2020 年，基本建立國土空間規劃體系”。，并在2019 年修改的《土地管理法》中得以明定。 不過，需要注意的是，雖然我國《土地管理法》就國土空間規劃體系作出了相應的規定，但這并不意味著現行土地規劃權因此而被取代，換言之，建立國土空間規劃體系并不是對我國土地規劃權的否定。 其理由如下所述。

其一，建立國土空間規劃體系的主要功能，是為以土地規劃為主的各類空間性規劃編制、運行提供基本的指導和遵循而服務的，以此避免各項規劃之間的矛盾而引發的利益沖突，并非是對我國現行土地規劃權的否定。

無論是主體功能區規劃、城鄉規劃還是土地利用規劃，由于各自的編制機構、利益導向和側重點等不同，致使其內容安排上的重復、沖突之處不可避免。 理論上，處理上述各類規劃之間沖突的方法主要有三種：一是將上述各類規劃交由同一部門來負責，即由一個部門來決定這些不同規劃的編制；二是繼續保留不同規劃由不同機構來制定的原則，但需要建立一個協調機構來化解各類規劃之沖突；三是繼續保留不同規劃由不同機構來制定的原則，但應事先建立一套體系，為各類規劃的編制和運行提供基本的指導。

顯然，上述三種方案均有其可取之處。 2019 年修改的《土地管理法》究竟采用何種方案呢? 從本質上看，該法對上述三種方案進行了選擇性采納，而非照單全收，但這需要借由解釋論范式來得出。 具體來講，該法第17 條指出，“土地利用總體規劃按照下列原則編制：(一)落實國土空間開發保護要求，嚴格土地用途管制”。 第18 條第2 款進一步指出，“經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據”。 基于體系解釋，我們可以得出這樣的邏輯：落實國土空間開發保護要求，是土地利用總體規劃編制需要遵循的原則之一，而這一原則又需要符合國土空間規劃，或者說，以國土空間規劃為基本依據。 實際上，也正是該法第17 條提及“國土空間開發保護”的內容，其后的第18 條在此基礎之上明定國家建立國土空間規劃體系來為這一內容的實現提供基本依據。 從這個角度來講，第17 條和第18 條之間的邏輯脈絡非常清晰。

基于此，我們可以初步認為，土地利用總體規劃的編制需要符合國土空間規劃，國土空間規劃體系、原則和目標是土地利用總體規劃編制的基本遵循。 因此，從這個角度而言，國土空間規劃體系的建立是對我國現行土地規劃權的否認這一結論顯然是不成立的。 當然，有論者會提出質疑，即根據新修改的《土地管理法》第18 條第2 款規定，“已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃”。 此外，該法第86 條進一步規定，“在根據本法第18 條的規定編制國土空間規劃前，經依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃繼續執行”，進而認為，國土空間規劃體系的建立乃是對土地規劃權的否定，或者說，在國土空間規劃體系建立后，土地規劃權失去了獨立的存在價值。 對此，筆者并不贊同這一判斷，就實質層面而言，上述規定中涉及的“已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃”的表達，其正確理解應是將城鄉規劃、土地利用規劃、國土規劃等各類空間性規劃納入統一的國土空間規劃編制體系中，而不再沿襲過往的模式，即繼續獨立、專門編制土地利用規劃和城鄉規劃等。 換言之，在國土空間規劃體系中，我們依然需要認真對待土地利用規劃、城鄉規劃等各類空間性規劃。 這恰如有學者所言，“國土空間規劃并非是一種單一形式、一統到底的具體規劃類型，而是一個由各個層級、多種規劃類型共同構成的空間規劃體系”[1]。 實際上，在統一的國土空間規劃體系中安排上述各類空間性規劃，無疑有助于降低各類規劃之間的重復和沖突，無疑為實現“全國統一、相互銜接、分級管理”的規劃目標提供基本的保障。

其二，土地規劃權是我國土地管理的龍頭，并構成我國現行土地管理法中的基礎性權力。 通過建立國土空間規劃體系來否認土地規劃權的存在價值，不符合我國現行土地管理法的體系架構邏輯。

我國現行土地管理權是由土地規劃權、土地用途管制權、土地開發許可權以及土地征收權等公權力所組成的一組權力束結構體系[2]。 在這一結構體系中，土地規劃權構成我國現行土地管理制度的龍頭和基礎，這一結構體系并不因2019 年修改的《土地管理法》而改變。 具體來講，1998 年修訂的《土地管理法》于第三章專門規定土地利用總體規劃，其具體內容涉及土地利用總體規劃的編制主體、土地利用總體規劃編制中的兩個總量指標控制、土地利用總體規劃編制需要遵循的原則、土地利用總體規劃的審批、土地利用總體規劃與城市規劃等相關規劃之間的銜接、土地利用總體規劃的修改程序等。 可以說，這些內容充分凸顯出土地規劃權在我國土地管理制度中的基礎性、龍頭性地位，構成我國土地管理權行使的前提。 2004 年修正的《土地管理法》僅是回應憲法修改的需要，將部分條文中的征用改成征收，在框架體系結構層面仍然維持前述做法。 2019 年修改的《土地管理法》雖然變化的地方較多，牽涉農村集體建設用地入市、土地征收制度改革、宅基地制度完善等諸多內容，但仍然是修正，因而其框架體系結構繼續沿襲過往的模式。 在這一背景之下，該法第三章仍然是以土地利用總體規劃為核心議題而展開，與1998 年、2004 年《土地管理法》有所不同的，2019 年修改的《土地管理法》主要是在第三章第18 條加入了國土空間規劃的規定。 不過，從全部內容來看，該章主要還是圍繞土地利用總體規劃編制主體、土地利用總體規劃編制中的兩個總量指標控制、土地利用總體規劃編制需要遵循的原則、土地利用總體規劃的審批、土地利用總體規劃與城市規劃等相關規劃之間的銜接、土地利用總體規劃的修改程序等內容而展開；此外，在該法有關耕地保護、建設用地、監督檢查以及法律責任等章節中，亦都存在大量條款，關涉土地利用總體規劃的內容①參見《土地管理法》(2019 年修正)第 32 條、第 33 條、第 35 條、第 39 條、第 40 條、第 42 條、第 44 條、第 45 條、第 52 條、第 59 條、第 60 條、第 62 條、第 63 條、第 64 條、第 65 條、第 74 條、第 77 條、第 79 條。。

由此可見，土地規劃權仍然是我國土地管理制度的龍頭，仍然是我國現行土地管理法體系架構的基礎，這一點不因國土空間規劃體系在我國《土地管理法》上的確立而降低其地位和價值。 因此，從這個層面來講，將建立國土空間規劃體系的出臺視為對我國現行土地規劃權的否認，顯然不符合現行立法體系的內在邏輯。

其三，2019 年修改的《土地管理法》確立的國土空間規劃的條款屬于倡導性規范，而不是對土地規劃權的否定。

就規范原理角度觀之，實定法層面的規范存在諸多不同的類型，有任意性規范、強制性規范、授權第三人規范、倡導性規范，等等[3]。 各種規范類型均有其不同的內在屬性和價值取向，可以說，不同的規范類型，其承載的法思想、采取的法技術和追求的法效果差異明顯。 于方法論層面，我們在對具體規范之內涵求解和釋明時，首先應分析該規范的類型。

2019 年修改的《土地管理法》第18 條指出，“國家建立國土空間規劃體系……已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃”。 為進一步處理好國土空間規劃與相關規劃之間的關系，該法第86 條進一步規定，“在根據本法第十八條的規定編制國土空間規劃前，經依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃繼續執行”。 綜合上述兩條款，關涉國土空間規劃內容之條款的屬性宜被理解為倡導性規范較為妥當。 就其原因而言，首先，國家并沒有強制要求各地必須編制國土空間規劃；其次，對于沒有編制國土空間規劃的，現行立法指出，“經依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃繼續執行”，而非停止執行；再次，國土空間規劃體系的建立，有助于解決多規沖突，實現多規融合的目標，但考慮各地的經濟發展水平不同、空間規劃的編制并非一朝一夕所能實現等事由，在此，立法的本意乃是出于鼓勵而非強制的意圖，希望各地能夠從自己的實際情況出發，出臺統一的國土空間規劃，為各類開發、保護、建設活動的順利進行提供基本依據。

實際上，“作為一切生活和生產活動的載體，土地是各類規劃的基本對象，土地利用是各類規劃的核心內容”[4]，故而，國土空間規劃的基本對象依然是土地，國土空間規劃的核心類型依然是土地利用規劃。 以土地規劃權為龍頭、以土地用途管制權為核心的傳統土地管理權并不因國土空間規劃體系的建立而失去其存在的價值。

二、我國土地規劃權存在的主要問題、現有改革方案及法理檢視

既然國土空間規劃體系的建立并不是對我國土地規劃權的否認，那么在這一背景下，針對我國土地規劃權存在的弊端予以克服就顯得尤為重要。 在此，本文將圍繞我國土地規劃權存在的主要問題、現有應對方案和法理檢視三個主要議題展開。

（一）主要問題

透視制度存在的病因，是對癥下藥的前提。 當下我國土地規劃權存在諸多的弊端，是造成我國土地管理實踐亂象的主要原因。 概括而言，這些弊端主要體現在以下三個方面。

其一，指導思想上主要踐行“增量規劃”模式，造成國土空間開發保護的不協調。 在規劃學上，“增量規劃”屬于土地規劃的一項重要類型，其主要是“基于城市處于高速增長、發展的背景下，為追求多元化、規模化的經濟效應，對城市各要素做正方向的預測和擴張性的發展安排，反映到土地這一重要生產要素上，即主要通過擴張城市建設用地的規模來實現城市經濟的發展”[5]。 客觀而言，這一模式在助推我國土地資源開發利用、促進社會經濟發展等方面起到了重大的作用，但其弊端亦愈發凸顯。 首先，過于追求城市建設用地的規模，造成大量農業、生態用地被擠占，影響了耕地資源保護、生態環境保護等目標的有效實現①在生態文明背景下，“增量規劃”模式給生態環境帶來的不利影響已為學界所關注。 代表性文獻參見：曹宇，王嘉怡，李國煜.國土空間生態修復：概念思辨與理論認知[J]，中國土地科學，2019(7)：1-10；黃征學，張燕.完善空間治理體系[J].中國軟科學，2018(10)：31-38.；其次，過于追求城市建設用地的規模，致使城鎮在呈現“攤大餅”式擴張的同時，城鎮建設用地卻處于低效、粗放利用的狀態②從實踐看，我國城鎮中存在大量低效、閑置的建設用地，亟須從法律層面破解這一難題，學界亦作了相應的研究。 代表性文獻參見：王權典.新型城鎮化存量土地再開發之調控與規制策略[M].北京：知識產權出出版社，2015：5-6；劉新平，嚴金明，王慶日.中國城鎮低效用地再開發的現實困境與理性選擇[J].中國土地科學，2015(1)：48—54；曹飛.城市存量建設用地低效利用問題的解決途徑——以工業用地為例[J].城市問題，2017(11)：72-77.；再次，過于追求城市建設用地的規模，不利于國土空間結構和布局之優化目標的實現③如何協調城鎮空間、農業空間和生態空間三者之間的關系，實現國土空間開發保護的均衡目標，是國土空間開發保護立法的指導思想。 “增量規劃”模式無疑不利于國土空間開發保護結構的優化，亟須調整。 代表性文獻參見：樊杰.我國國土空間開發保護格局優化配置理論創新與“十三五”規劃的應對策略[J].中國科學院院刊，2016(1)：1-12；肖金成，歐陽慧.優化國土空間開發格局研究[J].經濟學動態，2012(5)：18-23.。

長期以來，在城鎮化戰略的推動下，將農用地轉為建設用地、從事農地非農化開發建設一直是我國經濟發展的重要模式。 這與“增量規劃”模式強調的“通過擴張城市建設用地的規模來實現城市經濟的發展”的做法實屬一致。 可以說，“增量規劃”已成為我國現行土地規劃的主要模式。 當然，從實踐來看，“增量規劃”模式之所以暢通無阻，其背后的根本原因在于，我國的國土空間規劃并沒有貫徹開發保護的均衡理念。 進言之，長期以來，在農業空間、城鎮空間和生態空間三者關系的處理上，我國的國土空間規劃更偏向于開發而缺乏保護方面的系統性制度性建設。 盡管這一做法在短期內能夠實現經濟的發展，但不利于國土空間的可持續發展。

其二，價值取向上主要踐行以“地”而非以“人”為中心，造成區域利益的不平衡。 從我國土地規劃管理實踐來看，國家行使土地規劃權將土地劃分為農用地、建設用地和未利用地后，再借由土地用途管制來嚴格限制農用地轉為建設用地，構成我國現行土地管理的基本模式。 在這一模式下，農用地權利人是不能隨意將其農用地轉為建設用地而從事農地非農化開發建設使用的。 一般而言，土地的用途不同，其財產價值的實現程度往往相差懸殊，這在當下表現得尤為明顯。 在土地用于農業生產和開發建設所帶來的市場利潤或比較效益相差懸殊的背景下，國家借由規劃管制模式來對農用地用途進行單純、無補償限制，無疑讓農用地權利人為了國家糧食安全這一公益目標的有效實現承受了“特別的犧牲”[6]，無疑體現了我國土地規劃權在價值取向上踐行的是以“地”而非以“人”為中心。 在這一價值取向下，我們也就不難理解兩類土地權利人利益實現上的不公平，以及由此造成的農業區域和城鎮區域之間利益不平衡的成因所在。

其三，制度構造上主要踐行“命令-服從”式的單一強制模式，造成其步入運行失靈的困境。 受傳統計劃經濟體制的影響，我國的土地規劃權在行使主體層面主要體現出單方面的壟斷性，在行使方式層面主要體現出非市場性，在自由裁量約束程度上較為薄弱[7]。 上述這些特征無疑凸顯出我國土地規劃權在制度構造上主要踐行的是“命令-服從”式的單一強制模式。 然而，從實踐來看，這一模式基本步入運行失靈的困境。 以規劃管制為例，實踐中，無論是地方政府、集體經濟組織還是農地權利人，擅自變更農用地用途管制來從事農地非農化開發建設的違法現象屢禁不止，層出不窮①農用地用途管制失靈現象的成因很多，既與制度設計上的缺陷有關，亦與執法不力等現象有關。 代表性文獻參見：何艷玲.中國土地執法搖擺現象及其解釋[J].法學研究，2013(6)：61-72；李冰強，盧怡瑩.農地用途管制制度困境與對策研究[J]經濟問題，2015(2)：109-113；周世榮.土地隱形違法行為的表現形式和對策[J].中國土地，2017(3)：53-54.，這無疑折射出這一權力預設的目標與實踐之間的背道而馳②學理上圍繞我國現行土地用途管制法律制度的改革，學者提出了諸多的法律對策。 代表性文獻參見：張先貴.土地用途管制改革的法理求解[J].法學家，2018(4)：96-107；郭潔.土地用途管制模式的立法轉變[J].法學研究，2013(2)：60-83.；再以規劃指標分配而言，實踐中對指標的分配主要踐行的是自上而下的單一行政配置模式。 這一模式往往忽視各地經濟發展的客觀實際，致使在實踐中許多地方政府常常突破規劃分配的指標約束，違法開發利用土地[8]。

（二）現有改革方案

總體觀之，學理上圍繞我國現行土地規劃權的改革主要有以下三種方案。

其一，主張進一步嚴格土地利用規劃的編制、實施和修改程序，保障規劃的權威性、民主性和科學性(以下簡稱“程序改革型”方案)。 作為我國土地管理權的一項重要類型——土地規劃權，是行政規劃權在土地利用領域具體行使的體現。 在強調從程序層面控制行政規劃權行使的背景下，許多學者建議要嚴格規范我國土地利用規劃的編制、實施和修改程序，這不僅順應行政規劃程序改革的時代背景，而且亦是我國土地利用規劃權威性、民主性和科學性實現的基本保障。 譬如，有學者在分析我國法律關于土地利用規劃編制程序民主性規定不足的基礎上，指出如下完善建議：“地方各級土地規劃應當經同級人大常委會或人大審議，全國土地規劃應當經全國人大常委會審查同意；縣級以上土地規劃草案可采用聽證會、論證會、座談會等各種方式征求意見，鄉鎮土地規劃草案應當召開聽證會征求意見。”[9]在分析我國現行控制性詳細規劃程序失范的基礎上，亦有學者指出，“應通過引入正當程序對控制性詳細規劃制定與修改程序進行改造，增強公眾參與和專家咨詢的實效性，此外，還須強化人大和法院對規劃權的監督制約”[10]。 另外，為防止規劃的隨意變更而帶來的規劃赤字、失范現象，有學者指出，“我國實體法上應明定規劃保證義務和責任機制”[11]。

其二，主張我國土地規劃應面向新型城鎮化和市場經濟發展的現實需要進行改革，以實現這一權力的現代轉型(以下簡稱“面向現實需要的轉型改革型”方案)。 毋庸置疑，優化土地資源的配置、保障土地資源的合理利用是我國土地規劃法律制度構造的基本價值目標和內在要義。 因受傳統計劃經濟體制和路徑依賴的影響，作為引導土地資源配置和利用的我國土地規劃制度，從理念到體制運行均存在重大缺陷，為此，諸多學者力倡我國現行土地規劃權應面向新型城鎮化和市場經濟發展的現實需要進行改革。 這是實現我國土地資源優化配置和保障土地資源合理利用所無法回避的重大議題。 有學者認為，“我國土地規劃的制定缺失以人為本的理念，支撐規劃管理的土地所有權制度過于意識形態化，規劃管理權限過于集中，規劃的技術性規范過于機械刻板等問題突出”[12]。 為此，立足于當下的社會現實，在改革的路向上“應樹立以人為本的新的土地規劃理念，探索‘消極規劃’技術模式，并通過深化土地規劃管理體制改革以及其他配套改革來解決上述問題”[12]。 此外，有學者從供給側結構性改革視角出發，指出“我國土地利用規劃改革應堅持協調的系統觀、有序的系統觀和動態的系統觀，著重對土地利用中的數量關系、空間關系和時序關系進行調整，形成功能協調、層次有序和動態反饋的土地利用規劃制度，以此促進土地資源的高效配置，進而推動國民經濟的調整和升級”[13]。

其三，主張嚴格限制土地規劃權的行使來保護土地財產權(以下簡稱“財產權保障改革型”方案)。就土地規劃權與土地財產權二者之間的關系而言，如何協調二者之間的內在沖突一直是歷久彌新的重大議題。 在我國現行的土地規劃權行使實踐中，無論是土地利用總體規劃還是控制性詳細規劃，都直接影響土地財產權的配置和實現，故而，如何處理好土地規劃權對土地財產權的規制這一命題就顯得尤為重要。 對此，有學者指出，“土地規劃權規制土地財產權的實質就是主權通過土地規劃權之手，實現財產權保障和資源的合理配置。 在具體的規制范圍上，土地規劃權規制土地財產權的價值目標、客體范圍、權能，界定土地財產權的邊界”[14]。 此外，為防止土地規劃權對土地財產權干預過度而造成不必要的侵害，該學者進一步指出，“土地規劃權規制土地財產權應受法律保留、公共利益、財產權保障以及比例原則的限制”[14]。 另外，針對土地規劃權可能對土地財產權干預過度、造成土地財產權人之“特別犧牲”的情形，學理上較為一致的共識是，建立規劃損失補償制度來彌補財產權之損失①需要注意的是，規劃損失補償制度背后的法原理是財產權“準征收”。 目前學理上圍繞財產權“準征收”作了相應的研究。 代表性文獻參見：金儉，張先貴.財產權準征收的判斷基準[J].比較法研究，2014(2)：26-45；王青斌.論行政規劃中的私益保護[J].法律科學(西北政法大學學報)，2009(3)：54-61；王傳國.規劃與私權利的界限：基于損失補償維度的觀察[J].中共南京市委黨校學報，2016(3)：65-69.。

（三）對現有改革方案之法理檢視

客觀而言，上述三種方案對我國現行土地規劃權之改革均具有一定程度的參考價值和實踐指導意義，可以說，當下我國土地規劃權的實體配置和程序運行所存在的諸多弊端確實與上述三種方案所作出的有關判斷相吻合，但令人遺憾的是，上述三種方案均存在程度不等的缺陷，殊值檢討。

其一，關于“程序改革型”方案。 盡管我國現行土地規劃權從制定、實施到修改的各個環節，在程序的安排上均存在程度不等的缺陷，確實需要立法作出積極回應和調整，以符合程序公正的基本要義，從而實現這一權力的民主性、科學性和權威性目標，但在此須指出的是，“程序改革型”方案不僅適應于土地規劃權改革領域，在當下的其他行政權改革領域亦概莫能外。 換言之，從程序層面優化行政權的行使是行政法領域具有普適性的重大法制課題。 就此而言，“程序改革型”方案并沒有揭示出我國土地規劃權行使之本質，因而難以揭示這一權力改革之命脈。

其二，關于“面向現實需要的轉型改革型”方案。 在這一方案中，學理上盡管已認識到我國現行土地規劃權行使的目標乃是服務于國土資源優化配置和合理利用的需要，并就如何實現這兩大目標而提出了諸多的改進意見。 但總體來看，這些改革方案的弊端亦是明顯的：一是過于宏觀、寬泛而難以直接操作；二是都采行政治學和經濟學等學科的話語邏輯而沒有契合法學的規范屬性品格，因而難以與現行法產生直接的對接；三是在法理上，忽視和掩蔽了“權力—權利”相平衡的核心價值。 是故，在“面向現實需要的轉型改革型”方案中，亟須我們從法學的規范屬性這一品格出發，對其話語系統進行轉化和重塑，并基于“權力—權利”相平衡的基本理念和價值來提出更加具體、直觀的應對措施。

其三，關于“財產權保障改革型”方案。 相較于前兩種改革方案，“財產權保障改革型”方案為我國土地規劃權改革指出了較為明確的路向，即我國土地規劃權的改革最終要為財產權保障服務。 可以說，在這一改革方案的要求下，無論是前述的“程序改革型”方案，還是“面向現實需要的轉型改革型”方案，最終都需要有利于土地財產權保障這一核心要義的實現。 循此邏輯，“財產權保障改革型”方案不僅囊括了前兩種改革方案的內容，而且亦為土地規劃權改革目標和宗旨的設定劃定了清晰、明確的方向。 此外，就法理層面觀之，“財產權保障改革型”方案的內容不僅契合了法學的規范屬性，無須再對其話語系統進行轉化和重塑，而且亦遵循了“權力—權利”相平衡的基本理念，因而可為我國現行法之修改提供較為直接的參考價值。 相比較而言，在當下我國土地規劃權改革方案中，“財產權保障改革型”方案宜是最優的選擇。

然而，認真對這一方案加以檢視后，不難發現，其亦存在明顯的缺憾。 具體來講，對土地財產權限制或規制的土地管理權類型較為廣泛，除土地規劃權外，土地用途管制權、土地征收權等公權力亦都在不同程度上對土地財產權加以限制，如何將土地規劃權與其他類型土地管理權對土地財產權的限制加以區別，這并沒有在上述方案中得以釋明，由此使得這一方案難以真正揭示我國土地規劃權行使的本質，更遑論切中我國土地規劃權改革命脈之所在。 此外，土地規劃權究竟是對何種土地財產權的規制或限制? 除了借由補償的方式來彌補受限財產權人遭受的損失外，是否還存在其他的方式? 為實現土地規劃權行使與土地財產權保障二者間的平衡目標，現行實定法層面須如何回應方可妥當? 等等。 諸多問題，不一而足。

綜述之，從問題的實質層面觀之，上述三種代表性方案均指向要對我國現行土地規劃權進行改革，然而，在具體的改革路向上，上述三種代表性方案或側重于程序層面，或側重于城鎮化和市場經濟需要層面，或側重于財產權保障層面。 盡管這些不同的路向為我國現行土地規劃權的改革和完善提供了一定程度的參考價值，但都因沒有穿透這一公權力的本質而難以妥當地揭示其改革命脈之所在，因而改革最終難以達至實質性進展，由此而來的問題是，在國土空間規劃體系建立的背景下，我國土地規劃權改革的命脈究竟何在?

三、國土空間規劃體系建立下我國土地規劃權改革的命脈究竟何在？

當下，要從法理上找準我國土地規劃權改革的命脈，須正確把握這一權力行使的本質，唯有如此，方可在此基礎之上提出實質性的改革方案。

就土地規劃權生成邏輯而言，在土地資源合理配置需要的基礎上產生的土地規劃權，屬于國家的一項公權力，其產生乃是社會發展到一定階段的產物。 從其產生的過程來看，它主要是對私人利用土地行為進行事前規制，從而克服其負外部性的一項重要法律制度。 這正如有學者所言：“市場經濟是近代城市規劃存在的基礎和前提條件，政府干預是其實質。 而近代城市規劃的內容也就可以概括為以政府為主體而實施的城市基礎設施建設以及公權對私權實施的土地利用控制。”[15]“城市規劃為了完成上述兩個目標，不可避免地要涉及土地的征收和對土地利用自由的限制(其本質是對土地價值的剝奪或部分剝奪)”[15]。 這一論述從一個側面體現了近代的土地利用規劃從純粹技術性的規劃設計逐漸走向利益協調的政治過程。 在性質上，現代社會一般都將土地利用規劃歸結為政府行使警察權的范疇①早期，警察權行使目的是針對人民基本權利之“有害行使”。 這種有害行使可能會導致社會大眾遭到不利后果，所以必須由立法加以禁止。 但是，隨著社會結構的改變，社會關系趨向復雜，傳統的、消極性質的警察權力已不符時代所需，尤其是進入21 世紀以來，國家任務之范圍異常龐大，國家行使警察權力來促進公益，積極達成社會正義之必要性，也已顯重要。 警察權力范圍開始擴張，這其中就包括規劃權的產生。 具體參見：陳新民.德國公法學基礎理論(下冊)[M].濟南：山東人民出版社，2001：437.，其含義主要是指國家通過積極的方式對土地利用所進行的事前規制，即公權力對私人財產使用行為的指引性或者形成性影響[16]。 因此，可以說土地規劃權對土地財產權的干預或施加的重大影響，是土地利用規劃通過立法控制土地利用的實質表達。 直言之，對私人土地財產權的事前性規制乃是土地規劃權的主要特征②從國內外現有的理論研究現狀看，圍繞規劃權與公民不動產物權二者之間關系進行深入研究的代表性文獻參見：Michael D Dorum.Takings Claims Involving Pre-Condemnation Land Use Planning：A Proposal for Means-Ends Analysis[J].Rutgers Law Review，1991(43)：457；William A Jr， Van Vactor.The Backlash to Land Use Regulation Continues：An Analysis of Oregon’s Measure 37[J].Journal of Land，Resources， & Environmental Law，2005(26)：221-232；Timilin Kate Sanders.Making Landowners Whole without Putting Holes in Zoning： Personal Waivers as the Solution to the Partial Regulatory Takings Compensation Issue[J].George Mason Law Review[J].2008(2)：513-548；朱喜鋼，金儉.政府的規劃權與公民不動產物權[J].城市規劃，2011(2)：82-85；周劍云，戚冬瑾.城鄉規劃與開發權及開發活動的關系[J].城市規劃，2008(1)：74-80.。

既然土地規劃權的主要特征是對土地財產權的事前性規制，那么隨之而來的問題是，這種事前性規制與其他類型土地管理權對土地財產權的規制有何區別? 或者說，這種事前性規制究竟是借助什么方式來實現的呢? 只有對這一問題給予準確回答，方可透視出我國土地規劃權行使的本質，進而在此基礎之上較為妥當地把握土地規劃權改革的命脈。 在筆者看來，綜合考量，可以得出我國土地規劃權對土地財產權的事前性規制，是借由對土地開發權的配置來實現的，而這一點恰是區別土地規劃權和其他類型土地管理權對土地財產權規制的根本性標志。 換言之，對土地開發權的配置乃是我國土地規劃權行使的本質。 建立在這一立論基礎上，當下我國土地規劃權改革的命脈就在于：公平地配置土地開發權。

所謂土地開發權，主要是指變更土地用途或者提高土地利用強度的權利。 盡管我國現行實定法上尚未明定這一權利，但不論是從理論還是從實踐角度觀之，承認這一權利的存在具有正當性訴求。 一般而言，關涉土地開發權，主要包括兩方面內容：一是平面維度下的土地用途能否變更，二是立體維度下的土地開發強度能否變更③目前學理上往往將土地開發權與土地發展權視為內涵相同的權利，但亦有學者對此提出質疑，并作了系統性論證。 代表性文獻參見：張先貴.中國法語境下土地開發權理論之展開[J].東方法學，2015(6)：18-28；張先貴.中國語境下土地發展權內容之法理釋明——立足于“新型權利”背景下的深思[J].法律科學，2019(1)：154-168；張先貴.中國語境下土地開發權內容之法理澄清——兼論土地資源上權利群與權力群配置基點的轉型[J].法律科學，2020(5)：73-87.。 無論是平面維度下的土地用途，還是立體維度下的土地開發強度，二者均是我國土地規劃權行使時所作用的主要對象。 甚至從某種意義上講，圍繞土地的用途和開發強度的配置、調整以及價值的實現乃是我國現行土地規劃權行使的本質所在。 既然土地的用途和開發強度為土地開發權的主要內容，因而我國土地規劃權行使的本質，也就可以認為是對土地開發權的配置。

其一，土地開發權的初次配置乃是國家行使土地規劃權的結果。 根據我國現行《土地管理法》《城鄉規劃法》等法律法規的規定，國家在行使土地規劃權對土地資源進行管理時，首先是將土地劃分為農用地、建設用地和其他類型的土地，其次是借由土地用途管制來嚴格限制不同用途土地之間的轉化。 因而特定地塊的用途究竟是用于農業生產還是開發建設，主要是由國家行使土地規劃權來決定的。 一旦國家行使土地規劃權將某特定地塊的用途確定為農用地，那么在現行的土地用途管制下，其權利人是不能擅自將其變更為建設用地而從事農地非農化開發建設的。 在此背景下，相對于建設用地而言，農用地權利人變更土地用途管制，從事農地非農開發建設的權利——土地開發權——被國家獨占，因而可以說，土地開發權的初次配置乃是國家行使土地規劃權的結果。 如前所述，在土地用于農業生產和開發建設所帶來的比較利益相差懸殊的背景下，國家行使土地規劃權對土地開發權初次配置的非公平性備受質疑。 故而，如何彌補農用地開發權受限而帶來的損失，亦就成為當下我國土地規劃法律制度改革不可回避的重大議題[17]。

其二，就我國城市控制性詳細規劃權而言，其行使的本質亦同樣是土地開發權的配置。 根據我國現行《城鄉規劃法》第38 條第1 款之規定，“在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。 未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權”。 由此可見，國家在出讓建設用地使用權之前，就已通過城市控制性詳細規劃的方式確定好所要出讓地塊的位置、用途、開發強度等因素。 從表面上看，受讓人所取得的是特定地塊的建設用地使用權，但就其實質而言，其所取得的乃是一個用途和開發強度確定好的開發權。當然，如果受讓人在取得建設用地使用權后，需要變更該地塊的用途和開發強度等內容，則同樣需要獲得國家的同意，并辦理補繳出讓金等手續。 因此，可以說城市控制性詳細規劃權行使的本質乃是土地開發權的配置。

從城市治理實踐來看，國家基于文物保護、歷史古建筑保護、歷史街區保護、歷史文化風貌區保護和生態環境保護等需要，往往對特定的建設用地之開發強度(地表以上一定空間容量)采取相應的限制措施。 在這一背景下，國家對建設用地之開發強度(地表以上一定空間容量)采取的限制措施，其本質上乃是對土地開發權的限制。 因此，如何彌補此種形式下的土地開發權受限所造成的損失，亦是我國城市控制性詳細規劃權改革的重大議題[18]。

其三，國家行使空間規劃權的過程，其本質上也是土地開發權配置的體現。 2010 年底，國務院印發《全國主體功能區規劃》(以下簡稱《規劃》)，這是我國第一個國土空間開發規劃，是戰略性、基礎性、約束性的規劃。 從《規劃》的規定來看，按開發方式差異，《規劃》將國土空間劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四類形態①優化開發區域是經濟比較發達，人口比較密集，開發強度較高，資源環境問題更加突出，從而應該優化進行工業化城鎮化開發的城市化地區。 重點開發區域是有一定經濟基礎，資源環境承載能力較強，發展潛力較大，人口集聚和經濟條件較好，從而應該重點進行工業化城鎮化開發的城市化地區。 限制開發區域分農產品主產區和重點生態功能區。 禁止開發區域是依法設立的各級各類自然文化資源保護區域，以及其他禁止進行工業化城鎮化開發、需要特殊保護的重點生態功能區。。 針對《全國主體功能區規劃》里的“開發”二字的含義，據權威人士解讀，乃是特指在一定區域進行的大規模、高強度的工業化、城鎮化活動[19]。 從法理上講，《規劃》將國土空間劃分為上述四類區域，并對不同區域的開發建設進行不同強度的管制。 對于優先和重點兩類開發區域而言，其開發強度明顯高于限制開發區域。 顯然，在土地開發強度不同、經濟利益實現程度亦會明顯不同的背景下，上述四類不同區域之土地開發強度的不同配置機制，相應地會帶來土地權利人之利益實現上的不平等，而這背后顯然是國土空間規劃權行使的結果——土地開發權初次配置的非公平性。

綜上所述，從當下我國土地管理的理論和實踐來看，土地規劃權行使的本質在于土地開發權的配置，因而土地開發權能否得到公平的配置，決定了土地規劃權在實踐中能否得以有效的運行。 當然，從這個層面來講，我國土地規劃權改革的命脈應定位為：公平地配置土地開發權。 唯有把握這一命脈，方可回歸到問題的本源層面，廓清當下我國土地規劃權改革方案的諸多亂象，從而突圍這一權力改革的困境。

四、如何在我國土地規劃權行使過程中公平地配置土地開發權？

既然我國土地規劃權改革的命脈在于公平地配置土地開發權，那么由此而來的問題是，如何實現這一目標呢? 實際上，公平地配置土地開發權，不僅是由規劃的“技術理性”特質、“空間利益分配正義”目標以及城鎮化迅速發展的客觀現實需要所決定的，更是當下我國土地規劃權改革的關鍵、實質和突破口。 為此，下文筆者擬從理念和路徑兩個層面加以展開。

（一）理念層面：踐行利益平衡原理來優化土地開發權的配置

在筆者看來，要在我國土地規劃權行使過程中實現公平地配置土地開發權這一目標，首先須從理念層面出發，踐行利益平衡原理來優化土地開發權的配置。 這不僅是由我國土地規劃權的利益分配屬性所決定的，而且亦契合了這一權力追求正義價值的內在訴求。

毋庸置疑，土地規劃權作為一項安排和配置國土資源的全局性、戰略性、宏觀性以及前瞻性的綜合性規劃，其對土地資源的開發、利用和保護等行為的調整，時刻關涉國土資源配置的正義、效率等諸價值的實現程度，因而可以說，土地規劃權的行使不僅屬于技術手段的運用，體現了“技術理性”的特質[20]，更是利益分配和實現的實質體現[21]。 因而，利益分配正義與否直接影響到土地規劃權這一公權力在實踐中能否順利地實現其目標。 實際上，就我國的土地規劃權在行使過程中如何對待“技術理性”和“利益分配正當性”二者間的關系來看，經歷了一個邏輯嬗變的歷程，即自20 世紀80 年代以來，我國的土地規劃權在實踐的運行中所面臨的挑戰已不僅僅是技術問題，更多的是利益分配正當性、經濟和社會發展效率性等重大議題[22]。 然而，令人遺憾的是，三十多年的改革實踐表明，我國的土地規劃權在實踐中存在效率至上、正義不足等弊端[22]，這不僅導致了諸多的利益沖突和糾紛，而且亦影響社會經濟的可持續發展。 是故，如何協調好土地規劃權行使過程中的正義與效率兩大價值之間的關系，就成為當下我國土地規劃權制度改革亟待破解的重大難題。

學理上，就當下我國土地規劃權改革價值取向之抉擇而言，較為一致的共識是：確定正義價值為其核心追求目標，而效率價值乃是正義價值實現的基礎和補充①法理上，土地規劃權價值定位直接決定這一制度構造的邏輯機理和表達樣態。 從當下我國國土資源規劃管理實踐看，諸多爭議問題的產生與土地規劃權價值定位不當不無關系。 代表性文獻參見：黨國英，吳文媛.土地規劃管理改革：權利調整與法治構建[J].法學研究，2014(5)：57-75；柴榮，李竹.城市規劃中土地利用的法律規制——基于公平正義的分析[J].山東社會科學，2017(6)：37—42；胡映潔，呂斌.城市規劃利益還原的理論研究[J].國際城市規劃，2016(3)：91-97.。 換言之，土地規劃權的行使應把正義價值作為其根本性使命和元命題，而效率價值僅是為正義價值的實現服務的。 此外，立足辯證的視角和動態平衡論原理，在土地規劃權的實踐運行中，亦同樣需要我們不斷地對這兩大價值進行妥當的調適，以最終保障其正義、效率價值以及可持續發展等目標的有效實現。 不過由此而來的問題是，如何在當下我國的土地規劃權改革實踐中，有效地實現正義這一價值追求呢? 立足當下的客觀實際，從根本上講，這一價值目標的實現離不開從利益平衡原理的角度出發來公平地配置土地開發權。

具體而言，法律的作用和任務在于承認、確定、實現和保障利益，或者說，以最小限度的阻礙和浪費來盡可能滿足各種相互沖突的利益[23]。 無論是從對農用地和建設用地二者用途的劃定和管制來看，還是從對城市建設用地之開發強度的管制來看，均因土地開發權受限而帶來利益實現上的不公平性。 當然，盡管土地開發權初始配置上的不公平性具有某種程度上的正當性基礎，但卻因影響到利益實現上的公平性而有悖于土地規劃權所追求的正義價值之實現，故而借由其他配套性制度來矯正這一不公平性，亦即實現矯正正義目標，乃是各國較為一致的做法[24]。 這不僅是由規劃的利益分配屬性所決定的，亦是踐行利益平衡原理的內在訴求。 如此，在理念層面，以利益平衡原理為指導來優化土地開發權的配置，無疑是當下我國土地規劃權改革方向的正確定位。

（二）路徑層面：借由多元化方式來彌補受限開發權之損失

從利益平衡原理的角度來優化我國土地開發權的配置，是從理念層面破解這一難題的理性選擇。如何在具體的路徑層面實現上述目標呢? 在筆者看來，立足于當下的客觀實際，在總結我國土地管理制度改革若干經驗的基礎上，宜建立“土地開發權交易”“容積移轉”等多元化方式來彌補受限開發權之損失，這是助推我國土地規劃權正義價值之實現所不可或缺的配套性方案。

其一，建立土地開發權交易法律制度。 從域外經驗來看，鑒于土地規劃管制對農用地開發權的限制，在某種程度上構成了實質性的剝奪，故而，學理上一般將其視為對農用地開發權的“準征收”或者“管制性征收”[25]。 在此情形下，國家須對農用地權利人因此而受到的“特別犧牲”給予公平的補償[26]。 在具體的補償方式上，主要存在兩種：農用地開發權購買和農用地開發權轉移。 早期，國家補償農用地開發權受限而造成的損失，主要采取的是“開發權購買”方式[27]，但因這一舉措給國家的財政帶來較大的負擔，隨后具有市場化色彩的“開發權轉移”模式應運而生[28]。

當下，雖然我國實證法層面并無土地開發權交易的明文規定，但實踐中存在諸如“生態補償”①“生態補償”是我國環境法領域的重要研究對象，學理上對此展開了深入的研究，但很少從土地開發權層面來定性這一現象。代表性文獻參見：王彬彬.生態補償的制度構建：政府和市場的有效融合[J].政治學研究，2015(6)：67-81；車東晟.政策與法律雙重維度下生態補償的法理溯源與制度重構[J].中國人口·資源與環境，2020(8)：148-157；張捷，王海燕.社區主導型市場化生態補償機制研究——基于“制度拼湊”與“資源拼湊”的視角[J].公共管理學報，2020(3)：126-138.“轉移支付”②“轉移支付”政策背后的法理邏輯究竟是什么? 學理上很少對其加以探索，而更多地偏向這一政策實施層面。 代表性文獻參見：夏東泓.財政轉移支付結構調整困境及其人權定位[J].法學雜志，2018(2)：11-24；田嘉莉，趙昭.國家重點生態功能區轉移支付政策的環境效應——基于政府行為視角[J].中南民族大學學報(人文社會科學版)，2020(2)：121-125.“稅費優惠”③學理上對“稅費優惠”政策的研究主要聚集在農業補貼等領域。 代表性文獻參見：黃河.論我國農業補貼法律制度的構建[J].法律科學，2007(1)：102-110；孫釙.農業補貼政策收入分配效應的實證分析——以黑龍江省為例[J].學習與實踐，2014(10)：53—60.“耕地保護基金”④目前，經濟學、管理學對耕地保護基金的研究較多。 代表性文獻參見：牛海鵬，肖東洋.情景模擬下糧食主產區耕地保護經濟補償效應研究——基于河南省801 戶農戶的實證[J].干旱區資源與環境，2019(1)：58-64；沈子華.政府實施耕地保護經濟補償的方法創新——以成都建立耕地保護基金制度為例[J].西北工業大學學報(社會科學版)，2012(4)：50-57；劉小慶，蔡銀鶯.農戶對耕地保護基金實施滿意度評價及影響因素分析——以成都市永安鎮、金橋鎮和崇州市江源鎮為例[J].中國農業大學學報，2014(3)：216-223.等諸多政策性做法。 在筆者看來，盡管這些政策性做法并非“土地開發權交易”的直接表達，但其本質上乃是國家對土地開發權受限所造成的損失而給予不同程度補償的利益平衡方式。 因而，從一定意義上講，這些不同的利益平衡方式乃是土地開發權補償的實質表達，故而將這些政策性做法視為中國語境下土地開發權交易的典型樣態并不為過。 實際上，源于國外的土地開發權交易這一舶來品，其內涵較為概括、抽象，不僅包括土地開發權購買、轉移等典型樣態，而且亦包括各種稅費優惠、生態補償等非典型樣態[29]。 另外，在當下我國的土地管理實踐中，不論是“生態補償”模式、“轉移支付”模式、“稅費優惠”模式，還是“耕地保護基金”等其他模式，均具有其獨特的價值和功能。 尤其是我國幅員遼闊，各地區地理環境、經濟社會發展水平等因素存在諸多差異的情況下，究竟選擇上述何種模式來平衡相關主體的利益訴求，宜在綜合考量多方面因素情形下，鼓勵各地區根據自己的實際情況作出理性的選擇，而不能“一刀切”式的強制性推廣某一種或幾種模式。 如此，在立法上，建立土地開發權交易法律制度，并將上述實踐中的諸多政策性做法統一地納入這一范疇體系中予以調整和規制，無疑必要而又迫切。 這一方面體現了法律對政策要義之積極回應和觀照的應有品格，另一方面可為我國土地開發權交易的順利運行提供法制化保障。

其二，建立容積移轉法律制度。 在我國的城市規劃管理實踐中，為了公共利益的需要，國家對歷史古建筑、文物、生態脆弱地、歷史街區的土地開發強度進行限制的現象非常普遍。 以歷史古建筑為例，國家一旦借由規劃方式將某一建筑劃定為歷史古建筑或文物的話，亦就意味著該特定地塊之開發強度或建筑容積會受到嚴格限制。 從我國《民法典》來看，土地開發強度或建筑容積是一項可供民事主體獨立支配的財產權自無疑義⑤我國《民法典》第354 條確立了建設用地分層設立制度。 這一制度的最大意義是明確了空間的物權法地位，即空間屬于物權法上的“物”，其可以作為一項可供民事主體獨立支配的財產權。 因而在實踐中，將建設用地地表以上的一定空間從建設用地使用權中分離出來，并進行市場化的交易，亦就無產權上的障礙。 此外，如果國家行使公權力對建設用地地塊之上的一定空間進行限制，因受限而致損的權利人亦可據此請求國家給予相應的補償。，國家一旦行使公權力對這一財產權進行限制，亦就意味著民事主體為此而承受了“特別犧牲”。 比較法上，一般將上述現象納入“準征收”或者“管制征收”范疇來調整和規制。 在這一情形之下，對土地開發強度或容積因受限而遭受的損失給予相應的補償，方能體現公平原則[30]。而在補償方式上，域外的主要經驗是，實施容積移轉制度，即允許權利人將其受到限制的容積通過市場交易的方式轉移給其他主體，由這些受讓主體來支付其受損的財產價值，從而達至利益衡平[31]。

不過，在此需要指出的是，借由容積移轉方式來彌補受限開發權之損失，亦存在相應的風險，譬如，可能會影響城市規劃自身的嚴肅性、權威性和民主性，可能會增加受讓地塊基礎設施、公共服務設施的承載力(容受力)，可能會因市場等客觀環境的變化而影響容積價值的公平實現，等等。 但因容積移轉這一新生事物具有諸多的優點，尤其是能夠較好地回應和滿足容積轉移方利益、受讓方利益以及社會公共利益的需要，因而在城市治理實踐中發揮著重大的功能和價值[32]。 因此，在立法上確立容積移轉法律制度亦同樣迫切又必要，這不僅是由這一制度的諸多功能和價值所決定的，而且亦是實現我國土地規劃權從傳統的剛性模式向現代的彈性模式之轉變的現實需要。

實際上，從比較法來看，美國、日本和我國臺灣地區都在城市規劃立法中對容積指標移轉做了不同程度的規定。 譬如，明定容積移轉適用于容積率特例地區或者特定街區；明定容積移轉實行規劃許可制；明定容積移轉下的公眾聽證參與程序；明定容積移轉中受讓地塊接受容積的上限；明定容積銀行作為容積移轉的配套措施，等等。 這些做法均值得我國的土地規劃權制度在改革過程中加以借鑒，并在實定法上予以落地化處理。

結 語

長期以來，作為在我國土地資源配置過程中起著基礎性、戰略性和宏觀性的土地規劃管理制度，因受傳統計劃經濟體制和路徑依賴慣性的影響而在實踐的運行中呈現出明顯的國家利益至上的基本特征，即以單一的“命令-服從”式的公法模式主導著土地資源配置的全過程，構成我國土地規劃權行使的基本模式。 盡管這一模式在特定階段有助于推進土地規劃權之效率價值的實現，但在市場經濟迅速發展、城鎮化進程不斷推進以及國家治理體系和治理能力現代化議題備受關注的當下[33]，因其難以積極回應多元化市場主體的利益訴求而引發諸多的利益沖突和糾紛。 因而可以說，我國現行土地規劃權所追求的正義目標并沒有如期實現。 是故，如何處理好效率和正義兩大價值之間的關系就成為當下我國土地規劃權制度改革無法繞開的重大議題，并且這亦構成衡量當下這一權力改革方案是否科學、合理的主要檢驗標準。

本文指出我國土地規劃權制度改革的命脈在于公平地配置土地開發權。 在當下的社會轉型期，公平地配置土地開發權構成我國土地規劃權改革的關鍵、實質和突破口，因而在利益衡平的理念指引下來優化土地開發權的配置，就成為破解我國土地規劃權制度改革困境的“最不壞”選擇。 這一判斷有助于兼顧土地規劃權效率和正義雙重價值的實現。

當然，在利益衡平理念指引下來優化土地開發權配置這一重大議題上，現行實定法應如何回應，仍需作深入的探討。 譬如，在中國法語境下如何科學界定土地開發權的內涵? 如何將土地開發權嵌入我國現行的地權結構體系中? 在引入土地開發權后，我國土地規劃權的制度設計應作何種調整? 如何明定土地開發權的法律性質? 如何從立法層面來規制土地開發權轉移? 容積移轉與土地開發權移轉二者之間的關系應如何定位? 土地開發權轉移的法律風險何在? 現行法層面如何回應? 等等。 諸多問題，不一而足。 從這個角度而言，本文的研究僅是開始，期冀學界在這一問題上能有更多的成果面世!