新發展階段科研院所全面預算執行管理存在問題和應對策略

容啟贊

隨著國家科技創新驅動發展戰略實施和國家財政體制改革不斷深入，科研院所資金渠道來源多樣化，國家財政投入經費形成遞增態勢，科研院所資金總量不斷增長。新發展階段如何做好預算執行全過程督促和監管顯得尤為重要。

一、科研院所預算執行管理的意義

（一）預算執行反映單位全面落實國家重大政策的具體情況

預算執行管理是預算實施的關鍵環節。加強預算執行管理，關系著國家各項政策貫徹落實，關系著財政資金的使用和分配，具有重要的社會意義和經濟意義。因此，要充分樹立起“分配與管理并重，投入與績效并重”的預算執行理念，加強組織領導，嚴格執行財經紀律，把預算執行工作擺在更加突出位置抓實抓牢，形成“時時盯，天天抓”的工作局面，促進各項科研業務活動有序開展。

（二）全面預算執行管理要貫穿于科研院所業務活動的全過程

一是實行全面預算執行管理，對科研活動涉及的資金、資產進行全面預算、控制、分析、考評，提高科研活動綜合管理水平，加速科研院所實現中長期發展目標。二是以預算執行管理為核心，實現單位各類資源有效協調和科學配置，細化項目資金分配，確保科研活動各環節均等得到經費保障。三是運用全面預算控制手段，對資金使用管理風險實行全過程監管，從而降低經濟風險。

（三）預算執行管理與內控管理相輔相成

《事業單位內部控制規范》（財會〔2012〕21號）中明確指出，預算執行管理不論是單位層面還是業務層面，都屬于內控管理范疇。全面預算執行管理和單位內控體系建設是一個有機整體，預算執行貫穿于單位業務活動全過程，而業務活動全過程需要實行全面內部控制風險防范。加強預算執行監督管理，既是對內控管理制度執行效果的直接反映和有效推動，也可檢驗內控制度應用于預算執行過程中的適應性和有效性等情況。

二、科研院所預算執行存在問題

（一）預算編制缺乏統籌考慮，存在局限性和不合理性

一是預算編制缺乏有效審核。預算編制由財務部門牽頭匯總編報，數據來源于業務部門，因業務人員重視不夠或專業限制等，申報文本內容、預算指標數據往往與實際需求不符，財務人員難以提出改進意見。二是預算編制缺乏全局考慮。受到預算編制工作重視程度影響，每年都按部就班編制，沒有結合單位實際需要充分測算資金需求，缺乏統籌安排，存在“有的地方經費保障不足，有的地方卻保障過大”等矛盾。三是預算編制科學性論證不足。每年預算編制工作時間緊、任務重，相關考慮不充分，出現編制質量不高，內容粗糙，支出經濟分類預算與實際需求脫節。另外績效指標設置缺乏規范性、完整性和合理性，預算數據缺乏調查研究、論證分析、經費預測等，前期工作不夠到位，出現預算執行難問題。

（二）預算執行缺乏整體規劃，責任意識不強

一是預算資金支出缺乏統籌規劃。預算資金往往圍繞科研業務統籌安排支出，而科研業務具有一定季節性和不確定性，并不是按照序時進度開展科研活動，而現行財政制度下，預算執行考核目標則是按序時進度。因此科研業務與預算執行管理時序脫節，無法按照序時進度統籌安排支出。二是預算執行聯動機制不夠健全。全員參與推進預算執行工作積極性不高，各層級預算執行責任目標不清晰，責任傳導不通暢，科技人員往往關注科研活動進程，預算執行監管部門往往關注是否按照序時進度安排資金支付，這就出現了溝通協調和上下聯動機制受阻問題。三是預算編制與執行間相互脫節。財務部門是預算編制審核匯總部門，業務部門為預算編制和預算執行責任部門，財務人員缺乏對科研業務的了解，科技人員也缺乏對財經制度的了解，兩者間脫節，由此出現預算編制不科學、不合理，存在“被動執行”、“隨意執行”和“突擊花錢”等現象。

（三）重大項目執行程序復雜，執行進度緩慢

一是基建項目前期啟動時間過長。基本建設項目前期啟動耗用時間過長，項目實施方案審批、初步設計概算審批、項目招標、土地劃轉等施工前期準備辦理時間過長，影響了資金支付進度和預算執行管理質量。二是基本建設項目后期結算緩慢。基本建設項目后期施工和工程結算工作進展偏慢，主要是受到施工單位管理不到位和施工力量不足等因素影響，工程變更和工程結算辦理緩慢，很大程度上影響了預算執行進度。三是購置設備項目執行程序復雜。購置設備項目從申報到獲批，再到實施方案審批和進口設備報備，完成項目采購等程序所需時間過長，影響了預算執行進度。

（四）政府采購業務周期過長，影響資金支付

一是集中批量采購方面。時常出現擬采購項目無貨等情況，影響資金按時支付；若采用批量采購方式，從中標至到貨所需時間很長，也會拖延資金支付進度。二是公開招標投標方面。公開招標方式前期調研、合同準備簽訂、代理商選定等準備期間較長，公開招標程序較為繁瑣、中標周期過長，影響了項目資金支付辦理的及時性。三是進口設備采購方面。購置進口設備前，需要組織專家論證并出具具體意見，才能呈報主管部門和財政部門備案后再行購置，期間耗時過長，影響了預算執行進度。

三、加強科研院所全面預算執行應對策略

（一）注重預算編制質量，夯實預算執行管理基礎

預算編制質量對預算執行難易程度和資金使用規范化管理起到了根本保障作用。①要注重編制質量和編制規程管理。嚴格執行《預算法》《預算法實施條例》及主管部門關于預算編制有關規定，確保在足夠時間內完成預算編制，做到提前謀劃和充分測算，根據各業務部門需要，科學合理測算數據和經費需求，各部門通力協作，確保預算編制的全面性、完整性、真實性、合理性和合規性。②預算要緊緊圍繞各層面發展方針和戰略。科研院所要圍繞國家發展方針戰略、主管部門職能定位、單位履職情況定位開展預算編制工作，科學合理測算編制機構運行保障經費、財政專項工作經費、自籌經費等收支。要確保各項經費使用具有社會效益、經濟效益、生態效益和政治效益。③強化預算規劃，做到規范化和精細化管理。建立項目庫是支撐預算執行的基礎，要提前策劃，充分測算。另外，做好預算評審論證，充實項目儲備，提高項目入庫質量。同時，推行三年中期規劃編制，確保業務發展得到專項經費滾動支持。強化經濟分類精細化設置，確保經費用于各項業務有序開展，提高資金使用效益。

（二）增強預算執行責任意識，調動全員參與預算管理

全面預算管理涉及科研院所方方面面，要切實實現全面預算管理，必須充分調動全員參與預算管理。①堅持全員參與，自上而下形成聯動機制。科研院所各層級要充分認識到預算管理的重要性，明確界定預算管理責任范圍，建立科學合理的預算督促機制，定期開展預算執行動員會、預算執行督促會、預算執行分析會等，重點分析預算執行存在問題，全面消除預算執行障礙，健全預算執行剛性約束制度，提高全員參與預算執行的主觀能動性。②凝聚全員共識，形成計劃性主動性合作機制。應全面提升全員責任擔當意識，強化責任和壓力傳導，制定預算執行工作實施方案，預算執行應從“隨意性”向“計劃性”轉變，從“被動執行”向“主動執行”轉變，從財務“單一執行”向所有部門“通力合作”轉變，同時強化預算執行合法性、合規性、科學性、合理性、有效性。③強化過程管理，建立事前事中事后監控機制。全面預算管理要求全員參與，建立全過程監控體系，確保各項業務、各項重點經費、各個支付環節得到有效監控，調動全員加快預算執行進度，建立健全事前威懾、事中監控、事后查處的一體化預算執行監控機制，全面提升預算執行管理水平。

（三）優化政府采購管理機制，規范政府采購行為方式

要嚴格執行政府采購法和公開招投標法，建立政府采購工作程序，規范政府采購方式，加快政府采購業務辦理，提高預算執行進度。①設置政府專員專崗職責。單位應設置專崗、專員從事政府采購事宜，及時與業務經辦人協調溝通，及時準確統計和匯總政府采購數據。針對基本建設項目、修繕購置項目等重大專項，成立專門工作組開展項目實施工作，明確項目實施主體責任，進一步加快重大專項預算執行進度。②理順政府采購預算編報流程。加強政府采購預算計劃編報管理，確保預算編報數據完整和準確，同時做好月度和季度政府采購計劃編報工作，加強跟蹤管控，堅持做到“有預算有計劃方可采購”。③規范政府采購執行行為管理。規范和簡化公開招投標程序，簡化項目實施方案和進口設備報備或批復程序，形成明確的政府采購程序。涉及修繕購置類項目和基本建設項目等事宜，要嚴格按照政府采購法公開進行招投標，強化資金支付審核把關，強化政府采購事項全過程監管。

（四）落實預算執行責任制，規范預算執行績效考核

全面預算執行貫穿于業務活動全過程，為加快預算執行進度，應建立預算工作崗位責任制，推進績效考核有效實施。①實施預算執行分級負責制。堅持預算資金執行安全性、規范性和有效性并重，樹立依法預算、依法執行、依法追責理念。成立預算執行領導小組，明確預算執行責任主體，明確預算執行總負責人、過程監管責任人、經費使用責任人等職責，形成自上而下分級管理責任機制。②建立預算執行績效考核機制。為了提升預算執行管理水平，充分調動全員工作積極性，應建立科學量化、獎懲分明的績效考核機制，將考核結果與年終考核、評先評優、績效工資掛鉤，凡是完不成預算執行進度者，進行層層約談。③推行預算執行公開預警機制。按照序時預算執行和關鍵時點預算執行工作部署，選擇實施按旬、按月、按季度或者不定期地公開預算執行情況。針對執行緩慢的單位，要求責任人說明原因，必要時啟動約談機制；對執行偏慢者，督導部門完成分析報告，并形成預算執行責任清單加以公示，督促其整改。

四、結語

預算執行管理和控制效果直接影響到預算資金使用的效益，直接影響到單位履職的質量和效果。必須加強科研院所預算執行管理和控制，改進措施，優化策略，使得預算執行更具科學性、高效性、合規性、合理性。