國際條約的單方退出與契約精神

摘 要： 新冠肺炎疫情全球蔓延，然而美國卻正式向世界衛生組織和聯合國秘書長提交了退出協調全球抗擊疫情行動的世界衛生組織的通知。從國際法角度看，退出世界衛生組織實際上就是退出《世界衛生組織組織法》，在無退約條款情形下的確存在當事國單方退約的權利，但這一權利并不是沒有限制的，需滿足一定的實體條件并遵循相應的程序，因此根據《世界衛生組織組織法》和條約法的規定，美國在滿足了一定的條件后可以合法退出世界衛生組織，退出生效后美國將不再享受條約權利也不再承擔條約義務;從其契約精神角度看，在無退約條款情形下的退約行為并不符合契約精神的要求，是對契約精神的公然違背。

關鍵詞： 條約退出;單方退約權;契約精神

中圖分類號： D 99

文獻標志碼： A

Unilateral Withdrawal of International Treaties and the Spirit of Contractual

LIU Xia

（Wuhan University School of law， Wuhan 430072， China）

Abstract： The spread of COVID-19 is a global trend. However， the United States formally submitted a notice of withdrawal from the WHO that coordinating the global fighting against the epidemic of COVID-19 to the WHO and the UN Secretary General. From the perspective of international law， withdrawal from the World Health Organization is actually withdrawal from the constitution of the World Health Organization. In the absence of withdrawal clause， it is indeed the parties right to withdraw unilaterally. However， this right is not unlimited， and it needs to meet certain substantive conditions and to follow corresponding procedures. The United States would legally withdraw from the World Health Organization if it meets certain conditions. When the withdrawal takes effect， the United States will no longer enjoy the treatys rights and no longer undertake the treatys obligations. From the perspective of the spirit of contract， the withdrawal in the absence of the withdrawal clause does not meet the requirement of the spirit of contract， which is a blatant violation to the spirit of contract.

Key words： withdrawal from treaty; the right of unilateral rescission; the spirit of contract

1 條約退出的概念及權利基礎

1.1 條約退出的概念

在1969年《維也納條約法公約》中，退出條約被規定在條約的無效、終止和暫停實施一編，第54、56條將條約退出、條約終止和解約一并作了規定，并分為有約定與無約定兩種情形。在公約用語中，退出條約的英文表述為“withdrawal”，但是公約及相關資料并未對該用語作出權威釋義，因此條約退出的情形雖已屢屢發生，但概念卻并非清晰明了。英國國際法學者安托尼.奧斯特（2005）曾對條約退出作出闡釋：一締約國意圖終止其參與的某項條約的單方行為。再有國內法學者卜璐（2018）認為，國際條約的單方退出是指由某一締約國單方啟動的終止受條約項下法律約束的程序。綜上可以認為，條約退出是締約國意圖終止某項有效條約對其拘束力的單方行為。

1.2 條約退出權的產生與權利基礎

《維也納條約法公約》第56條規定了無解約或退出規定的條約的退出，被看做是公約對條約法的新創和發展（李浩培，2003）。該條款經國際法委員會特別報告員菲茨莫里斯和沃爾多克的報告及英國代表提出的修正案，最終采取了折中的立場，即原則上無解約或退出規定的條約的當事國不得解約或退出，只在兩種例外下當事國享有解約或退約權，要么經確定該條約各當事國的原意容許解約或終止的可能性;要么從該條約的性質可以認為隱含解約或退出的權利（D？rr O.和Schmalenbach K，2012）。至此，無退約條款條件下的條約退出權（right of denunciation or withdrawal）從一種爭議狀態到被條約法領域最權威的《維也納條約法公約》承認，成為了至少公約締約國之間可以援引的國際法淵源。鑒于公約在國際條約法上的重要地位及廣泛的參與性，該規則甚至有取得習慣國際法地位的可能。

在國際社會，國家主權原則無疑是國際法的基本原則之一，從正面來講，一國基于主權所作出的行為應當具有絕對性和優先性，從反面來講，主權行為完全出于該國的自由意志，不受干涉（黃仁偉和劉杰，2004）。國家締結條約的自由是國家主權原則在條約法領域的表現，那么國家是否有退出條約的自由呢？一旦條約合法締結并生效，退約并不是當事國內在或必然的權利（G. Fitzmaurice，1957）。大量國際條約在退出條款中直接將國家主權作為行使單方退出權的權利來源（卜璐，2018），即在退出條款中寫明賦予國家退出權是基于尊重國家主權，然而在無退出條款的條約中，國家主權并不必然推演出國家的退約權。國家締結條約就表示受條約的約束，是國家基于自愿的自束行為，表明國家出于自由意志讓渡了一部分主權。在本文作者看來，在缺乏一個超越國家的權力機構的國際社會，約束國家自由退出的這部分主權的實際上是該國家締約的主權，因為該部分主權包含了信守條約的承諾。但這并不意味著國家沒有退出條約的自由，國家被限制的是隨意的退出。公約第56條規定的兩種情形，無論是推測當事國的原意還是依據條約的性質，都尊重了當事國基于主權在締約時自主表達的意思。如特別報告員沃爾多克所言，這是一個當事國意圖的問題（H. Waldock，1963）。從根源上講，條約退出權是國家主權的延伸，合法的退出受國家主權原則的保護。

2 條約退出與契約精神

2.1 條約必須信守原則

條約必須信守原則（pacta sunt senvanda）是條約法的基礎原則之一，作為一項法律原則，其精神內核就在于契約精神。條約必須信守原則的基本含義是一個合法締結的條約，在其有效期間內，當事國有依約善意履行的義務（李浩培，1985）。從規制條約退出的角度而言，條約必須信守原則的內涵應包括一國不應在無正當理由的情況下任意退出條約。否定無合意條件下的條約退出權存在的學說最重要的理由之一便是認為承認退約權將極大違法條約必須信守原則，將使得條約必須信守原則毫無意義。誠然，這兩個問題不是毫無關聯的，因為退出條約會產生擺脫條約義務的效果，與條約必須信守原則所要求的遵守條約義務截然相反。但正如特別報告員沃爾多克在其報告中所說，信守條約必須依據條約（H. Waldock， 1963），如果根據條約原意或條約性允許退出條約，恰恰是遵守了條約必須信守原則而非違背該原則。如果最大限度地解釋條約，甚至可以認為只要條約中沒有規定不得退出即是遵守了條約，而在條約既沒有規定不得退出也沒有規定可以退出時，當事國并也不受條約中并不存在的規定的約束。實際上條約必須信守原則限制的是隨意退出條約的行為，而一旦確定了退約權的存在，無論該權利是否被明文寫在條約的退出條款或任何協議中，該權利都不與條約必須信守原則矛盾。

2.2 條約退出與契約精神

退出國際條約并不一定違背有拘束力的國際法規則或國際法原則，但卻顯然不符合契約精神的內核。契約精神是西方商品經濟發展和現代民主政治誕生的重要思想基礎，根植于西方的經濟、社會和政治觀念中，包含了十分豐富的內容。契約精神本體上存在四個重要內容：契約自由精神、契約平等精神、契約信守精神、契約救濟精神（張法連和湯文華，2020），一旦締約主體以平等身份自由締結了契約，那么就應該遵守契約，在契約被違背時有權得到救濟。國際條約本質上就是主權國家之間以平等身份、按照自己的自由意志締結的契約，在契約自由精神與契約平等精神下有效成立的條約，按照契約信守精神的要求應當得到嚴格的遵守。契約信守精神從字面意義來講就是信與守，信要求主權國家誠信地履約，不作出任何與條約宗旨相違背的行為;守則要求主權國家對自己締結條約的行為負責，善意地遵守條約，因此僅僅因為一己私利而隨意地退出條約，特別是不包含退出條款的條約顯然是違背契約信守精神的。此外，如果退出條約不可避免，契約救濟精神賦予守約方以尋求救濟的權利，違背條約的一方應該為自己的行為負責并對守約方作出補償。

3 一國單方退出國際條約的約束條件

3.1 無退約條款情形下一國單方退出國際條約的實體條件

無退約條款情形下單方退出國際條約的國際法淵源主要是《維也納條約法公約》第56條，該條將“不得解約或退出”作為一般原則，同時設置兩種情形作為例外，該條第一款即為單方退出的實體條件：

3.1.1 經確定該條約各當事國的原意容許解約或終止的可能性

如何確定當事國原意本質上是條約解釋的問題，應當依據條約解釋規則進行。《維也納條約法公約》第31條、32條規定了條約解釋的通則和補充的解釋資料，但問題在于通常的條約解釋是解釋條約條款，首先依據的是條約文本，而恰好這種情形下條約中并沒有規定退約條款，這使解釋更加困難且更容易帶上主觀性。如何確定當事國的原意究竟為何須得綜合各種資料和因素予以考慮。國際法委員會委員阿戈認為這種意思可以從條約、從它的目的或者從它締結時的情況探索而得（UN，1963）。這時雖然沒有退約條款，但條約的上下文，包括條約的序言、附件、與條約有關的任何協定及相關文書為探求當事國原意提供了重要參考資料，當事國之間的嗣后協定和嗣后慣例也要考慮。根據以上方法進行解釋仍難以確定當事國原意時得使用補充資料，包括條約的準備資料及締結情況，鑒于當事國的原意在締約當時顯露得最為明顯而最終又不存在退約條款，因此補充資料具有極其重要的分量。

3.1.2 從該條約的性質可以認為隱含解約或退出的權利

公約第56條第1款第2項與第一項是選擇關系，如果無法推斷出當事國的原意允許退出，則若條約的性質可以認為隱含解約或退出的權利，當事國也擁有退約權。從條約性質入手在1957年特別報告員菲茨莫里斯的第二次報告中提出了依據條約性質可以判斷當事國應有退出條約的權利，并列舉了同盟條約和商務條約兩種（G. Fitzmaurice，1957）。而沃爾多克的報告則更為詳細，列舉了多種性質的條約：（1）如果條約在本質上是暫時性的則無法單方退出;（2）當條約屬于以下類型則允許單方退出：A.商務或貿易條約，但為某一區域、河流或水道建立國際制度的條約除外;B.同盟條約或軍事合作條約，但根據《聯合國憲章》第43條締結的特別協定除外;C.有關經濟、社會、文化、科學、通信或任何其它這類事項的技術合作條約，但作為國際組織章程的條約除外;D.仲裁、調解或司法解決條約（H. Waldock，1963）。雖然公約最后并沒有列舉哪些性質的條約隱含解約或退出的權利，但兩位特別報告員特別是沃爾多克的報告無疑為該條款的適用提供了重要參考。

3.2 無退約條款情形下一國單方退出條約的程序條件

3.2.1 退約的通知義務

公約第56條規定了主張行使退約權的當事國的通知義務，具體的程序規定在公約第65條和67條。根據第65條，該當事國的通知對象為其他當事國，通知的內容應載明擬對該條約采取的措施及其理由。基于對其他締約國合法權益的尊重和保障，根據公約第67條，該通知須以書面形式作出，從而排除口頭形式的通知。

3.2.2 退出權生效過渡期

生效過渡期可謂是退出程序中末端的“緩沖帶”或被稱作是“減速區”（王潮，2020）。設置生效過渡期是為了給當事國留下充分考慮的時間，有利于締約國之間進行協商以求解決問題，同時也給其他締約國留下準備和作出反應的時間。公約為單方退出條約設置了十二個月的過渡時間，也即通知到達所有締約國后的十二個月屆滿生效。

3.3 一國單方退出國際條約的國際法效果

3.3.1 退約生效后該國解除繼續履行條約的義務

多邊條約的一個當事國在單方解除或退出條約時，條約對其不再有拘束力，即條約對該國產生效力終止的效果，因此適用公約關于條約終止的規定。公約關于條約終止后果的規定本身是一項剩余規則，因此雖然在條約無退出條款的情況下不可能存在相應的關于退出的后果的規定，但是如果條約含有關于條約終止后果的規定或者當事國之間有相關約定，則該規定或約定得以適用。

在條約沒有規定且當事國也沒有相關約定的情況下，退出條約的后果依照公約第70條處理，其一是解除該國繼續履行該條約的義務，這是不證自明的。此時需要注意的是退出國不再承擔條約義務的時間點為退出生效的那一刻，而不是當事國提交退約通知的時刻或其它。從反面講，當事國在正式退出條約以前仍應履行其在條約下的義務。

3.3.2 退約生效前的權利義務及法律狀況繼續有效

依照公約第70條，退出條約不影響當事國在退出生效以前由于實施該條約所產生的任何權利、義務或法律情況。因為在退出生效以前，條約對所有當事國都是合法有效的，因此依據條約產生的所有權利、義務和法律情況都應得到承認和尊重，這是退出條約導致的條約對一當事國失去效力與條約因違法而自始無效的根本區別。

4 一國單方退出國際條約的契約性與合法性

4.1 美國退出世界衛生組織屬于無退約條款下一國退出國際條約的情形

美國退出世界衛生組織實際上是退出《世界衛生組織組織法》。與聯合國《憲章》相似，世界衛生組織為了國家的廣泛參與性沒有規定退出條款，而僅在一項解釋性聲明中，世界衛生組織承認如果大會以多數投票通過了對世界衛生組織的修正案，那么占少數的國家可以退出條約（H. Waldock，1963）。《世界衛生組織組織法》作為世界衛生組織的組織文件是該組織正常運行的基礎性文件，目前仍然具有國際法效力，對全體締約國具有拘束力。美國一國宣布退出世界衛生組織是試圖擺脫《世界衛生組織組織法》對其拘束力的單方行為，一旦滿足相關條件即可取得合法退出的國際法效果，并不依賴于該條約其它當事國的同意。鑒于《世界衛生組織組織法》沒有規定退出條款，美國退出世界衛生組織的行為構成了在無退約條款的情形下退出國際條約的情形。

4.2 美國退出世界衛生組織的行為與契約精神

美國是一個典型的契約國家，其建國歷程就是政治契約發揮作用的過程，也是契約精神的踐行過程（張法連和湯文華，2020）。《五月花號公約》的簽署開始，到《獨立宣言》的發表，再到《美國邦聯條例》和《美國聯邦憲法》的頒布與實施，美國政治體制乃至整個國家的建立和發展無不建立在契約理論之上，因此契約精神在其法律、社會生活中都占據著重要地位。美國作為世界第一經濟大國，其嚴守規則、崇尚誠信的契約精神在其經濟貿易活動中被推崇，對世界其它國家都產生了積極的影響，然而，美國在國際政治舞臺上的活動卻表現出唯利益至上的相反主張。美國退出與其國家利益不符的國際條約早已不是新鮮事，比如1984年，美國不滿其文化控制權逐步被發展中國家削弱，正式退出聯合國教科文組織;2001年，美國宣稱由于履行環保義務不符合美國利益，拒絕簽署《京都議定書》至今;2017年6月2日，美國以《巴黎協定》以美國就業為代價、不能支持那種會懲罰美國的協議為由，退出《巴黎協定》這一全球性的氣候協議等等。退約早已是美國為謀求其在各領域的霸權地位的慣用手段，契約精神只在對其有利時成為要求其它國家遵守規則的工具，而在對其不利時只字不提。

世界衛生組織作為協調全球抗擊疫情行動的重要國際組織，在新冠疫情蔓延的情況下發揮著不可替代的作用。美國退出世界衛生組織的直接原因在于世衛組織作出的關于疫情的判斷不符合美國的政治需要，特別是在“中國是否應該對全球的疫情負責”這一問題上二者持截然相反的立場。因此，即使抗擊疫情是需要全球各國鼎力合作的一個問題，美國仍不顧眾多國家的反對退出了世界衛生組織，完全不顧其大國責任和影響力。雖然美國退出世界衛生組織這一行為是否符合國際法是有爭議的問題，但毫無疑問其退約行為是與契約精神特別是契約信守精神所要求的誠信守約所不符的，美國退出世衛組織更多是出于一國利益甚至是總統選票利益的政治考量，與世衛組織所捍衛的全球公共衛生利益相違背，其背棄條約的行為有違誠實與善意。目前美國與世衛組織就條約退出后的相關安排處于協商過程中，美國是否及如何對退約行為提供救濟還不甚明朗，但無論如何，鑒于美國作為超級大國的影響力，退出抗擊疫情的全球合作可能是任何救濟手段都難以彌補的，換言之，救濟手段的有限性與條約宗旨之間存在著不可彌合的差距。

4.3 美國單方退出世界衛生組織的合法性問題

4.3.1 美國單方退出世界衛生組織的實體合法性

美國并沒有批準加入《維也納條約法公約》，但美國國務院承認公約中的許多內容已構成習慣國際法（U.S. State Department， 2017 ），因此可以參考公約相關條款判斷美國是否有退出《世界衛生組織組織法》的權利。《世界衛生組織組織法》沒有規定退出條款，那么是否可以推斷出當事國允許退出的原意，或者是根據條約性質得出此結論呢？據沃爾多克分析，《世界衛生組織組織法》之所以沒有規定退約條款并不是因為疏忽，而是世界衛生組織將成員的普遍性看得十分重要，因此省略了退約條款（H. Waldock，1963），這一點也可以從世界衛生組織的宗旨和遵從的原則中得到印證。《世界衛生組織組織法》的序言和第1條規定世界衛生組織追求的目標是全人類的可得的最高標準的健康，倡導國家之間的高度合作，因此該條約至少是不鼓勵退出的。但是在一項解釋性聲明中，世界衛生組織承認如果大會以多數投票通過了對世界衛生組織的修正案，那么占少數的國家可以退出條約（H. Waldock，1963）。雖然美國的退出不屬于此情形，但至少從《世界衛生組織組織法》的相關文件中可以看出締約國有被允許退出的可能。更為關鍵的是，美國在加入世衛組織時作出一項聲明，該聲明保留了美國退出世衛組織的權利，該保留被世界衛生組織大會所接受，從而在美國與世界衛生組織之間達成了一項關于退出的特殊安排。從聯合國秘書長對美國的退約通知的回應可以看到，世界衛生組織大會在接納美國成為世界衛生組織成員國時為其將來可能的退出設立了一定的條件，包括提前一年通知并全面支付應分攤的經費，只要美國滿足了世界衛生組織的條件（UN，2020），便可以合法退出并取得相應的效果。

4.3.2 美國單方退出《世界衛生組織組織法》的程序要求

由于《世界衛生組織組織法》并未規定退約條款，所以退出程序可以參照《維也納條約法公約》的要求。按照公約，美國應以書面通知通知其它締約國，12個月之后即2021年7月6日取得正式退出《世界衛生組織組織法》及世界衛生組織的效果。

4.4 美國單方退出世界衛生組織的國際法效果

4.4.1 條約義務目前仍對美國有效

由于退約的條件是否滿足還在世界衛生組織的審核中，并且12個月的過渡期未滿，美國目前仍是《世界衛生組織組織法》的締約國及世界衛生組織的成員國，因此美國仍享有《世界衛生組織組織法》規定的權利，應該履行其條約義務。除了組織法上的義務外，由于《世界衛生組織組織法》第21（1）條和第22條的授權，世界衛生大會有權制定“預防疾病于國際間蔓延”的規章，這些規章經世界衛生大會通過后，對未在規定時間內表示不接受的所有世界衛生組織會員國生效，目前的《世界衛生條例（2005）》對包括美國在內的所有世界衛生組織會員國生效，因此美國在仍不能免除其在《世界衛生條例（2005）》下的義務。

4.4.2 退約生效后條約義務的免除

到2021年7月6日退出生效之后，美國相對于條約締約國來說就恢復到了第三國的地位，屆時退出的《世界衛生組織組織法》不會再對其產生新的權力與義務。然而，退出國與從未締結條約的第三國顯然是有所不同的，因為根據《維也納條約法公約》第70條第1款甲項和第二款的規定，當事國在退出條約以前由于實施該條約所產生的任何權利、義務或法律情況不受影響。退出條約的行為沒有追溯力，在退出條約生效之前美國因條約所得的既得權力、法律狀況應得到保持，相應地因條約而產生的義務也應該繼續履行。

5 結語

單方面退出國際組織，特別是在爆發全球公共衛生事件的特殊情況下退出協調全球行動的世界衛生組織，從國際法層面難以苛責，但其違背契約精神特別是契約信守精神的行為卻會在國際政治和國際輿論層面造成負面影響，同時救濟手段的有限性在一定程度上也可能會導致契約救濟精神的要求無法得到滿足。在此情形下國家應當正確看待其他國家的退約行為，防范風險，依據國際法來維護國家利益。

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收稿日期：2021-08-05

作者簡介：劉霞（1997—），女，四川德陽人，武漢大學法學院碩士研究生，研究方向：國際法，E-mail： 18180655672@163.com。