生態保護紅線管控：國外生態空間管控的理論溯源與經驗借鑒

□何雄偉

一、前言

劃定生態保護紅線是近年來我國生態文明建設和生態環境保護的一項重要制度創新。生態保護紅線的提出及實施是我國生態環境保護進程中的重大突破，對于維護國家和區域生態安全以及支撐社會經濟可持續發展都具有非常重要的戰略作用。目前，我國各省（市、區）區域生態保護紅線劃定工作已基本完成，但是在生態保護紅線管控政策和制度建設方面仍處于探索階段。因此，有效解決以往生態保護區域“劃得出”但“守不住”的問題，使生態保護紅線真正落地，并與現有自然保護區等各類自然保護地管控政策進行有效銜接，建立科學的生態保護紅線管控機制和保障制度體系，嚴格保護國土生態空間，從而推動形成我國區域生態安全和經濟社會協調發展的新格局，已經成為我國當前一項十分緊迫的戰略任務。

盡管在國際上并沒有“生態保護紅線”這種概念和制度，但在自然生態和生態空間管控方面卻也有許多類似的制度，如國際上普通被認可自然保護地系統制度。雖然自然保護地系統劃分標準與依據與我國目前推行的生態保護紅線制度不甚相同，但其本質特點和管控模式則有相似之處。因此，本文著重分析國內外自然保護地建設、生態空間管控方面的理論和實踐，為我國生態保護紅線的管控提供理論支撐和經驗參考。

二、理論溯源

歐美一些發達國家在工業化早期過程中產生了很嚴重的生態環境惡化問題，也就因此較早產生了關于生態保護、生態安全格局構建的研究和實踐。如：在英國，為了解決經濟發展與生態保護的矛盾，霍華德（E.Howard）在1899 年提出“田園城市”理論[1]，即用生態規劃理念來克服無序的城市化擴張對生態環境造成破壞的趨勢；同時期的美國景觀設計之父奧姆斯特德（Frederick Law Olmsted）與其助手沃克（Calvert Vaux）也開展了城市公園的理論研究和實踐[2]。直到現在，“田園城市”理論思想仍然在各國生態空間管控中得到廣泛應用。此外，麥克哈格（Mc Harg）在1969 年提出了基于生態過程適宜性的系統生態研究方法，開創了生態規劃的新時代。[3]20 世紀90 年代以福爾曼（Richard Forman）[4]學者為代表，提出了景觀格局優化理論，從而衍生出生態網絡（Ecological Network）、生態基礎設施（Ecological Infrastructure）、綠色基礎設施（Green Infrastructure，簡稱GI）、綠道（Green Way）、生態保護地（Ecological Protected Areas）等維護生態系統安全的概念。這些概念的提出以及與之相應的措施方法，也與我國目前提出的生態保護紅線在本質上有相似性。本文針對研究需要，結合國外研究實際，選擇“自然保護地系統”“生態網絡建設”“綠道建設”“生態系統服務”等理論成果進行簡要梳理。

（一）自然保護地系統

國際上針對生態空間管理的措施主要是采取建立自然保護地系統。世界自然保護聯盟(IUCN）一直致力于推動全球自然保護地建設，許多國家吸收或借鑒世界自然保護聯盟的自然保護地管控模式。根據世界自然保護聯盟在1994 年發布的《保護區管理類型指南》，按照對自然保護地不同管理目標，自然保護地有六種類型。根據保護、管理和利用水平，自然保護地又可以整合成為三大類：嚴格保護類、棲息地/遺址管理類和可持續利用類（詳見下表）。

表 世界自然保護聯盟(IUCN）自然保護地分類體系和管理目標

（二）生態網絡建設

20 世紀80 年代，生態網絡（Ecological Network）概念首先被提出。生態網絡以生物地理學、景觀生態學等理論為基礎，主要解決以往僅以物種保護或只設立孤立保護區模式的弊端，強化整體生態系統的保護，重視綜合性的生態基礎設施的構建，目的就是保護恢復連續的生境體系。網絡就是指互相交叉聯系呈現網狀結構的復雜群體或系統。生態網絡就是由一系列自然或半自然景觀元素（或者不同保護區）所構成的連續保護區域集合體，其著重關注生物多樣性和自然保護領域相互之間的生態聯系。Rob H.G 和Jongman（1995）[5]認為，生態網絡就是由自然保護區的連接軌跡所構成的網狀系統，這種隱藏的網狀連結使分割的自然生境具有整體性和結構性。Opdam 和Steiningrover（2008）[6]認為，生態網絡不僅反映核心斑塊體系之間的相互聯系，也反映出生物體的遷移擴散與生態網絡格局間密切的交互作用及其動態過程。荷蘭瓦赫寧根大學生態研究中心（Alterra）認為，生態網絡從廣泛意義上看，就是相互依存的生態系統與其所處區域存在互相作用、互相影響，這種基于生物流的相互依賴性使網絡中的生物多樣性對外部影響保持著高度的彈性。生態網絡模型基本結構主要是由核心區（Core Area）、廊道（Corridor）和緩沖區（Buffer Zone）以及必需的自然修復區或恢復區構成，這種分類體系也成為景觀生態學的主流劃分思路。2002 年的世界可持續發展峰會也把生物網絡作為保護生物多樣性的重要戰略。

（三）生態基礎設施

生態基礎設施則是由聯合國教科文組織在其1984 年撰寫的“人與生物圈計劃”（MAB）研究報告中首先提出。在報告中，生態基礎設施被定義為自然景觀和腹地對城市的持久支持能力。此后，關于生態基礎設施的研究得到許多學者的關注，產生了大量的研究成果。

Mander 等（1988）[7]、Selm 和Van（1988）[8]利用生態基礎設施理論來分析生物多樣性的保護。Mander 和Selm 等學者把生態基礎設施與生態網絡研究相結合，從物種保護的視角，對物種棲息地進行規劃設計，強調了生態網絡中核心區、廊道等結構在生態系統服務功能方面的作用。Honachefsky（1999）[9]則是將生態基礎設施理論運用到土地建設規劃，克服只重視土地經濟價值而忽視生態價值的傳統觀念，避免城市大規模擴張造成生態環境惡化等問題。

（四）生態系統服務、自然資本

生態系統服務理論是在20 世紀40 年代提出的。關于生態系統服務的研究比較多，對其定義也有多種，但Daily 和Costanza 等學者的定義比較有代表性。Daily 把生態系統服務定義為自然生態系統和其中的物種為人類提供的系列條件和過程，并把生態系統服務劃分為15 類。后來，Costanza（1997）等學者把生態系統服務重新定義為人類從自然生態系統直接或間接地提供資源或得到效益，并把生態系統服務劃分為17 類。De Groot 等（2003）[10]認為生態系統服務功能主要包括無形服務功能和文化功能（如管制功能、棲息功能、愉悅功能等）。

自然資本最早由學者Vogt 于1948 年提出，他認為自然資源的豐富與否影響著國家發展潛力，這種自然資源也稱為自然資本。[11]Pearce 和Tumer（1990）[12]在其著作《自然資源與環境經濟學》中將經濟學的生產函數資本劃分為人造資本與自然資本兩種類別。Hicks（1974）[13]認為自然資本指能夠為人類未來發展提供有用的產品流和服務流的一種現實存量，不一定被開發但具有潛在價值。Costanza（1997）[14]則首次對全球自然資本的經濟價值進行科學評估，提示人們自然資本有著巨大的經濟價值。Aronsson 和L.fgren（1999）[15]認為，生態環境資本是當代國家資本體系的重要構成，考慮到生態資本損失才能真正反映國家財政構成的真實價值。Thamnapillai 和Thangavelu（2004）[16]研究了環境資本的定價與核算問題，提出要分類別確定不同的生態與環境資本價格。Azqueta 和Sotelsek（2007）[17]研究了自然環境資源的價值屬性及其評估手段，認為生態環境資本的折舊、貶值以及環境評估是影響環境價值的兩個重要因素。可以看出，國外學界對自然資本的概念基本形成了共識，認為自然資本是在自然界現實存在的，能為人類當前和未來發展提供產品或服務的自然資源，具有作為環境存量資產的可利用性。

三、國際上生態空間管控的經驗

他山之石，可以攻玉。本文通過分析整理相關資料，選擇美國、日本、歐盟、英國等主要國家和地區，對其生態空間保護的相關制度和措施進行深入探討。

（一）自然保護地制度體系的構建——美國自然保護地的經驗

許多國家都開展了自然保護地建設。美國是世界上最早建立自然保護區的國家，也是世界上第一個設立國家公園開展對自然文化資源進行保護的國家。美國自然保護地按照生態功能劃分，保護地主體由國家公園體系（包括自然類保護區、游憩類保護區、歷史類保護區三種類型）、國家野生生物避難所體系、荒野地保存體系和國家海洋保護計劃這四類體系以及其他如森林、土地利用等保護區體系組成。根據最新世界保護地數據庫的統計，美國擁有各類保護地3.4 萬個，保護地類型607 類，其中國家公園60 個。[18]可見美國的自然保護地體系非常完善。

雖然美國保護地類別眾多，但其管理目標和職責劃分都非常明確，形成了有效的管控模式。在保護地管理方式方面，美國主要采取分級管理，即按照不同類型保護地的管理要求，劃分為聯邦、州、地方和私人4 個級別進行分級差異化管控。聯邦層面保護地一般由內政部負責管理，如美國國家公園的管理體制是由內政部的國家公園管理局統一進行管理，其所在地區行政部門無權對國家公園事務進行管理[19]。州級層面保護地也都有專門管理機構。在監督體制方面，美國環境保護法律法規專門規定，任何組織和個人都有權利對保護地管理機構實施的情況進行監督，甚至有權對違反法律的行為提起訴訟。在保護地資金投入方面，聯邦保護地資金主要來自政府撥款和非政府機構、企業、個人的捐贈，其中，聯邦政府撥款是主要資金來源，非政府組織捐贈是重要補充，如國家公園管理資金的投入就由國會特批成立的專門化的國家公園基金會負責捐贈資金的管理。

（二）法律法規制度的健全和完善——日本生態環境保護經驗

日本在生態環境保護方面有兩部最基本的法律《自然環境保全法》和《環境基本法》。

在土地利用方面，日本雖然沒有提出生態用地概念，但是與土地利用配套的法律法規體系和土地利用規劃體系都比較完善和健全，內容上十分具體、明確和翔實，而且執行非常嚴格，約束性強，在土地利用上基本沒有臨時變通的可能，這也使具有重要生態功能的土地得到了嚴格的保護。當前，日本在土地利用管理方面的法律法規體系完整且龐大，據統計有100 多部，如《國土綜合開發法》《國土利用計劃法》《自然環境保護法》等，這使土地利用有了非常完善的法律遵循。[20]在利用規劃方面，對全國進行統一規劃，對各類土地利用方式進行詳細具體的規定，如各個區域土地利用方向、各類土地面積等都有明確要求。同時，對具有生態功能的土地強化保護理念，避免掠奪式開發和引發生態環境問題，以實現土地資源可持續利用以及人與自然的和諧發展。

在生態治理方面，日本琵琶湖生態治理是國際上生態環境保護的典型案例，而完善的法律法規制度體系也在其中發揮了重要作用。如在法律法規制定方面，日本頒布了多部關于水環境生態保護法律法規，除了制定針對河流湖泊保護管理的《河川法》外，僅關于琵琶湖生態環境保護，日本中央和地方政府就先后頒布了《琵琶湖開發建設特別措施法》《湖沼水質保護特別措施法》《琵琶湖富營養化防止條例》等法律法規。這些法律法規對政府、企業以及居民在生態環境保護中的權利和義務以及承擔的相應職責進行了明確規定，對琵琶湖及周邊區域的開發利用進行了有效規范。此外，為落實琵琶湖的保護，日本中央政府強化生態補償政策的立法，1972 年頒布《琵琶湖綜合開發特別措施法》，明確下游地區要對上游地區進行生態補償，隨后頒布的《水源地區對策特別措施法》，再次強化了生態補償制度的落實。[21]

（三）跨域生態系統的保護——歐盟生態網絡體系建設的經驗

歐盟是歐洲地區經濟政治的共同體，同時也是組織歐洲各國共同開展生態環境保護的聯盟。20 世紀70年代初，當時歐共體9 個成員國共同制定《環保行動綱要》，開啟了歐洲跨地區共同開展生態環境保護的序幕。1994 年開始運作的歐洲環境署，設立了統一對歐洲環境進行監測和分析的機構，分析成員國區域的生態環境狀況，制定針對污染防治、垃圾處理等的環境標準。此外，歐盟根據IUCN 自然保護地分類標準體系，結合區域生態特色，構建歐盟生態保護地（區）體系。而歐盟生態網絡體系建設則是歐盟生態環境跨地區合作的升級版。1992 年，歐盟各國共同制定了《歐盟生境保護指導方針》，提出要構建歐洲自然保護的基礎網絡，并把這一行動命名為“Nature 2000”，以加強地區間、國家間的合作，共同對野生動植物物種及其重要的生境進行保護。“Nature 2000”包括《鳥類指令》下的特別保護區和《生境指令》下的特別保護區。1992 年，歐盟制定實施《保護歐洲的自然遺產：走向歐洲生態網絡》計劃。1995 年，55 個泛歐洲國家共同制定了《泛歐生態與景觀多樣性戰略》，提出構建一個把生態廊道、生態系統聯結成統一整體的泛歐生態網絡。1996 年，歐盟制定生物多樣性戰略。[22]2020 年5 月，歐盟發布“2030 年生物多樣性戰略”，進一步提出保護歐盟地區生物棲息地、物種和建設“綠色”基礎設施等，改善和恢復生態系統及其服務功能目標。[23]歐盟生態網絡在保護方式上，以保護和恢復生態區域的生態功能系統性、完整性為價值目標，通過科學的設置廊道、緩沖區、連通區等空間區域，將原本不相關聯的生態保護區域進行連接，將劃定的自然生態保護區域進行統一規劃和整合，改變原來的以物種或自然要素的分區域保護模式，克服自然保護區域管理碎片化的問題。歐盟生態網絡的管理體制主要發揮多方協調配合作用。歐洲生態網絡作為跨區域保護行為，為歐洲各國國家之間、各國國家與地方政府之間以及與其他相關利益者之間都構建了相應的協調機制，確保了各方發揮最大作用。

（四）多元治理模式——英國自然保護地管控經驗

英國的保護區分類系統比較復雜。根據相關統計，英國保護區類型多達21 個，其中，由國內立法確定的保護區類型16 個，主要涉及自然保護和景觀保護。1949 年，英國制定第一部關于自然保護區法律——《國家公園與鄉土利用法》，在管理模式上將管理契約制度引入自然保護區管理，并建立以國家級自然保護區為核心的自然保護區體系框架。1981 年，英國頒布了《野生生物與鄉野法》，建立了“具有特殊科學意義的地域”“海洋自然保護區”等自然保護區類型。在頒布相應法律規定的同時，英國還成立了自然保護區的專門機構即自然管理委員會，負責全國的自然保護工作。1990 年以后，隨著地方政府管理權限的加強，英國自然保護管理機構進行了較大改革，中央統一管理機構被取消，而按照地理分區分別組建英格蘭自然保護委員會、蘇格蘭自然遺產委員會、威爾士鄉村委員會3 個管理機構，但后來為了強化全國自然保護區的管理，英國又成立自然保護聯合委員會，負責對全國自然保護區管理協調。[24]

英國自然保護地管理最大的特點是采取多元共治模式。在自然保護區確立和編制規劃上，英國自然保護地的相關管理機構在依據自然保護客觀規律對區域進行科學評估的基礎上，還會邀請經濟、生態、環境、社會、規劃等各方面專業的專家學者以及周邊居民、企業、組織等利益相關方共同參與協商。在充分吸收相關方意見后，最終確定自然保護區邊界范圍和發展規劃。[25]

在管理機構上，英國除了自然保護管理委員會以及農業、林業、規劃等政府部門負責管理外，還注重吸收非政府環境保護組織、居民社區志愿者組織甚至各種盈利性機構參與自然保護區管理。非政府環境保護組織一方面能發揮專業智力優勢，彌補政府在自然保護區資金投入和能力方面的不足，另一方面也能監督政府管理是否得到落實，提升保護區管理績效。居民社區志愿者組織主要是發揮公眾參與環保事務的積極性，這些組織或者參與部分自然保護區管理工作，或者開展相關管理監督工作，有效地提高了社會公眾環保水平和社會整體福利水平。盈利性機構的參與則主要是通過吸收社會資本、企業參與自然保護區管理，發揮其環境保護領域專業優勢，運作模式主要是由這些機構承擔政府提供的購買服務項目，政府對這些項目進行監督。在管理方式上，英國獨具特色的就是“管理契約”制度。由于英國有些自然保護區土地是屬于私人所有，自然保護區管理部門與土地所有人或使用者簽訂協議，確保其對該區域開發利用不會對自然保護區造成不良影響，且有利于自然保護區的保護目標要求。同時，為了激勵土地所有者從事生態保護的積極性，在協議中也約定，對其在生態保護中的損失給予補償，對其貢獻給予獎勵。通過這種利益分享機制，提高多方參與生態保護的積極性。

四、對我國生態保護紅線管控的借鑒

前面對國際生態空間管控理論溯源以及對美國、日本、歐盟、英國等國際上生態空間管控模式分析，為我國生態保護紅線的管控提供如下借鑒和參考：

（一）建立完善的保護制度體系

針對我國劃定的生態保護紅線，應設立專門管理機構，進行統一規劃管理，明確中央和地方管理職責，加大資金投入，健全外部監督體系，加強對山水林田湖草沙多種生態系統綜合性的保護，保障生態保護紅線制度的全面落實。生態環境保護必須強化法律制度保障，通過具有強制約束力的法律、法規來推動生態保護制度化、規范化。當前，我國生態保護紅線管控的法律法規制度體系構建方面還比較欠缺，必須盡快補齊這方面短板，通過完備的法律體系來推動生態保護紅線的落實。對于生態保護紅線制度必須要嚴格落實，嚴格禁止任何破壞區域生態系統的活動。在各地區生態環境保護和管理活動中，應將生態保護紅線保護和管理作為首要因素考慮。絕不能以損害自然生態環境為代價，換取一時的經濟增長。

（二）落實系統性保護理念

生態保護紅線管控中，必須嚴格貫徹整體性保護理念，強調生態廊道的連通性，使自然生態保護區域盡可能連通起來，實現生態系統的整體性、系統性保護。生態系統本身是有機整體，對生態保護紅線管控必須堅持山水林田湖草沙是一個生命共同體系理念，進行系統的保護。針對跨區域生態保護紅線區域，應建立跨地區管理機制和機構，構建統一協調的運行模式，實現地區間共同推進生態保護紅線的管控，維護生態系統的完整性，形成不同部門、不同區域共同保護的架構。

（三）構建共同參與機制

我國生態保護紅線管控必須進行管理模式的創新，堅持公眾參與原則，積極引導社會組織、企業參與生態保護紅線的保護和管理，形成多元共治的良好局面。在管理體制方面，還要建立利益分享機制，協調各方利益，盡可能實現多方共贏，讓生態環境保護工作可持續，提升保護的效率。生態保護紅線的共同參與就是要求鼓勵和調動一切積極因素參與到生態保護紅線管控中來，避免只依賴各級政府單方面投入，而造成社會力量的調動不足、企業和公眾參與程度偏低的狀況。在管控過程中要構建政府、社會組織、企業和公眾共同參與的治理體制機制。生態保護紅線的管控要與地方經濟發展、居民生產生活協調，任何管控措施都要有利于三者的和諧統一，不僅要推進生態環境改善，還要推動經濟發展、居民收入改善，以統籌環境保護和經濟社會發展的關系。生態保護紅線內開發利用不能影響區域的生態功能。實現生態保護紅線有效管制還要求對生態保護行為進行補償，激勵更多人參與到生態保護中來，提升生態資產的價值。

（四）遵循自然生態客觀規律

生態保護紅線的管控應遵循客觀自然規律，根據生態系統本身特征屬性和生態系統健康狀況實施相應的管理措施。管控要注意不同區域生態功能差異以及該地區的主要功能保護目標的不同。根據區域內不同的主導生態功能來采取差異性的管控對策，例如：在生物多樣性保護紅線區應重點關注受保護物種的棲息地；在海洋生態保護紅線區重點關注海洋水質以及動植物的保護等。生態保護紅線的保護與修復要充分遵循自然規律，以自然修復為主，人工修復為輔，宜林則林、宜草則草、宜濕則濕，不能人為改變其生態功能。按照山水林田湖草沙生命共同體的理念，做好生態保護紅線各生態系統要素的統一保護、系統修復、綜合治理。同時，在生態保護紅線管控時，應以風險預防為基本出發點，對地區生態風險的可能性進行充分考量，對可能發生的風險選擇合適的保護措施，將自然生態環境遭受損害的可能性降到最低。

五、結語

劃定并嚴守生態保護紅線，是我國生態文明建設總體改革中一項重要任務，也是中央關于生態文明制度設計的一項重要內容，也是近年來我國在生態文明建設上的一項重要制度創新。生態保護紅線管控問題涉及環境保護、生態、經濟等多個領域，本文梳理目前國際上現有生態空間管控研究理論、方法，以便從多層面、多角度對當前生態保護紅線管控機制的理論和實踐問題進行跨學科研究。同時生態保護紅線作為一項創新的生態環境保護制度，其研究必須充分借鑒和吸收國內外生態空間管控的經驗成果。本文分析比較國外如美國、日本、歐盟等國家和地區對生態空間管控的具體制度和措施，通過比較分析，總結經驗，更能明確我國生態保護紅線管控的方向和路徑。后續對生態空間管控動態性與時空異質性分析、生態視角的管控機理分析以及不同經濟社會發展背景的、不同時間維度的生態保護紅線管控機制模式差異內容還可以繼續深入分析，以便增加研究的廣度和深度以及研究價值。