天津市濱海新區應急管理中監測預警環節發展脈絡、作用及展望

唐 瑤，劉 錦，朱玉婷，殷海濤

(1.天津市濱海新區突發公共事件預警信息發布中心 天津 300457； 2. 天津市農村社會事業發展服務中心 天津 300380；3. 天津市濱海新區氣象局 天津 300457)

0 引言

作為世界上最大的發展中國家，中國用30年迅速完成了西方國家二三百年走過的道路，中國社會發生了轉型性社會、風險性社會和網絡社會的結構性變遷[1-2]。隨著社會變遷的增速，各層面矛盾增加，導致各類突發公共事件數量急劇增加。這就要求政府在應急管理層面，重視預防，加強管理，從根本上應對和管控在不同領域、不同層面的矛盾[3]。

理論上，應急管理結構具有5種尺度：社會變遷、治理轉型、政府構架、政策體系和運行機制[4]。其中運行機制最能體現應急管理結構的中國模式，選此為立足點探索應急管理具體環節的發展脈絡。2007年11月頒布了《中華人民共和國突發事件應對法》，規定了應急管理工作的運行機制：突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動(預防、預警、發生和善后)。其中應急處置與救援、事后恢復與重建環節摸得著、看得見，更容易得到重視，而監測預警環節成效低極易被忽略而投入不足。一旦監測預警環節被忽視，將導致應急處置與救援工作難度增大，通過汶川地震的經驗可以發現，災后救援的成本要超過災前防御十多倍[4-5]。因此，建立監測預警的長效機制，對后期工作的救援難度、救援和重建成本的降低、提升應對突發公共事件的軟實力具有不可忽視的作用。

近年來，天津市濱海新區經濟發展模式逐步從“高速增長階段”朝“高質量發展階段”轉變[6]，但在經濟轉型期間一系列破壞性強、預知性低的突發公共事件卻更有可能發生。因此選取在運行機制尺度下分析濱海新區應急管理工作中監測與預警環節的構建與作用，對降低突發公共事件帶來的潛在損失和未來應急管理工作發展具有借鑒作用。

1 天津市濱海新區監測預警環節發展簡述

1.1 政府架構及發展

2003年以前應急管理機制為“單一災害管理+黨委協調機制+部門協調機制”，解決突發公共事件主要依靠專業性或兼業性部門[7]。2003年“非典”事件暴露應急管理工作的諸多薄弱環節[8]，政府著手提高應對突發公共事件的能力，2003—2013年成為應急管理發展的黃金十年，形成了樞紐機構抓總+部門協調的機制[7]：2006年天津市成立突發事件應急委員會辦公室，同時組建了15個市級專項指揮部，于2013年更名為“天津市人民政府應急管理辦公室”；2009年11月，天津市設立濱海新區，截止到2010年9月底，成立了濱海新區應急管理領導機構[9]。黃金十年發展期間濱海新區應急管理建設取得了質的飛躍，其建設重心更集中于后期救援與恢復，對前期防控宣傳建設相對薄弱，更注重“救”而不是“防”。2013—2021年國家開始重構應急管理體系，逐步形成綜合化應急管理模式和“國安委+黨政同責+部門協調機制”[7]：2014年9月，天津市突發公共事件預警信息發布中心成立(以下簡稱發布中心)，2017年1月濱海新區發布中心成立；2018年全國開始機構改革調整， 2018年11月天津應急管理局正式掛牌成立，2019年1月天津市濱海新區應急管理局成立。

1.2 濱海新區監測預警環節內容構建

2003年“非典”事件我國開始意識到應急體系對防范突發公共事件的作用，于“十一五”期間從國家層面建設突發公共事件預警信息權威發布系統作為唯一的應急平臺[10-11]。2006年12月31日，國務院辦公廳印發的《“十一五”期間國家突發公共事件應急體系建設規劃》明確指出要建設唯一的國務院應急平臺——國家突發公共事件預警信息權威發布系統，作為政府應急部門和社會公眾及時獲取預警信息的主要渠道[12]。

根據中央的“橫向到邊，縱向到底”建設依托，天津市突發事件預警信息發布系統(以下簡稱“發布系統”)于2014年1月完成了整體規劃并通過了專家評審。2014年2月，天津市發展和改革委員會下發《市發展改革委關于天津市突發公共事件預警信息發布系統實施方案的批復通知》，2015年天津市市級發布系統完成招投標工作、正式開工建設并投入使用。濱海新區發布系統(一期、二期)項目已分別于2015年與2019年在天津市發布系統的基礎上建成并投入使用。但天津市作為直轄市，“縱向到邊”的建設只有市—區兩級，濱海新區作為國家級新區地位不同于天津其他區，發布系統的縱向建設也具有其獨特性。

1.3 濱海新區突發公共事件預警信息發布系統建設

基于濱海新區的特殊區位，發布系統建設內容除承擔日常信息發布外，還需在極端情況下確保市級發布業務的不間斷運行，其構建須與市級發布系統相輔相成。因此濱海新區發布系統的建設分為2部分：濱海新區突發公共事件預警信息發布系統(發布系統部分)及天津市突發公共事件預警信息發布中心備份中心(災備中心部分)。

濱海新區突發公共事件預警信息發布系統(發布系統部分)實現了濱海新區突發公共事件預警信息發布的職能。建設大屏會商系統有效提高了各應急部門間溝通效率，增加部門間聯防聯動。計算機網絡、主機儲存和服務器操作系統用于信息的錄入、審核、簽發、接收、儲存和管理。多手段信息發布系統部署了發布系統工作站、傳真、電話、微博、微信、北斗衛星、預警智能盒、預警大喇叭、LED電子顯示屏和LCD電子顯示屏共計10種發布手段；對各應急部門預警信息覆蓋人員群組保持實時更新，保證預警信息在第一時間精準發布，實現預警信息分區域、分群體、分時段發布。

當天津市發布系統出現故障時，天津市突發公共事件預警信息發布中心備份中心(災備中心部分)需在一定條件下進行業務接管，為天津市整體發布系統業務持續運行提供保證。通過遠程復制系統對濱海新區和市區的數據文件進行復制，計算機網絡系統和服務器操作系統將復制的數據文件實時或者定時復制到對方的主機存儲系統中，外呼系統用于滿足濱海新區個性化的業務定制。

2 天津市濱海新區監測預警環節作用

2.1 政府的第一聲音對災害輿論的正確引導

21世紀以來隨著網絡技術的發展，信息傳播的邊界逐漸模糊，信息流動不再受地區和時空的限制，這就增加了公眾獲取信息的方式和能力。在網絡社會背景下，產生了一種“結構倒置”效應：傳統的強勢群體在網絡上處于弱勢，而傳統的弱勢群體在網絡上則處于強勢[2]。最終導致那些平時處于“沉默螺旋”的公眾，在網絡上參與事件的行動廣泛而普遍，且對整個事件性質的評判起到了決定性的作用。

雖然網絡技術讓信息交流在快車道上飛馳，但網絡輿情演化具有不確定性和不可控性[13]。當面對突發事件時，特別是初期階段事件信息缺失，一旦不受控制的負面輿論充斥于網絡，公眾極易被各種零門檻發布的片面、真假難辨的信息所誤導。錯誤的認知經過匯聚耦合不斷地發酵致使負面輿情暴發，最終事件的真實性被嚴重扭曲，政府的公信力被嚴重質疑。

網絡技術引發的國家與社會關系的結構性改變，之前的應急管理體制難以繼續維持突發性事件下制度的穩定性和安全性[3]。為構建政民互動的良性格局，區政府在治理思維上應更注重傾聽民意，引導話語權，滿足公眾的基本期望[14]。在啟動應急響應前區政府建立持續的信息發布機制，在突發公共事件潛伏期、暴發期、緩解期和善后期通過多手段方式及時有效地向社會發布事件權威信息，真正做到信息發布“關口前移”[5]，才能在根源上有效遏制謠言，消除群眾疑惑，發揮政府和公眾間信息傳播的紐帶作用[12]。

2.2 打破“信息孤島”困境，促進信息高效流通

2018年前，應急管理機制在政府各部門間以協調為主。但因政府應急體系分支眾多、應急管理職責協調性差，致使其建設的政務信息系統大都是分散且封閉的，部門間存在著不同程度的溝通、協調與合作的壁壘，阻滯預警信息流通[5]。一旦突發公共事件暴發，行政壁壘導致部門間信息聯動性差，形成了一個個“信息孤島”。一個個孤島阻礙了應急合力的形成，無法迅速將散落在各個部門的監測信息進行歸納和整合，對突發公共事件的輿情走向不能做出最準確的預判。

2018年國家應急管理部成立，建立了擁有統一的應急管理對象、應急管理職責和應急管理程序的國家應急管理體系[15]。政府對“防風林”的建設添磚加瓦，區發布中心在區各委辦局、管委會和街道間建設的統一的發布系統，打破“信息孤島”的隔閡，打造“政府第一聲音”，推動信息跨部門間共享共用。

3 天津市濱海新區監測預警環節發展建議

雖然濱海新區發布系統已經建設完畢，但實際運行中區各應急部門的預警信息大部分還是通過本部門固有的發布渠道進行發布，僅是牽頭建設系統的氣象部門實現了發布系統的業務化發布。并且，區發布中心主要的主管機構為氣象部門，作為垂直管理機構跨部門指導地方機構業務，聯動效果甚微。這就要求市、區政府應急管理部門充分認識到統一發布信息的重要性和迫切性，對發布系統應用要有統一性，后期維護要舍得投入，并出臺一系列的規范預警信息統一發布、權威發布的可操作性文件[16]。