公路建筑控制區管理思考

盧增峰

（煙臺市招遠公路建設養護中心，山東煙臺265400）

0 引言

公路建筑控制區管理意義重大，既能防止公路街道化，又能避免公路沿線施工對公路產生影響，有效維護路產路權。如果公路建筑控制區管理不嚴，將會導致公路兩側出現大量違法建筑，遮擋行車視線，危及行車安全，并且會造成公路在改擴建時因征地拆遷增加費用。因此，對公路建筑控制區進行有效管理是公路管理部門必須認真對待的重要問題。

1 公路建筑控制區管理現狀

1.1 公路建筑控制區管理的立法現狀

關于公路建筑控制區的立法內容在公路相關法中均有涉及，其中《中華人民共和國公路法》第五十六條的規定明確了建筑控制區的功能是滿足公路養護、防護需要，除此之外禁止在公路建筑控制區內修建建筑物、地面構筑物；建筑控制區范圍的劃定主體是地方人民政府根據國務院有關規定進行劃定；《公路安全保護條例》第十一條對《中華人民共和國公路法》的規定做了進一步詳細化，要求地方人民政府對建筑控制區的范圍進行劃定時，應當組織交通運輸、國土資源等部門共同參與；建筑控制區的范圍從公路用地外緣起向外進行計算，其中高速公路不少于30 米，國道不少于20 米，省道不少于15 米，縣道不少于10 米，鄉道不少于5 米。可見，《公路安全保護條例》中公路建筑控制區的規定，明確了公路用地外緣作為建筑控制區的起算點，使得以往建筑控制區與公路用地范圍之間存在交叉的情況得到了解決。但是，對于公路建筑控制區的具體范圍規定依然模糊，只是用“不少于xx 米”規定了大概范圍，這就導致全國各地沒有一致的標準對控制區的范圍進行明確。

無論是《中華人民共和國公路法》，還是《公路安全保護條例》，對公路建筑控制功能的規定，實際上是對公路建筑控制區內的土地進行了某種程度的限制。換句話說，在公路建筑控制區內的土地，土地的所有權人（一般是公路沿線村民）可以利用這部分土地種植糧食、作物等，但是不可以利用這部門土地修建建筑物、地面構筑物。這樣做從根本上來說是為了公路將來拓寬預留空間，有利于公路事業長遠發展。

1.2 公路建筑控制區內違法行為的管理現狀

隨著我國經濟的快速發展，各地工業園區、新型社區、經營門市等大量出現，并且呈現出向公路兩側聚集的情況，導致了公路街道化、控制區商業化，在地勢平坦的地區類似情況尤為明顯，交通發達，土地利用度高是這些地區的共同特點，這在一定程度上給公路兩側亂搭亂建等違法行為提供了便利，這些地區一旦出現違法建筑，就會導致公路管理工作難以有效開展。

近些年，在公路建筑控制區內出現的涉路糾紛案件呈現多發態勢，案件類型也是多種多樣。例如，負責城鄉規劃的政府部門，由于對公路行業的法律法規了解不夠，在進行城鄉規劃時便出現了違規審批控制區內土地的情況；還有一些公路沿線的私營企業主，為了擴大生產追求企業效益，擅自在控制區內修建廠房等建筑物；更有部分公路沿線群眾在控制區內擅自建設房屋、旅館或飯店等。從各式各樣的侵權案件可以發現，這類涉路違法行為的發生變得越來越普遍。

1.3 集鎮區域公路建筑控制區的管理現狀

從我國鄉鎮的發展來看，大多數鄉鎮是沿路形成并逐步發展壯大的，這時候穿越鄉鎮的過境公路便成了群眾生產生活的主要街區，隨著鄉鎮規模的不斷變化，過境公路兩側便出現了大量經營商店、超市等，群眾為了交易方便將車輛胡亂停放，最終導致了交通擁堵的亂象。可見，過境公路不僅沒有提高公路通行能力，而且容易發生交通事故。正如前文所述，無論是《中華人民共和國公路法》還是《公路安全保護條例》，都已經對公路建筑控制區進行了詳細的法律規定，但在實踐中，公路建筑控制區存在的目的主要還是為了管理田間地頭的零星違法建筑，對于穿越鄉鎮的過境公路，由于從事生產生活的人民群眾較多，而且大部分建筑物是在修建公路之前已經存在，按照現行法律規定，公路兩側住戶是可以對擁有的合法建筑進行修繕的，只要沒有進行擴建就行，因此對這類建筑物的管理尚存在一定困難。

2 公路建筑控制區管理存在的問題

公路建筑控制區是為保障公路暢通和行車安全而被依法劃定的限制修建建筑的區域，是一種法律禁止行為。如今，公路建筑控制區卻面臨著難以管理，違法建筑屢禁不止等情況。主要問題如下：

2.1 公路沿線群眾法制觀念淡薄

公路兩側沿線大多數商鋪住戶對公路方面的法律法規了解不足，有的甚至是一無所知，使得沿線住戶隨意侵占公路建筑控制區的違法行為時有存在。他們認為，只要不是強行占有就不算違法，這就出現了公路沿線很多住戶在建筑控制區內私搭亂建的情況，使得建筑控制區內出現了大量違法建筑。

2.2 地方政府對公路管理的重視不夠

公路兩側建筑控制區內的土地大都屬于集體所有，各地政府為了當地經濟發展直接批準用地，片面強調地方利益而忽視了公路的社會效益和整體效益。

2.3 公路建筑控制區審批受多部門制約

公路建筑控制區審批需要經過多個政府職能部門，部門與部門之間缺乏溝通，各行其是，導致控制區內出現的違法建筑難以有效管理。其中，用地審批權屬于自然資源部門，建設審批權屬于住建部門，禁止修建建筑物的管理權又屬于公路部門，這就造成了公路建筑控制區內的土地“所有權”“審批權”“管理權”分別屬于不同的主體，適用不同的法律法規[1]，從而給公路管理工作帶來一定難度。

3 加強公路建筑控制區管理的措施建議

針對侵占公路建筑控制區管理違法行為屢禁不止的情況，公路管理部門需要采取更多更有效的方式，多做調查研究，總結經驗教訓，查找難點原因，從而做到加強公路建筑控制區管理。

3.1 加大法律法規宣傳，提高沿線群眾愛路護路意識

公路建筑控制區管理的一個有效途徑就是大力宣傳公路相關法，進而提高沿線群眾的愛路護路意識。通過各種宣傳形式使人民群眾認識到建立公路建筑控制區的重大意義和現實作用，提高愛路護路的覺悟[2]。在普及工作中，除了借助于日常工作宣傳、“5月路政宣傳月”等形式外，還可以采取以下形式：一是將傳統宣傳與新媒體宣傳相結合，拍攝制作公路管理知識小視頻，依托微信群、朋友圈、APP 等平臺進行線上發布，使廣大民眾形象直觀了解到公路違法行為，讓全社會認識了解公路，支持公路管理工作，實現公路管理與社會公眾互動。二是針對違法建筑易發路段進行重點宣傳。利用周末、傍晚等公眾閑暇時間，深入走訪易發路段沿線村鎮，給廣大農戶發放公路宣傳手冊，向他們講解違法建筑的危害，耐心解答農戶不懂不明的公路知識，爭取得到他們理解和支持，從而有效遏制違法建筑產生。

3.2 適時建立綜合治理格局，理順審批管理體制

在建筑控制區管理部門職能交叉、多頭管理、政出多門的情況下，公路管理部門要加強與地方政府的匯報力度，強化與各個職能部門的橫向聯系，爭取建立“政府領導、部門聯動、社會參與、齊抓共管”的綜合治理格局。在公路建筑控制區審批管理上，積極爭取由政府牽頭，與有關部門就公路建筑控制區管理達成一致意見，明確公路兩側建筑應當符合的標準、條件，理順審批管理體制。探索與鄉鎮、自然資源、住建等部門護路聯防新思路，建立聯合審批制度，從而使公路兩側建筑同時滿足公路法、土地管理法、城鄉規劃法等法律法規的要求，有效避免公路兩側違法建筑因取得政府審批手續帶給公路部門的管理尷尬。

3.3 完善公路沿線路產檔案，加強控制區源頭管理

對建筑控制區的管理，要堅持動態管理與靜態管理相結合的原則，公路管理部門首先要建立和完善違法建筑檔案，全面掌握和了解控制區內建筑物、構筑物情況，對其照片、圖像及文字信息進行整理歸檔，嚴格區分建筑物、構筑物屬于原來就有還是新改擴建，依據法定程序對違法建筑進行正確認定，保證違法建筑檔案準確無誤，為公路管理奠定有效基礎。當工作人員巡查道路時，經常性依照違法建筑檔案來核查建筑控制區情況，發現有違法建筑苗頭出現，從源頭管理抓起，實施跟蹤管理，將違法建筑制止在萌芽狀態。

此外，依據《中華人民共和國公路法》第五十六條有關建筑控制區標樁、界樁的設置規定，公路管理部門應當加強與當地政府的溝通匯報，及時劃定建筑控制區的范圍，并做好標樁、界樁設置工作，這不僅是公路管理部門盡到“告知義務”的外在表現，而且還能增強沿線群眾對公路建筑控制區的認同感，從而有效約束自己的行為，有利于公路建筑控制區的源頭管理。

4 結語

隨著社會經濟的快速發展，公路建筑控制區管理日益成為公路管理部門一個工作難點，呈現出管理路線長、穿村路段多、街道化趨勢明顯等特點，本文從分析公路建筑控制區的管理現狀入手，講述了目前管理中存在的系列問題，并提出了一些加強管理的措施建議，希望這些建議能夠為今后公路管理工作的開展起到一定的借鑒作用，爭取為公眾出行提供一個安全、暢通的公路環境。