“三權分置”背景下宅基地資格權現狀、困惑及其實現路徑

程小曼，周為吉，溫漢鋒，葉俊鋒

(廣東工業大學 管理學院，廣東 廣州 510520)

0 引言

2018年中央一號文件提出，深化農村土地制度改革，要“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”。為確保宅基地試點工作的平穩推進，2019年又進一步推進了宅基地“三權分置”的實施。宅基地資格權是新創設的一種權力，對其進行研究和探討具有一定理論和現實意義。

隨著宅基地“三權分置”政策及實施情況的深入探究，發現農村宅基地存在退出機制不完善、資源利用不充分等困境。同時，也揭露了宅基地資格權在政策制度及性質定位等方面存在不足。為放活宅基地使用權和夯實宅基地居住保障功能，設立了新型權利——宅基地資格權。但宅基地資格權僅是政策或日常中的一個概念，并非法律、法學上嚴謹成熟的概念。因而我國推行大量試點進行實踐的同時也引起學術界關注。在實踐研究中，浙江義烏明確了宅基地資格權以“按人分配，按戶控制”分配形式和性質定位的成員權存在；四川瀘縣實行以人為基本單位確定面積并實行“一戶一宅”，針對每戶人口變化隨時進行調整；廣東南海明確了宅基地資格權認定辦法，通過社區公寓建設，探索戶有所居的多種形式。在學術研究中，岳永兵等[1]分析宅基地資格權設立的意義且界定資格權的內涵以及實現形式。唐曉琴[2]結合已出臺的政策和現行法律制度明晰了宅基地資格權的概念和法律性質特征。孫建偉[3]探討了宅基地資格權、所有權和使用權兩兩間的關系，并認為宅基地資格權屬于使用權衍生物或剩余權的觀點不正確。張浩等[4]根據北京、浙江、重慶等地區“三權分置”政策實踐情況認定宅基地資格權的法律性質定位為成員權等。綜上，宅基地資格權在理論或實踐上的研究主要表現在宅基地資格權內涵、主體認定、法律性質定位和不動產登記等方面。

本文根據各試點實踐情況總結宅基地資格權現狀及存在困惑，明確宅基地資格權的政策意蘊、法律性質定位和資格權主體，建立健全的宅基地資格權制度，推進農村土地改革進度及解決長期以來的“三農問題”，為鄉村治理水平提供路徑。

1 宅基地資格權現狀

1.1 宅基地資格權理論研究

2018年我國探索“三權分置”的政策文件正式提出了宅基地資格權的概念。宅基地資格權指農村集體經濟組織成員依法享有的從集體經濟組織那里申請使用的權力[5]，即集體成員有權申請一定面積的宅基地并無償使用或需繳納少許使用費后使用的這兩項權利，可見宅基地資格權不等同于使用權。部分學者通過研究，將宅基地資格權的法律性質定位為以下3種觀點：第一種為成員權，認為宅基地資格權主體獲取宅基地的規范屬于成員權范疇；第二種為宅基地使用權，根據“三權分置”相關文件將宅基地資格權認為是當前法律法規中的宅基地使用權[6]；第三種為用益物權，因為將資格權認為是宅基地使用權派生出來的權利，即屬于用益物權范疇——是一種可以獨立行使的次級用益物權[7]。而學術界對于宅基地資格權主體認定總結起來幾乎都表現為“農戶”或“集體經濟組織成員”。在2018年出臺的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(以下簡稱《鄉村振興戰略》)中，為確保農村農民有所可居，在政策文件中提出保障農戶宅基地資格權，此時大多學者和實踐者認為資格權主體是“農戶”，但2019年新出臺的《土地管理法》中表明：“農戶”僅為宅基地取得主體不是資格權主體。而學術界對于我國法律沒有統一規定資格權主體和建立統一的主體認定標準存在異議。同時，對資格權登記制度等問題持不同觀點和做法，有將宅基地資格權納入房地一體不動產登記，也有發放資格權登記卡等。可見，宅基地資格權研究取得一定成果，但法律性質定位、主體認定標準和資格權統一登記的困惑仍未解決。

1.2 宅基地資格權實踐研究

我國已經有33個市(縣)開始試點實踐“三權分置”政策，各實踐地區根據其實際情況制定符合本地區宅基地資格權的相關文件。浙江義烏將宅基地資格權進行無償分配，但前提是堅持以“按人分配、按戶控制”的原則進行分配，且認為宅基地資格權的法律性質定位是以成員權形式存在。四川瀘縣不僅以人為基本單位，規定獲取宅基地的面積和一戶只能擁有一處宅基地；而且還充分利用宅基地資源，鼓勵農戶自愿退出。福建晉江以集體成員認定為宅基地資格權權利主體人，并通過不動產登記來保障資格權。山東禹城通過以集體經濟組織成員身份規定宅基地資格權主體認定辦法，并頒發地票期權的方式保留資格權且對符合條件的村民發放不動產權登記證書。廣東廣州農民向村集體經濟組織申請并獲得宅基地資格權的成員資格，且申請分配的宅基地面積每戶不得超過140 m2。試點工作開展以來，各地區的實踐促進了農村宅基地的改革，有效地解決了宅基地資源利用不充分和大量宅基地閑置的問題。雖然各實踐地區對宅基地資格權做了相關規定，但宅基地資格權的法律性質定位、主體認定標準較模糊且存在差異，資格權登記制度也大不相同，若沒有統一標準，宅基地資格權就無法得到保障。

2 宅基地資格權存在的困惑

2.1 政策意蘊及性質定位不明確

2.1.1 政策意蘊不明確 隨著宅基地資格權的宣傳及“三權分置”試點工作的展開，村民認識到宅基地資格權與所有權、使用權一樣具有同等重要的權益。而學術界對宅基地資格權具體內涵和該權利的性質、主體認定的不明，是因為在《鄉村振興戰略》《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》和《土地管理法》等法律政策文件均無明確規定。《物權法》明確宅基地使用權的法律性質屬于用益物權，把村集體經濟組織成員資格與使用權及其福利聯系起來，其具有保障性、福利性和身份專屬性，這也決定了它不可能作為交易的對象自由轉讓[8]。正因如此，宅基地使用權在現行的法律中是被禁止轉讓和抵押的，也就是說宅基地使用權無財產交易價值，比較《鄉村振興戰略》和《物權法》的內容，可知宅基地資格權與宅基地使用權不同。“三權分置”下的宅基地使用權權利流轉給非集體經濟組織成員后，宅基地權利人仍然具有村集體經濟組織成員資格，則資格權可給村民帶來財產利益，而將資格權認定為用益物權的觀點是無根據的。

2.1.2 性質定位不明確 宅基地資格權作為新型權利但法律沒有明確界定其性質，不管在實踐還是理論中，研究者對性質認定有所不同，主要表現在：(1)成員權。宅基地資格權屬于成員權范疇并以成員權發展，主要是因為該權利主體是村集體經濟組織成員與成員權權利主體的認定基本相同，它具有占有、使用、處分等權利。(2)財產權。贊成該觀點的認為在“三權分置”下的資格權這項權利具有物權屬性特征且能給村民帶來一定的財產利益，則屬于存在物權屬性范疇的財產權。(3)剩余權。該觀點認為資格權僅是被出臺的相關政策文件命名，其實質仍然是剩余權，即宅基地使用權權利人將使用權讓渡一定年限后，原有宅基地所剩余的權利集合[9]。(4)用益物權。該說法認為宅基地資格權是使用權派生出來的一種權利，屬于使用權范疇的一種用益物權。可見宅基地資格權在相關的法律法規中沒有明確的定位，這無疑給完善宅基地資格權帶來了困惑。

2.2 主體認定不清

由于宅基地資格權法律性質定位的不明確，對于資格權主體的認定也存在差異。目前并沒有具體法律法規和政策理論對宅基地資格權主體進行確定，也沒有制定合理和完整的主體認定標準。根據學術界及實踐情況對宅基地資格權主體認定歸結為以下2種：一為“村集體經濟組織成員”觀點，二是宅基地資格權“戶”觀點。提出宅基地資格權“戶”說也即是資格權的權利主體為“農戶”，是因在《土地管理法》《鄉村振興戰略》等法律政策中提到“一戶一宅”和“保障農戶宅基地資格權”等原則和措施，因而學者和實踐者把“農戶”確認為獲取宅基地的單位，也認定“戶”為資格權的基本單位。贊成宅基地資格權主體是“集體經濟組織成員”的認為宅基地作為保障性財產，資格權與財產存在利益關系，村民只有被認定具有村集體經濟組織成員資格才可申請獲取宅基地資格權，才享有對宅基地的使用和占有等權利。但由于宅基地資格權對主體認定及認定標準模糊，在實踐的過程中容易產生宅基地分配不公、使用權利不明等問題。

2.3 資格權的權能問題

《農村宅基地管理辦法》規定獲取宅基地的原則是“一戶一宅”，禁止農民一戶多宅的行為和禁止獲取超標的宅基地面積，宅基地面積超標會導致農民的利益不公平。而目前宅基地資格權權能問題主要是宅基地資格權的取得和退出存在不合理的現象。宅基地“三權分置”改革前使用權在農民集體內部流動，宅基地資格權并沒有受到重視，而隨著改革的推進，農民也越來越重視宅基地資格權的巨大經濟效益。在《農村宅基地管理辦法》法規中明確農戶不能以買賣、贈與和承租等手段獲取宅基地資格權權利，只能通過向相關部門申請取得。目前宅基地面臨的問題是宅基地使用權發生流轉時資格權是否會跟著使用權的流轉發生變更。在實踐中，針對村民農村戶口遷入到城市戶口、移民或獨門獨戶死亡的情況給“三權分置”改革帶來新的問題，就是宅基地資格權的退出應該以什么樣的方式退出(有償或無償、自愿或強制)及其退出機制。

2.4 登記制度缺失

宅基地資格權的概念、性質定位等信息不明確，使得宅基地資格權登記也成了新的問題。首先，隨著試點實踐的展開，各地根據需求形成各種各樣的資格權制度，但有些地方沒有對資格權進行登記。如，浙江德清縣為宅基地資格權人發放資格權登記卡，江西余江縣開展“房地一體”確權登記，但并無涉及宅基地資格權，安徽旌德縣發放一式三本的不動產產權登記證書，每本都要求登記所有權、使用權和資格權權利主體。可見有些地方在不動產證書上標記了宅基地資格權，但有些地方依然是由政府或者農村集體經濟組織管控。其次，宅基地登記管理制度不統一和登記標準不統一，各地區有著大相徑庭的實踐模式，登記制度混亂。最后，現行的不動產登記系統還沒增設宅基地資格權相關事項，即宅基地資格權登記沒有被錄入到系統中，這對于發放宅基地資格權證書或者進行宅基地資格權登記到不動產中沒有任何支撐力度。且在實踐過程中宅基地資格權的登記行為不規范，有的進行私下登記或者并沒有將其登記在不動產證書中。不動產登記系統受到技術的阻礙，后期無法更正或更新資格權信息，宅基地資格權登記制度缺失會影響資格權人的合法權益。

3 宅基地資格權實現路徑

3.1 明確宅基地資格權的法律性質

綜合《土地管理法》《物權法》和《鄉村振興戰略》等法律政策文件確定宅基地資格權的政策意蘊和法律定位屬于成員權范疇并以成員權發展。首先，若將宅基地資格權認定附屬于使用權則其法律性質定位是用益物權，那就違反了物權法“一物一權”的法律原則，稀釋了宅基地使用權權利，長期如此會導致宅基地權利系統的混亂和利益沖突。其次，宅基地資格權并非財產權，它不符合財產權的相關特征，因為宅基地資格權具有嚴謹的身份性質、專屬性質和不可轉讓的性質。最后將宅基地資格權定性為剩余權，即為使用權流轉后其剩余權能的集合，這事實上也屬于物權范疇，則同樣違背物權法原則。在“三權分置”背景下的村集體經濟組織成員與宅基地資格權關系密切，資格權權利實現及主體都局限于集體經濟組織這一團體，則資格權屬于成員權。宅基地資格權與成員權確定的方式一樣都是社團定位，而宅基地資格權將村集體經濟組織的社團定位，也明確了資格權的權利主體是村集體經濟組織成員，可見宅基地資格權是屬于成員權的范疇之內，它并不屬于用益物權、剩余權或財產權范疇。

3.2 確認宅基地資格權主體及認定標準

3.2.1 宅基地資格權主體 《農村宅基地管理辦法》和《土地管理法》等法律法規規定村民需遵守“一戶一宅”原則，并以基本單位是“農戶”來申請分配宅基地使用面積。也就是說“農戶”只是獲取宅基地面積的單位不是獲得宅基地資格權權利的主體。因為宅基地的取得不僅要滿足“一宅一戶”，還應滿足集體經濟組織相關規定，享有宅基地資格權權利和獲取宅基地沒有必然聯系。在《鄉村振興戰略》中存在以“農戶”為資格權主體的片面說法，這僅是政策性的語言而并非法律規定。若以“農戶”為主體，農戶內可能會面臨人員流動的特殊情況，會出現資格權賦予混亂現象，如外嫁的、入贅的、新生的、去世的等。宅基地資格權權利具有身份和專屬性質，即資格權權利主體范圍應明晰，才能將義務更好地落實。宅基地資格權權利主體范圍是村集體經濟組織成員，即資格權屬于成員權。而農戶內人員構成復雜且存在流動情況，若將“農戶”認定為資格權權利主體，則無法劃定權利主體范圍。這就與成員權屬性特征相違背，因此，宅基地資格權權利主體不能是“農戶”，而應該為獲得村集體經濟組織成員資格的成員。

3.2.2 主體認定標準 經村集體經濟組織認定具有該經濟組織成員資格后可申請獲得宅基地資格權，一個村民(自然人)僅可申請享有一個村集體經濟組織資格權權利[10]。目前，沒有統一規定村集體經濟組織成員資格的認定形式和相關標準，法律應對集體經濟組織成員資格做出原則性的規定和認定標準，保護成員的相關權益。

3.2.2.1 取得條件 取得村集體經濟組織成員資格的條件包括：(1)以戶籍管理為基礎，具有本村常住農業戶口且村民在《村民委員會組織法》實施前加入到農業合作社的可以申請獲取集體經濟組織成員資格[11]；(2)父母任意一方具有村集體經濟組織成員資格的，其親生子女也同樣具有該成員資格權利，同時通過合法途徑收養并把戶口遷入了本村的子女或繼子女也具備成員資格；(3)本村男性村民具有村集體成員資格及其配偶在分配宅基地前把戶籍遷入的可申請取得成員資格；(4)與本村村民存在合法遺贈或撫養協議的具有村集體經濟組織成員資格；(5)由于國防建設或其他政策等原因將戶口在宅基地分配前遷入到本村并在本村生產生活的村民可申請獲取成員資格。

3.2.2.2 喪失情況 喪失村集體經濟組織成員資格的情況包括：一是村民自然死亡或宣告死亡的情況；二是村民自愿放棄村集體經濟組織成員資格權利的情況；三是村民遷入其他村生產生活并取得了遷入地的村集體經濟組織成員資格的情況；四是在市、縣、鄉鎮獲得非農業戶籍的情況；五是被納入國家公務員或事業單位編制的情況。

3.2.2.3 特殊情況 (1)外嫁女：一是他村婦女嫁到本村或本村婦女嫁到他村的情況下，在村宅基地分配日期前，婦女在任何一地(嫁出地、嫁入地)獲得土地承包經營權的，在其嫁出地或嫁入地都可申請獲取村集體經濟組織成員資格。二是婦女在任何一地(嫁入地、嫁出地)都沒獲得土地承包經營權，但在嫁入地進行生產生活的，無論其戶口遷出嫁出地或者沒有，都可申請獲得該村集體經濟組織成員資格權利。三是本村婦女嫁到城鎮時把戶口遷入城鎮的非農業戶口，且在城鎮生產生活并已納入城鎮居民社會保障的，喪失其村集體經濟組織成員資格，但如果戶籍沒有遷出本村且為農業戶口的具有其成員資格。(2)入贅婿：每戶只能有一個入贅婿可申請獲得村集體經濟組織成員資格，但必須是在村宅基地分配前把戶口遷入到本村的村民。(3)服刑人員：長期服刑的本村村民沒有喪失其民事權利的具有原集體經濟組織成員資格。(4)大中專院校學生：宅基地分配前因升學將戶籍遷出的大中專院校學生仍具有原村集體經濟組織成員資格。(5)服兵役人員：服兵役人員在村在宅基地分配前獲得村集體經濟組織成員資格的，無論其戶口是否遷出本村，在服兵役期間應保留成員資格。(6)外出經商、務工人員：外出經商及務工人員在宅基地分配前未將戶籍遷出且暫時脫離村集體經濟組織生產生活的仍享有村集體經濟組織成員資格。(7)移居海外人員：移居海外人員不具有村集體經濟組織成員資格的情況有3種：一是已經獲得了海外地區的永久居留權或國籍的；二是在國內沒有獲得農村土地承包權就移居海外的；三是在農村宅基地分配之前移居海外生活的。(8)喪偶和離婚婦女：戶籍和土地承包經營權都在嫁入地的喪偶或離婚婦女想回嫁出地生產生活的情況是具有村集體經濟組織成員權資格，同時不管戶籍和土地承包經營權在嫁入地還是遷回嫁出地的也一樣擁有村集體經濟組織成員資格認定。(9)回鄉退養人員：具有穩定生活保障的回鄉退養人員不管戶籍有沒有遷回本村都不具有村集體經濟組織成員資格。(10)多戶籍：對于既登記城鎮非戶籍又登記農村戶籍不具有原村集體經濟組織成員資格。

3.3 宅基地資格權制度設計

3.3.1 取得和退出機制 取得：村民根據村集體經濟組織的規范文件、方式和程序有權向集體經濟組織申請獲取宅基地資格權，凡是村集體經濟組織審核符合成員標準的可取得資格權。但村民需先向集體經濟組織申請成員資格認定，凡符合標準的則可向村集體經濟組織申請獲得資格權，并頒發宅基地資格權人證。但并非確權書，只是以書面形式保障宅基地資格權人的權利。退出：宅基地資格權隨著成員權身份產生，那么也應該隨身份的消失而消失，宅基地資格權退出的前提是資格權主體喪失情況下發生的。但存在宅基地使用權退出伴隨其資格權退出或仍穩定存在的情況，只有村集體經濟組織成員身份滅失的情況下宅基地資格權和使用權同時退出，除此之外，宅基地使用權的退出不影響資格權存在。

3.3.2 宅基地資格權的權能設計 合理、完善的權能設計有利于宅基地資格權權利價值的實現。它的權能設計包括以下3個內容：(1)政府征收補償權。由于自然原因或其他原因導致宅基地資格權、使用權和所有權三權滅失的情況下由政府征收，政府需給予宅基地資格權、使用權和所有權相關權利人適當的補償費用。資格權人獲得征收補償費是在使用權及其資格權權利人成員身份相關范圍內，主要包括與宅基地有關的區位補償費和與成員身份有關的安置補助費等[12]。(2)宅基地分配請求權。村民在獲得村集體經濟組織成員資格后可獲取宅基地資格權的同時，也享有向村集體經濟組織申請分配宅基地的權利，但必須遵守“一戶一宅”的分配原則。(3)退出權和退出補償權。宅基地資格權退出包括2種情況：一是資格權權利主體身份的滅失導致資格權退出，二是主動放棄資格權權利的也視為退出資格權。資格權退出的情況下也意味著使用權同時退出，當然資格權權利人也擁有相應的退出補償權利。根據實際情況對于自愿退出宅基地的相關權利人進行經濟補償。

3.4 健全宅基地資格權登記制度為保障農民的宅基地資格權權利，應將資格權予以登記，健全登記制度。首先，將宅基地農戶資格權登記納入到不動產統一登記中，并成立專職部門來負責登記，登記內容包括集體經濟組織成員身份信息，宅基地的地理位置、大小和方向及地上建筑物、附屬物和構筑物情況說明。其次，對發放的宅基地資格權證書的名稱和標記內容進行統一，包括名稱及其形式，宅基地資格權主體和成員的相關資料，明確標注出宅基地的使用權人和資格權人以區分權利人之間的權益情況。最后，運用互聯網技術創建一個不動產登記平臺，在該平臺設置宅基地資格權服務系統，將宅基地資格權所有的信息錄入到該平臺，形成一個互聯網體系，不僅可以對宅基地資格權進行監控和統一管理，還有利于對資格權相關信息實時完善和更正。這項高科技的登記制度能更好地指導“三權分置”下宅基地資格權改革。

4 結語

在“三權分置”背景下探索宅基地資格權有利于推進農村土地改革和充分利用宅基地資源。但在探索的過程中面臨宅基地資格權法律性質不明確、主體認定不清及登記制度缺失的阻礙。為更好落實宅基地資格權，首先要明確以成員權為宅基地資格權的法律性質及資格權權利主體并非“農戶”，而是村集體經濟組織成員。其次，構建及規范宅基地資格權主體認定標準體系，包括外嫁女、入贅婿等特殊情況的認定標準。再次，為規范資格權的法律制度，要明確宅基地資格權取得和退出機制、資格權能的制度設計以保障宅基地資格權。最后，通過互聯網技術設置宅基地資格權服務系統并構建完善的資格權登記制度，對宅基地資格權進行實時監管。宅基地資格權的出現彌補了“兩權分離”的缺陷，推進了鄉村振興戰略的實施和“三權分置”的改革，接下來的重要任務是確保資格權的穩定發展。