日本與新加坡水資源管理經驗及啟示

薛淑慧，張玉虎，于 森

（1.首都師范大學，北京100048；2.北京市水科學技術研究院，北京100048）

受自然因素和社會因素的影響，日本、新加坡都不可避免地存在水資源危機，但兩國水資源問題的產生原因、表現程度略有差異[1]。為有效緩解水資源危機，日本和新加坡水資源管理根據不同時期的水資源稟賦和社會經濟發展水平展開長期的探索和實踐，也存在很多共性之處。總結兩個國家的成功經驗，結合北京市水資源供用水現狀，提出對北京市水資源管理的啟示。

1 日本、新加坡水資源概況

日本位于歐亞大陸以東、太平洋西部，國土面積約為37.8萬km2，現狀總人口數為2 623萬。日本人均水資源量為3 300 m3，水資源十分豐富。即便如此，因工業、生活耗水量大，有些地區也會經常缺水。

新加坡是位于東南亞的一個島國，國土面積約為716 km2，現狀總人口數為570萬。由于國土面積狹小，本國自產水資源十分有限，人均水資源量僅有211 m3。

2 日本、新加坡水資源管理的主要經驗

2.1 挖掘非常規水資源開發利用潛力

1）雨洪收集利用。日本是世界上屈指可數的多雨國家，由國土交通省發布的數據可知，日本多年平均降水量約為1 718 mm（從1986—2015年），是世界年平均降水量的1.6倍，有時因暴雨無法及時排出和快速下滲而引發雨洪災害。為應對此現象，日本政府從20世紀50年代開始修建大壩、堰堤等水資源開發設施防洪、蓄水，修建地下雨水調節池來調蓄暴雨徑流洪峰流量[2]。日本民眾會在家中設置地上或地下的雨水儲水槽與儲水罐收集利用雨水，收集的雨水用來沖廁或者灌溉花園，也有部分家庭將雨水通過凈化裝置處理后用于生活。

新加坡常年有雨，年平均降雨量2 400 mm，降雨密度高，在短時間內容易形成大量徑流[3]。為努力收集每一滴雨水，新加坡自2001年以來開始修建水庫，集水面積已從國土面積的1/2增至2/3。落在集水區的大部分雨水通過運河、水道、排水管網形成的雨污分流管網收集起來，然后輸送到水庫儲存起來，經自來水廠處理后供人們飲用，少量雨水被收集到道路兩側的雨水收集池中用來澆灌植物。為預防突發洪水事件，新加坡公用事業局在全國各地安裝了210個水位監測器，將水位傳感器連接到警報系統來監測排水管網水位。

2）再生水利用。日本于1955年開始利用再生水，再生水大多用作生活用水，很少用作農業灌溉[4]。城市污水處理主要采用分散式處理和集中式處理兩種模式，其中生活污水以分散式處理模式為主，其他用途產生的污水以集中式處理模式為主[5]。經處理后的再生水分別通過飲用水系統和再生水系統兩種管道輸送，再生水系統開發了一種地下毛細管滲透系統，當再生水用于綠化灌溉時，還可以通過該系統的滲透作用達到補充地下水的效果。

為防止地面沉降，新加坡嚴禁開采地下水，主要通過雨水收集、污水資源化再利用配置水資源。新加坡將污水處理后形成的優質再生水稱為“NEWater”，“NEWater”水質與再生水水質不同，它完全符合WHO和USEPA的飲用水標準，是一種安全可持續的水源。如今，新加坡“NEWater”產量可以滿足40%的用水需求，預計到2060年有望滿足新加坡55%的用水需求，在干旱期間能夠緩解新加坡的供水壓力。

2.2 強化法律法規剛性約束

為監督、約束不合理的開發利用水資源的行為，日本和新加坡極其注重水資源管理法律保障機制的建設。日本的水資源管理法律調控起步較早，水資源管理法律法規相對完善，立法、執法能力強[6]。早在1896年，日本以治水為目的制定了《河川法》，后來基于人們對重建具有地域個性河流意見的反應，于1997年第二次修訂《河川法》。除《河川法》外，日本在20世紀50年代開始陸續制定《工業用水法》《水資源促進法》《水污染防治法》《自來水水源法》等一系列保護水環境的法律法規。

新加坡在法律法規方面，從中央到地方有一套十分全面的水資源管理法律保障體系[7]。水資源管理法律具有很強的針對性和可行性，無論是從水資源管理到水環境保護，還是從水龍頭節水到馬桶節水，都有具體的規范。僅有完善的法律保障是不夠的，新加坡還特別強調法律的嚴格執行[8]。在法律保障機制和監管機制的保障下，將水務事業的健康發展作為自己應盡的責任和義務成為新加坡公眾的共識。

2.3 完善水價機制

在水價組成方面，新加坡和日本均收取水費和與污水相關的費用。與日本水價組成不同的一點是新加坡在水價結構中添加節約用水稅部分，通過收取稅費的形式來反映水資源的稀缺性，借此鼓勵公眾節約用水。在收費形式方面，新加坡采用計量收費的方式，它的價格由消費者的用水量決定。而日本除計量收費外，還收取必須繳納的基本費用，它不受消費者的數量影響。

在計量收費方式上，為最大限度地約束人們的用水行為，新加坡采用價格遞增的梯度計量方式。與新加坡不同的是，日本計量收費采用固定水價、遞減水價、遞增水價三種方式，其中，遞減水價是為了刺激商業用水消費，遞增水價是為了通過約束用水大戶達到將水資源供給更多低價家庭用水目的[9]。

2.4 培育公眾節水意識

公眾作為水資源管理的受益者，節約用水的主體，越來越多的國家期望能夠在大型水利工程建設和水資源管理政策改革方面得到公眾認可[10]。因此，日本和新加坡紛紛采取不同的措施來促進公眾參與水資源管理活動。

日本將每年的8月1日定為“水日”，由這一天開始的一周定為“水周”，舉行以水為主題的宣傳活動。

新加坡公用事業局通過在不同場合采用電視、廣播、宣傳節水口訣、發放家庭節水手冊的方式將節水教育滲透到生活的方方面面。

3 北京市水資源利用現狀

北京市位于華北平原北部，面積1.64萬km2，現狀總人口2 153.6萬。2019年降雨量506 mm，人均水資源量約為114 m3，是一個水資源極度短缺的城市。

北京市供水結構由地表水、地下水、再生水和外調水組成。近年來再生水用量逐年穩步上升，現已成為北京市重要的戰略水源之一。2014年底，南水北調水入京使得北京市地表水和地下水用量整體下降，既改善了地表水水質，也涵養了地下水水源（見圖1）。

圖1 2014—2019年北京市供水量變化情況

北京市用水結構包括工業用水、農業用水、生活用水和環境用水。近幾年各行業用水呈現兩增兩減的趨勢（見圖2）。主要表現為人們生活質量的提高使得居民生活方式發生改變，生活用水量整體上升；受過去河道斷流現象的影響，永定河、潮白河、北運河等主要水系急需大量的生態補水，加上人們對于美好河湖的期望，環境用水量呈上升趨勢；農作物播種面積的減少和節水灌溉面積的增加使得農業用水減少；產業結構優化和節水技術的應用使得工業用水量減少。

圖2 2014—2019年北京市用水量變化情況

4 對北京市水資源利用的啟示

水資源總量、人口、地理位置、經濟水平影響一個地區的水資源管理水平，日本和新加坡水資源管理在水資源條件、管理模式、管理深度、管理方式上存在差別，但出發點都是一致的，都為解決水資源問題。水資源管理措施有不少可取之處，對北京市具有一定的適用性?；诒本┦兴Y源利用現狀提出日本、新加坡水資源管理措施對北京市的啟示。

4.1 提高非常規水資源利用水平

北京市越來越重視非常規水資源的利用，從2015—2019年間，雨水利用工程增加了360處，再生水利用量增加了2.04億m3。然而，雨水利用設施基本處于一種重建設輕管理的狀態，再生水配置機制還需完善。雨水收集除建設雨水收集設施外，可以學習日本公眾收集雨水的方式，倡導公眾依自身情況通過放置水桶、儲水罐的方式來收集雨水灌溉植物、沖洗廁所等；繼續推進各區雨污分流管網建設，逐步形成全區域雨污分流管網體系，促進非常規水資源高效利用；結合需水要求更新改造污水處理工藝，爭取實現污水分類型處理，經處理后的再生水能夠分質供水，優水優用。

4.2 完善法律法規和加強執法能力建設

通過對日本和新加坡法律法規保障機制的研究，可以發現盡管兩個國家水資源管理模式不同，但兩個國家水資源管理法律法規覆蓋面均很廣泛。目前北京市制定了《北京市節約用水辦法》《北京市河湖保護管理條例》《南水北調工程保護辦法》等地方性法規和政府規章，出臺了排水和再生水建設等多項規范性文件，推進管水法治化、制度化。為了規范用水行為，北京市法律法規還需進一步健全，應完善各行業節水技術標準以及再生水利用指南和行業準入標準，為全過程、全產業節水提供保障；根據各區管理目標和要求制定地方性用水規范，形成完全閉合的法律鏈條；加強涉水事務執法隊伍建設和城鄉水務綜合執法能力，對違規取水行為追究責任到底。

4.3 建立靈活的水價機制

日本建立的水價機制相對靈活，能夠對用水戶進行分類管理。北京市自2014年5月1日開始執行居民用水階梯水價，水價內容包括水費、水資源費和污水處理費三部分。對比分析2014—2019年北京市的居民家庭用水量，可以發現實施階梯水價以來，居民家庭用水量并未明顯下降，說明隨著人們生活質量的提高，目前的水價對于人們的用水行為不具備普遍約束力。一方面可以調整水價內容，結合16個區的人口規模和發展特點建立分區差異化水價機制，適當調整水價；另一方面將精準計量監測體系覆蓋各行業，全面核實排查未安裝水表、水表破損的用戶，將家庭生活用水“一戶一表”的政策落實到位。

4.4 加強對公眾的宣傳教育，改變公眾用水行為

日本和新加坡非常重視需水管理和節水宣傳，公眾具有較強的節水意識，節約用水已經成為全民的自覺行為。北京市開展了節水知識競賽、發放節水宣傳手冊等活動，但由于節水宣傳教育的受眾人群有限，全社會整體節水氛圍不夠濃厚，公眾在用水過程中未能足夠重視水資源的稀缺性。為了激發公眾的責任意識，讓公眾在用水方面從意識自覺轉化為行為自覺，一方面可以結合“世界水日”和“中國水周”的宣傳主題，提高節水宣傳頻率，尤其注意加強在鄉鎮的宣傳力度，有效擴大節水宣傳的覆蓋面和影響力；另一方面可以充分開展戶外式教育、傳媒式教育、課堂式教育等活動。通過開展一系列廣泛而持久的節水宣傳活動，營造濃厚的節水氛圍，提高全民節水意識。

5 結語

目前，北京市面臨的水資源問題主要是“水少”，節水是保障地區水資源安全的優先路徑，要優于開源，北京市水資源管理重點仍是節水管理。因此，未來北京市水資源管理應以節水管理為主線，采用綜合管理和分類管理相結合的管理模式，在非常規水源收集利用、法律保障機制、水價機制、公眾參與方面下功夫，提升北京市用水效率和精細化管理水平。