黨內法規制度建設的百年探索與時代啟示

辛藝萱

加強黨內法規制度建設是推進全面從嚴治黨的根本之策。在百年歷史進程中，中國共產黨始終堅持依據黨和國家發展的現實需要，不斷加強各方面制度建設，以制度為保障維護黨的長期執政歷史地位和執政興國的歷史使命。從鄧小平提出“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”(1)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第333頁。，到黨的十九大明確要求“黨的建設制度改革深入推進，黨內法規制度體系不斷完善”(2)習近平： 《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社，2017年，第7頁。，我國的制度建設始終在路上。新時代，黨中央強調制度治黨、依規治黨，黨內法規制度建設成為中國共產黨在新的歷史方位上繼續保持自身先進性和純潔性的重要舉措，凸顯了完善和發展黨內法規制度體系的必要性和必然性。事實證明，在“依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設”(3)《堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設》，《人民日報》2016年12月26日。的背景下，建設完善的黨內法規體系是中國共產黨接續實現“兩個一百年”奮斗目標，統籌“兩個大局”，在社會主義法治建設的宏偉視野下不斷提升領導能力和執政水平的重要方面。唯有胸懷大局，立足自身建設，將黨的自我革命與社會革命相結合，中國共產黨才能深入領會“兩個大局”的辯證關系，堅持育新機、開新局，不斷開拓“中國之治”的新境界。

一、黨內法規制度體系的語義考辨和邏輯構成

黨內法規制度體系就語義而言，是一個典型的復合詞，綜合體現了中國共產黨在將制度引入自我革命過程中的歷史發展和邏輯演變。在中國共產黨的百年歷史進程中，黨內法規制度體系的邏輯構成、詞群發展，體現著黨的建設整體工作，具有豐富的話語內涵。

(一)黨內法規制度體系的詞義分析

黨內法規是管黨、治黨的重要依據，也是推進全面從嚴治黨的有力保障。中國共產黨在長期執政的歷史實踐中積累了關于管全黨、治全黨的寶貴經驗，并形成了以制度保障黨的建設成果的法治思維和工作方式。體系化的黨內法規制度在治黨實踐的要求下日臻成熟，并構建起深厚的理論基底。所謂行起于知，知然后行。要使廣大黨員干部行之有矩，首先要使其明白什么是黨內法規。從語言學的角度分析黨內法規制度體系，可以將其看作以黨內法規為內核的多元復合型詞匯。黨內法規制度體系這一概念按照詞義的主要構成來離析，一方面是以“黨內法規”為主要內容的概念義，另一方面則是以“制度”“體系”為補充的附屬義。其中，毫無疑問“黨內法規”處于核心地位，并以附屬義的內涵和外延作為重要的概念補充。

就內涵而言，學術界對此有不同見解。有學者認為， “黨內法規是中國共產黨借以宣示自身價值和目標、明確自身性質和定位、規范組織活動和個體行為的制度形式”(4)陳家剛： 《“黨內法規”:概念、屬性與邊界》，《新視野》2020年第4期。，或是“有權主體按照規定程序制定或認定的，反映黨的統一意志，調整黨務關系，規范黨務關系主體行為，并由黨內強制力保障實施的具有特定外在形式的規則體系”(5)歐愛民、李丹： 《黨內法規法定概念之評述與重構》，《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2018年第1期。。這是從具體的角度去定義黨內法規的作用和性質?；诤暧^的視角，有學者認為黨內法規就是對黨內各類規章制度的總稱和概括，即成文的黨內規章制度。為了全方位科學把握黨內法規的內涵，我們在概念界定時往往是基于廣、狹二義。狹義的黨內法規在2019年最新修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《條例》)第一章第三條中有明確規定， “黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度?！?6)《中國共產黨黨內法規制定條例》，《人民日報》2019年9月16日。而廣義上的黨內法規正如前文所言，可以包括“依規治黨”的所有內涵和外延。根據2012年發布的《條例》，規范性文件不包含在黨內法規之中；在最新修訂的《條例》中，也有關于黨內法規制定時不得出現同上位黨內法規和規范性文件相抵觸的表述，在觀念上將黨內法規與規范性文件劃分為兩個部分。但是，考慮到黨內規范性文件本身在黨組織履職盡責過程中呈現出的規范性作用和普遍約束力，中共中央在進行黨內法規編輯工作時，往往會將規范性文件收錄在中國共產黨黨內法規之中。這樣，黨內法規就有了更加寬泛的釋義。

在黨內法規制度體系中，制度和體系都是這一整體概念中的附屬義，用以進一步說明黨內法規的規則設計。制度常常被認定為一個社會的根本性規則。在哲學意義上，制度被看作是包含多個層次和要素的有機系統，它體現一定社會歷史形態上具有不同思想文化狀況的人的行為規范，用以調整人與人、人與社會之間的相互關系。作為社會學概念的制度蘊藏著深厚的社會價值，其運行表征著一個社會的秩序，用來泛指以社會規則和運行模式來規范、調整社會個體行為的一種社會結構。而基于政治學角度，制度則是權力結構的集中體現。“在政黨治理所依據的各種制度性規范層面上，制度是在政黨內部治理領域形成的一系列規則、關系和模式的有機統一體。”(7)馮曉暢： 《黨內法規制度體系構建原則與進路——一個基本框架建構的視角》，《中共天津市委黨校學報》2020年第1期。所以，從這一角度看，制度進一步解釋了黨內法規的基本規則、相互關系和運轉模式，以制度形式劃分了“黨內法”和“國家法”之間的界限，蘊藏著黨內治理的特殊邏輯。有了制度就必然要構建相應的制度體系作為支撐。作為一定范圍或領域內的若干事物依據內部聯系所組成的有秩序的統一整體，體系具有系統性、穩定性和結構性等特征。事實上，黨內法規制度自成一個完備的體系，在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》的表述中，“完善的黨內法規體系”成為歸屬于中國特色社會主義法治體系的五大體系之一。

綜上，黨內法規制度體系的內涵十分豐富，既包括體系化的黨內法規，也涵蓋了大量的黨內規范性文件，是用于黨內治理、調整黨務關系的基本行為規則和制度模式。當前，黨內法規制度建設旨在形成從嚴治黨的長效機制，通過構建科學完備、邏輯緊密、現實有效的黨內法規系統，為新時代黨要管黨、全面從嚴治黨提供內部穩健的體系化支撐和外在強大的制度資源保障。

(二)黨內法規相關概念的厘定

黨內法規是一個歷史性概念，源生于黨的領導和黨的建設長期的實踐中，作為中國共產黨逐步走向成熟在價值層面的內生需求和技術層面的外化策略，它見證和推動了中國共產黨由革命黨向執政黨的轉變?？梢哉f，創建黨內法規制度體系是因黨的建設和治國理政所面臨的種種問題而產生的，同時又在不斷解決問題的實踐中得以深化和完善。通觀黨的歷史文獻，與黨內法規相聯系的概念同時還有“黨的法規”“黨的法紀”“黨規黨法”“黨的紀律”等，這些概念并不是相互獨立、涇渭分明的，而是有著千絲萬縷的聯系，是在不同程度上對黨內法規的階段性、具體性體現。在1938年中共中央召開的擴大的六屆六中全會上，毛澤東首次提出“黨內法規”這一概念，即“須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”(8)《毛澤東選集》第2卷，人民出版社，1991年，第528頁。。在這次會議上，劉少奇還專門作了《黨規黨法的報告》，將“黨內法規”與“法律”語義相聯系，要求“除政治上思想上之統一外，條文上亦應規定法律上非團結不可”(9)《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第15冊，中央文獻出版社，2011年，第749-750頁。，彰顯“黨內法”的實際效力。之后，“黨內法規”及相關概念多次在黨的文件及會議上被使用。

黨規黨紀既是對黨章的延伸，也是對整體黨內法規概念的具體化體現?！包h規”和“黨內法規”從起初作為統一概念使用，直到1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》以及2012年《中國共產黨黨內法規制定條例》對黨內法規作出明確規定，兩者有了清晰的界線。黨內法規是黨的意志主張在法治層面的生動體現，在一定程度上涵蓋了對黨規的表述?！包h的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規則，是維護黨的團結統一、完成黨的任務的保證”(10)《中國共產黨章程》，人民出版社，2017年，第51頁，第51頁。，“黨的紀律主要包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律”(11)《中國共產黨章程》，人民出版社，2017年，第51頁，第51頁。。黨內法規經常以黨的紀律形式存在于廣大黨員干部中，但并不是所有的黨內法規都可稱為黨的紀律，同時黨的紀律也不是全部都可以上升為黨內法規。從制定主體來看，由中央紀律檢查委員會制定的黨內法規通常可以使用規定、辦法、規則、細則等名稱(12)參見《中國共產黨黨內法規制定條例》，《人民日報》2019年9月16日。，是維護黨風黨紀、開展反腐敗斗爭的重要依據。一般說來，這些針對黨的組織、作風以及反腐倡廉工作的黨內法規可以看作黨的紀律，而一些不成文的黨的紀律，例如體現在黨的各項決議、意見、通知以及領導人的講話中的紀律規范，雖然同樣具備一定效力，但是還不能上升至黨內法規的高度。通常，黨內法規依靠黨的紀律來保障實施，兩者在規章制度上存在一定范圍的交集，屬于交叉關系。廣義的黨內法規制度體系中，除了狹義的黨內法規，還包括黨組織在履職盡責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內可以反復適用的文件，即規范性文件。黨內規范性文件在一定程度上填補了黨內法規的立規空白。

在依法治國和依規治黨統籌推進的背景下，這些稱謂逐步得到確定和規范。根據《條例》的規定，“黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則”(13)參見《中國共產黨黨內法規制定條例》，《人民日報》2019年9月16日。，分別就黨內事項作出根本規定、基本規定、全面規定和具體規定，其目的都是為了規范黨的領導和黨的建設活動。

(三)黨內法規制度體系的邏輯構成

黨的十八大以來，黨內法規已經構建起縱橫交錯、配套銜接的結構體系。在整體上，黨內法規形成了以黨章為統帥，準則、條例為龍頭，若干規則、規定、辦法、細則為補充的制度體系。可以說，黨內法規在體系化發展過程中已經搭建起制度建設的四梁八柱，如何在立梁架柱的基礎上繼續為黨內法規制度建設添磚加瓦，是黨中央在推進全面從嚴治黨縱深發展的背景下所要關注的重要方面。

從橫向維度來看，黨內法規現已基本構成了以“1+4”為整體布局的制度體系。(14)參見《中國共產黨黨內法規制定條例》，《人民日報》2019年9月16日。要按照“規范主體、規范行為、規范監督”相統籌、相協調的原則，完善黨章統攝下的黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規共同發展的制度格局(15)參見《關于加強黨內法規制度建設的意見》，《人民日報》2017年6月26日。，及時對現有的黨內法規制度進行存量整合和補充設置，確保制定的黨內法規制度基本覆蓋四大領域的黨務關系和組織活動，切實滿足管全黨、治全黨的基本要求。這樣，黨內法規就像是一個系統工程，四大板塊彼此支撐，內部高效協同。

從縱向維度來看，黨內法規制度是在黨中央集中統一領導，中央組織牽頭協調、地方能動性配合下共同推進的。根據《條例》的規定，黨內法規的制定主體包含了黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關等上級黨內法規制定機關以及省、自治區、直轄市黨委等下級制定機關v，這樣的主體劃分就使不同級別黨的組織所制定的黨內法規處于不同層級的縱向關系，原則上構成上位黨規優先于下位黨規的效力等級。也正是由于黨內法規位階的存在，才得以使紛繁復雜的黨規制度在管黨、治黨實踐中呈現出層次分明、系統有序的規范體系。

黨內法規位階的內涵十分豐富。首先，在效力等級上，黨章具有獨樹一幟的絕對權威，在黨內處于“母法”地位。中央黨內法規、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的黨內法規、地方黨內法規的層級依次遞減。其次，上位黨內法規更具有穩定性和主導性，下位黨內法規通常以上位黨內法規為轉移，是上位黨內法規的細化、量化和具體化。再次，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的配套性黨內法規有其限定范圍，在原則上不得超過上位黨內法規的范圍。最后，根據優先適用原則，下位黨內法規一般不做同上位黨內法規重復性的規定，更不得與上位黨內法規相抵觸。

二、黨內法規制度建設的百年探索歷程

黨內法規制度建設是結合黨在不同歷史時期自我革命和社會革命的現實需要提出的必要命題。法為國之重器，良規乃政黨善治之前提。黨內法規是伴隨中國共產黨的成立而產生的，并在長期的管黨治黨實踐中不斷發展和完善。在中國共產黨的百年歷史進程中，黨內法規制度的生成大致可被劃分為四個階段。從中國共產黨成立到新中國成立時期，以綱領、黨章為標志的立規觀念開始萌芽；在新中國成立后近30年的時間里，黨內法規的發展經歷了一段曲折前進的艱難時期；改革開放之后，黨內法規開始朝著體系化、制度化的方向發展；新時代，在全面從嚴治黨的目標性下，黨內法規制度建設被提高到了前所未有的高度，力求在2021年形成較為完善的黨內法規制度體系，黨內法規制度建設迎來了“全面決勝期”。

(一)起步與奠基：新民主主義革命時期黨內法規制度建設的歷史緣起

黨內法規是中國共產黨管黨治黨的內在訴求和外化的策略保障。起初，在黨中央領導同志尚未明確提出黨內法規這一概念時，在黨內以專門規章制度約束全黨的觀念就早有萌芽。1921年，伴隨著中國共產黨的成立，黨內的第一個綱領性文件《中國共產黨第一個綱領》(以下簡稱為《綱領》)也隨之誕生?！稐l例》中有明確闡述，黨章對涉及黨的性質和宗旨、路線和綱領等根本性問題作出規定。而當時黨的一大通過的《綱領》共有15條，分別對黨的名稱和性質、黨的任務和綱領以及黨的組織、黨的紀律等帶有根本性、關鍵性的問題做出規定(16)參見《中國共產黨歷次黨章匯編：1921—2002》，中國方正出版社，2006年，第46-80頁。，實際上包含了黨章的內容，起到了“中國共產黨臨時章程”的重要作用，為之后系統黨內法規的提出和制定奠定了良好基礎，成為中國共產黨成立之初的“定海神針”。

翌年，中共二大召開，在《綱領》的基礎上頒布了中國共產黨歷史上第一部正式的《中國共產黨章程》，開啟了系統化制度治黨、依規治黨的歷史先河。黨章是中國共產黨黨內治理的最高“法度”，等同于憲法在國家法律中的“母法”地位，是制定一切黨內法規的最根本的依據。1922年的《中國共產黨章程》以6章29條的內容對黨員入黨、黨的組織、黨的紀律等問題做出明確規定，并增加了關于會議制度、經費等內容(17)參見《中國共產黨歷次黨章匯編：1921—2002》，中國方正出版社，2006年，第46-80頁。。此時中國共產黨的黨員數量相較一大時期有了明顯增加，從起初的50余人發展到195人，同時一些地方性的共產黨組織在短短一年內也快速發展起來。中共二大的召開和《中國共產黨章程》的頒布為黨的發展指明了方向，標志著中國共產黨創建工作的完成。1923年，中共三大黨章嚴格入黨手續并補充了關于黨員自請出黨的問題。(18)參見《中國共產黨歷次黨章匯編：1921—2002》，中國方正出版社，2006年，第46-80頁。1925年中共四大對黨章進行第二次修正，在整體章節上保留了原有結構，將原本黨的組織方面規定的黨員5～10人可成立小組修改為3人以上便可成立一支部，首次將黨的支部作為黨的基層單位，增強了黨員的組織歸屬。(19)參見《中國共產黨歷次黨章匯編：1921—2002》，中國方正出版社，2006年，第46-80頁。1927年的中共五大黨章是黨的歷史上唯一一個由中央政治局通過的黨的章程，其余均是由黨的全國代表大會討論并通過。相比中共四大的黨章，針對當時黨員數量短期激增的情況，中共五大的黨章做了許多新的補充和修正，以12章共85條的內容成為中國共產黨歷史上條文最多同時也是最具特色的黨章，對黨的建設、黨的支部、黨團等問題均做出更加系統的規定，提出了民主集中制的指導原則(20)參見《中國共產黨歷次黨章匯編：1921—2002》，中國方正出版社，2006年，第46-80頁。，不僅確立了黨和國家的行為準則，同時也奠定了黨章作為黨內根本大法的總基調，對之后黨章的制定和修訂工作產生了重要影響。現如今，黨中央時常號召全黨要“照鏡子、正衣冠”，靠何而照、依何而正，主要就是以黨章為鏡，以黨內法規為標尺去衡量和判斷，進行自我糾偏，擺正方向。黨章的誕生標志著黨中央依規治黨的起步。在黨章的統領下，黨內法規制度的體系化建設也逐漸拉開了帷幕。

(二)探索與挫折：社會主義革命和建設時期黨內法規制度建設的曲折演進

1949年，新中國成立后中國共產黨在全國范圍內執掌政權，兼顧革命黨和執政黨的雙重身份。革命性是無產階級政黨的本質屬性，面對新中國成立到改革開放這一時期執政興國的歷史使命，中國共產黨堅持將自我革命與社會革命相結合，帶領人民在推動社會主義革命和建設的同時加強黨內法規制度建設，依規治黨得到了接續傳承和穩定發展。

在這一時期，黨中央關于黨內法規制度建設的積極探索首先體現于將黨紀作為執行路線的保證。毛澤東曾指出：“一個有紀律的，有馬克思列寧主義的理論武裝的，采取自我批評方法的，聯系人民群眾的黨”(21)《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1480頁。是我們區別于前人的重要武器。為了建設有紀律性的政黨，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體在革命和建設中結合新形勢、新任務制定了一系列黨規黨紀，將黨的紀律嚴格執行到革命實踐中來，強化對黨員干部的責任約束。1949年11月，中共中央發出《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，明確規定中央紀律檢查委員會負責檢查中央直屬各部門及各級黨組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀律的行為；受理、審查并決定中央直屬各部門，各級黨的組織及黨員違犯紀律的處分，或取消其處分；在黨內加強紀律教育，成立新中國初期的中央紀律檢查委員會，隨后通過了《中共中央紀律檢查委員會工作細則》(22)參見《中共中央文件選集(一九四九年十月—一九六六年五月)》第1冊，人民出版社，2013年，第72頁。。及至1950年底，縣級以上的各級黨委大部分相繼建立了專門的紀律檢查委員會，在黨內提倡紀律教育，增強硬性約束。

在黨的組織方面，根據新中國成立初期的黨管干部原則，1953年中共中央發布了《關于加強干部管理工作的決定》，提出在中央及各級黨委統一領導下，在中央及各級黨委組織部統一管理下實行分部分級管理干部制度，以適應干部隊伍急劇擴大的現實需要。為了加強黨的基層組織建設，中共中央在1963年相繼頒布了包括《中國共產黨農村基層組織工作條例(試行草案)》《中國共產黨國營工業企業基層組織工作條例(試行草案)》以及《中國共產黨商業企業基層組織工作條例(試行草案)》。在黨的監督制度方面，1955年《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，強調黨的中央及地方各級紀律檢查委員會對黨內存在的各種違法亂紀行為的監督責任，旨在建立黨的紀檢與監察部門聯合督察的制度機制，保障黨內監督的貫徹落實，充分體現黨內法規制度的執行力。1962年頒布的《關于加強黨的監察機關的決定》進一步強化了黨的監督制度。在此期間，中共中央《關于開展反對官僚主義、反對命令主義、反對違法亂紀的指示》《關于厲行節約的緊急規定》等黨內法規的發布和實施，針對當時黨內存在的不同問題做出重要規定，提升了中國共產黨作為執政黨的自我革命和建設水平。

鄧小平在中共八大《關于修改黨的章程的報告》中強調：“黨除了應該加強對于黨員的思想教育之外，更重要的還在于從各方面加強黨的領導作用，并且從國家制度和黨的制度上作出適當的規定，以便對于黨的組織和黨員實行嚴格的監督?！?23)《鄧小平文選》第1卷，人民出版社，1994年，第215頁。1956年中共八大的黨章是中國共產黨執政后制定的第一部黨章，當時社會主義基本制度在中國確立，黨領導人民即將開啟全面建設社會主義的新階段，承擔著探索符合中國國情的社會主義建設道路的新任務。中共八大黨章準確反映了新形勢下的新要求，在總結執政黨建設規律的基礎上對黨的建設做出明確規定，將民主集中制的集中與民主之間的領導關系改為指導關系，對黨的組織機構也做出了一系列新的規定，為社會主義建設時期黨的建設與發展提供了重要方向。

1966年以后，黨內法規制度建設進入了一個緩慢發展時期，雖然當時中共中央先后發出《關于已經成立了革命委員會的單位恢復黨的組織生活的批示》《關于整頓、恢復、重建黨的組織生活的意見和問題》，要求開展整黨建黨活動(24)《毛澤東年譜(1949—1976)》第6卷，中央文獻出版社，2013年，第135-138頁。，但實際上，黨的組織生活的恢復和開展仍然面臨著很大阻力。在黨的組織問題上出現了嚴重違犯民主集中制的行為，對于黨員的權利問題嚴重忽視，在黨的監督和紀律檢查方面出現了階段性的立規空白。這一時期，黨內法規表現出極大的不穩定性，缺乏權威效力。直到1976年黨在各條戰線開始進行撥亂反正，才在全黨范圍逐漸恢復黨的紀律的嚴肅性。(25)《改革開放三十年重要文獻選編(上)》，中央文獻出版社，2008年，第287-288頁。這一時期，黨和國家應吸取很多方面的教訓，其中不可忽視的一點是國家的民主與法制建設。作為世界上組織體系最為龐大的政黨，中國共產黨必須建立健全民主集中制，旨在維護黨的統一領導和保護黨的生命機體的健康發展。

(三)發展與推進：改革開放新時期黨內法規制度建設的恢復調整

1978年12月，鄧小平在反思“文化大革命”深刻教訓時提出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。

黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障?！?26)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第147頁，第276頁。黨的十一屆三中全會以來，伴隨黨的民主集中制的重新確立，新時期黨內法規制度建設找到了正確方向。鄧小平深刻認識到制度建設的重要作用。在1980年中央政治局擴大會議上，他提出“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”，要求將制度建設引進黨的建設，推動黨內法規制度體系的發展與完善。此后，他在不同場合時常強調“建設好的黨風，思想教育很重要，制度建設也很重要”(27)《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》，人民出版社，1986年，第22-23頁。，提倡從思想和制度兩個方面抓黨的建設，為之后黨中央提出“思想建黨與制度治黨同時發力”這一命題提供了思路與方向。

在現行黨內法規制度體系中，準則居于整個黨規軀體的主干地位，這與1980年黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》(以下簡稱為《準則》)密切相關?！稖蕜t》是中國共產黨歷史上第一部以準則命名的基礎性黨內法規，其地位與效力僅次于黨章。在當時黨內政治生活遭到嚴重破壞，而中共十一大黨章又尚未起到正本清源作用的條件下，《準則》對于重塑黨內政治生活的規范性和有序性，確保黨的基本路線和各項方針政策的貫徹執行起到了重要的指導作用。

1982年中共十二大召開，在“建設有中國特色的社會主義”的命題基礎上確立了社會主義現代化建設的綱領，這在中國共產黨歷史上具有十分重要的意義，為之后黨的理論和實踐工作確立了主題。這次大會通過了新的《中國共產黨章程》，其中既汲取了中共七大、八大黨章的經驗，也吸取了中共九大、十大黨章的教訓，同時對中共十一大黨章中的“左”的錯誤進行了修正，整個黨章修改工作歷時近三年，成為新時期黨內法規的藍本。對此，鄧小平認為， “修改黨章是要進一步明確黨在四個現代化建設中的地位和作用。執政黨應該是一個什么樣的黨，執政黨的黨員應該怎樣才合格，黨怎樣才叫善于領導”(28)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第147頁，第276頁。，這些問題在中共十二大黨章中都有明確體現，適應了新時期的特點與需要。

之后，根據整黨治黨的迫切要求，《中共中央關于整黨的決定》《關于加強黨的建設的通知》《關于對黨員干部加強黨內紀律監督的若干規定(試行)》《關于加強黨同人民群眾聯系的決定》等多部黨內法規先后頒布，切合了中國共產黨自身建設的需要，進一步加強了黨同人民群眾的密切聯系。1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》的頒布，成為中國共產黨黨內法規制度建設史上的一座里程碑，從此中國共產黨有了獨立的黨內“立法法”，黨內法規的制定和執行等相關工作有了更加程序化、制度化的科學依據，黨內法規制度朝著更加體系化、規范化、系統化的方向發展。

(四)深入與創新：新時代黨內法規制度建設的接續發展與卓越成就

中央組織部最新黨內統計的數據顯示，截至2019年底中國共產黨黨員數量已經突破9100萬，體量之龐大史無前例。面對規模龐大的黨員組織和新的歷史方位下的治黨任務，以習近平同志為核心的黨中央深入推進全面從嚴治黨，多次強調“要經常對照黨章黨規黨紀，檢視自己的理想信念和思想言行，不斷撣去思想上的灰塵，永葆政治本色”(29)《習近平談治國理政》第三卷，外文出版社，2020年，第520頁。。制度治黨、依規治黨成為貫徹新時代全面從嚴治黨的主線與關鍵。

第一，加強黨規頂層設計，為構建系統完備的黨內法規制度體系提供指導性規范。2012年，中共中央發布了《條例》，是繼1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》后黨內第一部公開、正式發布的黨內“立法法”，對黨內法規的立規權限做出明確規定，有效地避免和解決了在制定程序上出現的無權制定、越位制定、重復制定等現象，從根本上保證了黨內法規的權威性和統一性，增強了黨內法規制度的實際效力。 《條例》實行后，各領域黨內法規的制定工作得到了切實規范。2013年，中共中央出臺《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》，對2013年之后五年內的黨內法規制定工作做出了統籌規劃，并提出在建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系的目標，成為新時代依規治黨重要部署的關鍵舉措。2016年12月， 《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》對黨內法規制度建設問題做出具體部署。2018年，針對第一個五年規劃行將結束，新一輪的黨內法規制定工作的規劃被提上日程，《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》的頒布成為推動新時代黨內法規與時俱進、完善發展的指導性文件。

第二，深入開展管黨治黨實踐，確保黨內法規制度的落地生效。新時代，黨內法規制度建設取得了顯著成效，中央和地方制定的黨內法規以及規范性文件內容之廣、范圍之大，涉及黨的組織、黨的領導、黨的自身建設和黨的監督保障方方面面。與此同時，在黨規指導下的各種治黨實踐活動也得以深入開展。2012年，中央政治局審議通過了《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》(以下簡稱《八項規定》)。在《八項規定》的制度約束下，中央政治局率先垂范，花大氣力、下大決心狠抓作風建設，切實解決人民群眾關注度高、黨內現實存在的突出問題。在《八項規定》的牽頭引領下，中央又轉發對領導干部的六項禁令，各級黨委機關在制度約束下厲行節約，狠剎浪費之風，僅2019年便查處違反中央《八項規定》精神的問題136307起，處理194124人，黨紀政紀處分124723人(30)《2019年全國共查處違反中央八項規定精神問題136307起》，《人民日報》2020年1月19日。，使黨內的一陣“歪風”得到了有效遏制，重塑黨內風清氣正的良好政治生態。

第三，全面梳理現行黨內法規，推進黨內法規制度的“立改廢釋”工作。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨向縱深發展，在技術層面深入推進黨內法規制度的制定、清理、備案等相關工作，完善黨內法規制度體系成為貫徹依規治黨、制度治黨的重要實施路徑。目前，黨內法規已經搭建起以黨章為支點、中央黨內法規為橫梁，各級配套黨內法規為銜接的制度體系，共同支撐起黨的建設六大方面的偉大工程。新時代，黨內法規制度建設的步伐加速推進，2018年僅中央黨內法規就印發74部，2019年頒布修訂后的《條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》和新制定的《中國共產黨黨內法規執行責任制規定(試行)》，要求各地區和各部門嚴格遵照執行。2020年《黨委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規定》出臺，要求扭住黨委(黨組)這個關鍵主體，強調責任落實，推動全面從嚴治黨取得實效；同年11月，中央政治局審議《中國共產黨統一戰線工作條例》，對新時代下繼續發揮統一戰線法寶優勢做出謀劃部署。目前，黨內先后共開展兩次黨內法規和規范性文件的集中清理工作，為形成科學完備的黨內法規制度體系再次“把脈問診”，提供了全面從嚴治黨的有效制度保障。

三、新時代黨內法規制度建設的經驗啟示

法隨國家而產生，黨規隨黨而確立。中國共產黨的百年歷史折射出黨內法規制度形成、發展以及體系化構建的宏偉歷程。習近平指出：“歷史的啟迪和教訓是人類的共同精神財富。”(31)《習近平在紀念中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70周年系列活動上的講話》，人民出版社，2015年，第12頁。黨內法規制度建設史融于黨史之中，蘊藏著豐富的歷史經驗與智慧。當前，中國共產黨即將開啟第二個百年歷史征程，我們既要銘記歷史，也要把握當下、開拓未來，推動黨內法規制度建設在黨的具體實踐中不斷取得新的偉大成就。

(一)黨內法規制度建設應立足于全面從嚴治黨的時代要求

黨的十八大以來，中國共產黨逐步探索出一條以自我革命引領偉大的社會革命的正確道路，提出黨要管黨、全面從嚴治黨的破解思路，以及“從嚴必依法度、法度必求完備”的治黨經驗。所謂事必有法，然后可成。在黨的十九屆中央紀委四次全會上，習近平提出要“完善全面從嚴治黨制度，堅決扭轉一些領域黨的領導弱化、黨的建設缺失、管黨治黨不力狀況，使黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心”(32)《習近平在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話強調 一以貫之全面從嚴治黨強化對權力運行的制約和監督 為決勝全面建成小康社會決戰脫貧攻堅提供堅強保障 李克強栗戰書汪洋王滬寧韓正出席會議 趙樂際主持會議》，《中國紀檢監察》2020年第2期。。這從源頭上找到了解決全面從嚴治黨不力的癥結所在。黨內法規制度建設，體現了黨中央對“依規治黨”“制度治黨”的高度重視。從中國共產黨百年歷史來看，黨內法規滿足了黨在不同歷史時期的治黨需求，推進了黨的建設偉大工程。當前，在全面從嚴治黨縱深發展的要求下，黨內法規制度建設也應立足于新時代的戰略基點不斷深入推進。

《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》指出，要增強黨內法規的系統性、整體性和協同性。(33)參見《中共中央印發 〈中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)〉》,《人民日報》2018年2月24日。為了實現這一目標，應切實抓好黨內法規的“立改廢釋”工作，保證黨內法規制度質量。第一，構建完善的黨內法規制度體系。目前，在黨章的統攝下，四大制度板塊共同支撐起黨的建設偉大工程，缺少任何一方的力量，都無法行之有效地推進黨的建設發展。為此，既要從各自領域出發夯實基礎性、主干性法規，突出黨內法規的針對性與指導性，又要著眼于體系完善，根據實踐所需補足制度短板和漏洞，切實解決黨內法規中存在的不平衡不充分問題，維護好黨內法規制度的權威與效力。第二，構建高效的黨內法規實施體系。抓好黨內法規制度建設首先要保證現有黨內法規的貫徹執行。為此，既要抓住“關鍵少數”，推動主體責任層層落實、各級壓力重重疊加，加強黨員領導干部示范引領，進一步營造全黨上下知規、守規、執規的濃厚氛圍，又要配以有效的監督檢查，建立健全黨內法規制度執行的評估機制，增強執規力度，破解執規難題，確保黨內法規制度可執行、可監督、可檢查、可問責。第三，構建有力的黨內法規制度建設保障體系。以加強黨的組織領導保障為前提，切實履行各級黨委對職權范圍內的黨內法規制度建設工作的組織協調和統一領導，加強各部門協調配合，發揮好中央黨內法規工作聯席會議制度優勢，加強頂層設計和整體規劃。為推動各項制度改革措施貫徹落實，應做好基礎條件的“硬件”保障，既要優化黨內法規工作條件，又要把握好黨內法規人才隊伍建設的“質”與“量”的要求，堅持高層次、專業化、綜合性培養，為黨內法規制度建設提供必要的物質支持和后續的人才支撐。同時，應積極構建黨內政治文化的“軟件”保障，抓好工作機制、思想文化、理論研究三大主線，營造黨內法規制度建設的良好氛圍，創建內部穩定的工作環境。

總之，全面從嚴治黨的時代需求決定了黨內法規制度的不斷完善，而黨內法規制度的貫徹執行又反作用于黨員干部自我革命能力的提升。新時代，完善和發展黨內法規制度應立足于中國共產黨管黨治黨的目標需求，做好立規執規的實際工作。

(二)黨內法規制度建設應融于社會主義法治建設的總體布局

2019年，黨的十九屆四中全會把黨內法規體系建設列為堅持和完善中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，強調要“加快形成完善的黨內法規體系，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，推進法治中國建設”(34)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，人民出版社，2019年，第13-14頁。。從“法制”到“法治”，一字之差體現的是從靜態的法的規范到動態的治國理念的轉變。法治的背后蘊含的就是制度之治與規則之治。黨的十八大以來，我們不斷推進制度治黨，將制度建設貫徹到黨的建設全過程，形成了系統完備的黨內法規制度體系。作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內法規制度有效維護了黨的權威統一、維持了黨的團結秩序，成為構建從嚴治黨長效機制的重要依據。新時代，黨內法規制度建設應融于社會主義法治建設的總體布局。

第一，嚴格貫徹紀嚴于法、紀在法前的從嚴治黨要求?！皣袊?，黨要有黨規黨法……沒有黨規黨法，國法就很難保障。”(35)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第147頁。黨內法規是法治思維在治黨領域的理念創新和重要體現。一方面，黨內法規和國家法律在治理效能發揮上遵循著同樣的原則和規律；另一方面，黨的先鋒隊性質和執政地位決定了必須以更加嚴格的標準把黨內法規擺在更加突出的位置。黨內法規體系的構建成功地解決了在社會主義法治環境下，中國共產黨靠何而管、依何而治的重大問題。新時代，黨內法規制度建設需緊密結合全面依法治國的基本方略，深入貫徹“紀嚴于法、紀在法前”的從嚴治黨要求，真正把黨內法規立起來、嚴起來、執行起來，使制度成為黨員干部不可逾越的底線和不敢觸碰的“高壓線”。

第二，重點把握和處理好黨法關系。習近平指出：“黨和法的關系是一個根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰?！?36)《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社，2015年，第33頁。正確處理黨法關系應把握好三個方面的內容：首先，堅持黨的領導與依法治國相統一。社會主義法治的最大特點是堅持黨的領導，離開了黨的領導，社會主義法治就無法實現。建設社會主義法治國家首先要在黨的領導下加以推進。其次，堅持政治思維與法治思維相結合。黨法關系是對政治與法治關系的抽象和概括。社會主義法治建設具備制度特質，內在規定了在法的范疇進一步體現中國特色社會主義的制度優勢。在社會主義法治建設的場域下，既要深入解讀法治形態背后所體現的政治話語，也要構建配套性的法治體系。(37)《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。最后，堅持黨內法規與國家法律相銜接，黨內法規體現“法”的性質和法治方式，全面從嚴治黨既有賴于黨內法規制度的內在作用，也有賴于國家法律的外在保障。黨內法規與國家法律的銜接協調和互動發展是堅守黨的規矩、規范黨內秩序、實現依法治國和依規治黨有機統一的基本遵循，同時也是維護社會主義法治、建設社會主義法治國家的內在邏輯。

第三，明確黨內法規體系在“五大體系”總布局中的定位。黨內法規和國家法律統屬于“法”的范疇，作用于不同場域。在中國特色社會主義法治體系中，完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內法規體系共同支撐起新時代社會主義法治建設，推動了黨和國家各項事業進入法治化發展的新階段。治國必先治黨，治黨務必從嚴。黨內法規制度建設將依規治黨、制度治黨提到了前所未有的高度，突破了原有的社會主義法律體系的內涵，打破了固有的法治界限，是對法治理念的守正與創新。構建“五大體系”共同發展的戰略格局，是新時代社會主義法治建設的特點與優勢。站在中國特色社會主義法治建設的宏偉視角健全黨內法規制度，有利于進一步協調黨規國法的相互關系，樹立黨內法規的制度權威，發揮法治的效力。

(三)黨內法規制度建設應致力于中國共產黨治國理政能力的提升

《中國共產黨章程》旗幟鮮明地指出中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。我們要統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，完成“十四五”時期經濟社會發展的短期目標以及2035年基本實現社會主義現代化的遠景目標，做好“兩個一百年”奮斗目標的有序銜接，都需要把黨的領導貫徹到黨和國家各項事業的方方面面。歷史經驗證明，只有堅持中國共產黨的領導、堅持社會主義制度，黨和國家事業才能順利發展，反之將遭受重大挫折?，F在，第一個百年目標即將完成，第二個百年目標即將開啟，我國仍處于重要戰略機遇期。在這個關鍵節點，中國共產黨如何處理好繼承與創新的辯證關系，統籌好國內和國外兩個大局，發揮好我國的制度優勢是關鍵。黨內法規制度因中國共產黨的成立而產生，切合中國共產黨的發展需要而完善。新時代，中國共產黨要領導各項事業取得突破性成就，既需要及時推廣成熟經驗，也需要提升治國理政的能力和底氣，為此，黨內法規制度建設是在新時代下必須要回答好的重要命題。

四、結 語

歷經百年，中國共產黨成為人民衷心擁護、勇于自我革命、站在時代前列的世界第一大政黨，這與不斷發展和日益健全的黨內法規制度有著密切聯系。改革開放以來我國所取得的一切成績和進步，歸結起來的重要原因就是確立了中國特色社會主義制度。制度是帶有根本性的問題，決定著黨和國家事業發展的前途和命運。黨內法規制度作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，是針對中國共產黨的領導與建設、圍繞黨務關系和規范各級黨組織以及黨員行為的專門規章制度，長期指引并約束黨組織和黨員干部的行為活動，塑造著中國共產黨及其黨員的整體形象。新時代，中國共產黨需要領導中國特色社會主義各項事業繼續前進，應進一步探索提升黨治國理政能力的技術路徑，立足于推進國家治理體系和治理能力現代化，不斷將黨的制度優勢轉化為國家治理效能，從制度層面抓好黨內法規建設，以制度為保障，鞏固黨的建設的偉大成果。