探尋新時代農村集體經濟有效實現形式
——基于對平湖市的實踐與思考

金 莉

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略要“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”，就是要進一步探索發展農村集體經濟的有效制度安排、科學的資產運行管理機制和公平合理的利益分配機制。在新的經濟社會發展階段，如何探索壯大農村集體經濟的新模式，如何促進集體資產保值增值，如何保障農民權益、增強獲得感幸福感等，都是當前農村集體經濟發展的新課題。

農村集體經濟壯大對于農村社會事業發展，全面推進鄉村振興有著重要意義。首先，村級集體經濟是農村基層組織運轉的經濟基礎。農村基層組織是黨的路線、方針、政策在農村的貫徹者和實施者，是鄉村振興戰略的直接推動者。《中國共產黨農村工作條例》強調，要加強黨對農村經濟建設的領導，壯大集體經濟。要鞏固黨在農村的執政基礎，提高農村基層組織為民服務的能力，提高黨在農村的凝聚力、戰斗力和號召力，就必須發展壯大村級集體經濟。其次，村級集體經濟是鞏固農村基本經營制度的重要保障。家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國的農村基本經營制度。鞏固和完善這一基本經營制度，就必須大力發展集體經濟，優化完善補齊“統”的服務功能，持續激發保障“分”的經營活力。再次，村級集體經濟是實施鄉村建設行動的重要補充。黨的十九屆五中全會首次提出實施鄉村建設行動，把鄉村建設作為“十四五”時期全面推進鄉村振興的重點任務，擺在了社會主義現代化建設的重要位置。在當前公共財政資金還無法覆蓋到農村社區所有建設項目的情況下，特別是建設項目投入運營后的長效管護，村級集體經濟在很長一段時間內仍將是農村基礎設施建設的主要提供者。最后，村級集體經濟是促進農民富裕富足的重要途徑。調查顯示，村級集體經濟實力與農民人均收入呈顯著的正相關關系，是不斷鞏固和拓展脫貧攻堅成果的重要保障，具體表現為：村級集體經濟實力強大就有能力不斷提升農業基礎設施、農村公共服務配套，提供生產生活服務，從而為農民還鄉投身鄉村產業創業提供必要條件；村級集體經濟發展中通過農戶直接參股，為農民特別是低收入農戶提供更多增收和就業機會；村級集體經濟強大的村，還可以通過股份分紅使其從集體資產經營收益中獲得紅利。

二、對平湖市發展村級集體經濟的總體評價

近年來，浙江省平湖市深入貫徹落實各級黨委政府關于發展壯大村級集體經濟的決策部署，積極探索農村集體經濟新的有效實現形式，促使村級集體經濟發展水平顯著提升。截至2020年，全市73個村（股份）經濟合作社，村級集體資產總額達43.2億元，集體經濟總收入4.64億元，村級年經常性收入和經營性收入分別達到150萬元和80萬元以上。

（一）集體經濟模式新。 采取“飛地抱團”發展村級經濟，由市（縣）、鎮（街道）統籌，依托農村土地綜合整治，鼓勵村集體經濟組織將低效土地進行整治復墾，異地抱團集聚“飛”到國家級平湖經濟技術開發區等優勢地段抱團發展物業經濟。自2013年建成第一個“飛地抱團”物業項目以來，全市已建“飛地抱團”項目6個，73個村全部參加，506畝建設用地指標通過村復墾“低、散、小”集體存量建設土地解決，投資總額143 192萬元，其中：村集體投資48 458萬元，參建村增收4 845.83萬元/年，最多的獨山港鎮周家圩村增收232.5萬元/年，最少的增收5萬元/年。2020年，全市又啟動建設“飛地抱團”項目8個，建成后預期集體可增收4 300多萬元/年。通過“飛地抱團”發展，引導村級集體資本進入城市經濟，在規避風險的同時實現村級集體經濟發展，有效實現農村資源的優化配置，形成工農互補、資源互補、優勢互補、多方共贏的局面。

（二）集體資產管得牢。 在集體經濟迅速增加和集體資產日益龐大的背景下，平湖市通過一手抓增收，一手抓節支。一是公開公平交易農村集體產權。搭建省內第一個市鎮村聯網的平湖市農村產權交易平臺，農村集體資產租賃、轉讓等全部進場交易，確保集體資產增值保值，首次進場交易項目平均增收率達20%以上。二是創新“一網雙卡”農村集體資金監管模式。建立金融機構與村集體互聯互通的農村集體財務收支統一審核平臺，全面推行村務清廉卡，全面發放農戶市民卡，實施集體資金收支“非現金”結算，減輕“三資”管理人員負擔，方便農民群眾，保障集體資金安全，促進集體資產透明化管理。三是深化農村財務管理模式改革。2000-2020年的20年間，適應集體經濟持續發展，農村會計委托代理制三次升級完善，從鎮、街道集中委托代理——會計出納雙代理——駐村會計委托代理制，促使農村財務集中代理向駐村代理轉變，事后監督向過程監督轉變，財務會計向管理會計轉變。四是實施農村審計巡查制度。聯合紀委、組織、審計、財政等部門，對村資產負債、財務收支、工程建設等經濟活動和清廉村居建設等方面開展審計巡查。

（三）集體經營成果實。 2013年平湖市全面完成農村集體產權制度改革，明晰集體資產產權主體及其成員主人翁地位，保障農戶集體收益分配權。一是創新“股份分紅+善治積分”農戶得實惠。積極引導有分紅實力的集體經濟組織按章程分紅，在此基礎上，平湖市創新“股份分紅+善治積分”集體收益分配模式，結合實施鄉村治理積分制管理，不僅讓村集體組織成員拿到了股份分紅收益，更享受到了善治積分帶來的獎勵，用集體經濟發展成果激活農村基層自治活力。2020年集體經濟收益分配到戶村56個，農戶得實惠1 580萬元，分紅惠及面處于嘉興所屬縣市第一。二是探索“集體+農戶”新型農村合作經濟。充分挖掘農村各類資源，按照集體引領、農戶自愿、市場發展、項目精準的原則，探索實施以“合作、共富”為目標的新型集體經濟發展模式，新埭鎮大齊塘村629戶農戶參股集體經濟具體項目，根據項目經營結果按股分紅，實現強村富民同頻共振。

（四）集體發展受益廣。 近年來，平湖市圍繞精準扶貧任務，積極探索依托集體經濟實現扶貧脫困的發展目標，實現共同富裕。一是實施低收入家庭持股增收計劃。平湖市將強村帶民致富作為發展集體經濟的主要目標，多渠道籌措低收入家庭幫扶資金1.8億元，投入集體經濟強村項目，幫助全市3 152戶低收入家庭每年增收1 730萬元，戶均增收5 488元/年，實現穩步脫貧。二是開展跨市結對幫扶“飛地抱團”。與省內結對扶貧的青田縣和東西部對口幫扶的九寨溝通過“飛地”模式幫扶消薄，平湖采取包租固定收益與基金扶持的方式，幫助結對扶貧對象的集體經濟薄弱村到平湖市發展集體物業項目，確保結對扶貧對象集體經濟薄弱村穩步脫貧，實現兩地合作共贏。上述兩種集體經濟發展模式，可以說是農村集體經濟發展的內涵外延，也是平湖市充分發揮集體經濟作用，開展精準扶貧、實現共同富裕的一種有益探索和嘗試。

（五）政策扶持力度大。2006年始，平湖市委市政府持續實施“強村計劃”工程，連續出臺發展壯大村級集體經濟扶持政策，共落實建設用地868畝，落實財政專項補助資金4.46億元。全市各部門密切配合，全力支持集體經濟發展，精簡項目審批流程，開辟集體經濟項目審批綠色通道，投資1.8億元的54個村“飛地抱團”項目從立項到交付使用，僅用15個月。集體經濟發展列入市委市政府對鎮（街道）工作目標責任制考核內容，列入鎮、街道黨委書記向市委述職內容。

三、農村集體經濟發展的主要問題

（一）農村集體經濟組織定位不清。農村集體經濟組織既是農村集體資產資源資金的管理者，也是農村公共基礎設施和公共服務的重要提供者，顯然不同于一般的其他經濟組織，是集體所有、公益性質的特殊經濟主體，對此法律沒有清晰的定位。調研發現，基層常混淆集體經濟和國有經濟概念，導致集體經濟組織職責無法正常發揮。集體經濟組織成員資格認定難度大，基層普遍以農村集體產權制度改革時點的成員為現有集體經濟組織成員，帶來參與集體資產管理、決策和監督的成員和集體事務實際管理、服務對象的重疊度不高。

（二）農村資源要素還需激活。 地方政府對開展農村集體經營性建設用地直接入市的積極性不高，可入市的建設用地限制較多。同時，基層政府對集體建設用地復墾補償、建設用地指標費收儲補償等與其他市場主體不同權同價，一定程度上導致集體經濟組織缺少再發展資金。此外，農村承包地和農戶宅基地的“三權”分置改革需要不斷深化，特別是缺少集體所有權具體實現形式的探索與實踐，如宅基地有償分配使用還未有突破性探索。

（三）農村集體資產管控有待深化。 現行的村集體經濟組織會計制度已不適應當前農村集體經濟發展，集體經濟組織全面預算、績效管理、風險控制等缺少規范指引。隨著農村集體經濟不斷壯大，村級集體經濟組織經濟事務越來越繁雜，客觀上對如何管好用好集體成員這筆共同財富提出了更高的要求。比如說，近年來村級小型項目工程日漸增多，在項目管控上還存在漏洞，如何監管、誰來監管等問題都還沒有明確，導致集體資產管理上的風險增加。同時，對要不要發展集體經濟也有一些不同觀點，有的甚至認為集體經濟不需要大力發展，錢多了也難管。

四、發展農村集體經濟的對策建議

（一）因地制宜發展集體經濟。 一是創新發展“集體+農戶”新型合作經濟促進強村富民。挖掘農村集體所有的各類資源優勢，圍繞農家樂民宿、碼頭堆場、農業公共服務基地等村莊經營項目，按照集體引領、農戶自愿、市場發展的原則，發展“集體+農戶”、“集體+社會資本+農戶”等新型集體經濟項目，通過設置普通股、幫扶股、善治股、土地股等，既為集體帶來贏利，又促進現代鄉村產業與小農戶有機結合，增加農民收入。二是統籌發展“片區化組團式”集體經濟促進以農強村。鄉村產業發展規劃要與集體經濟發展有機融合，統籌規劃農業產業、農旅融合等鄉村產業發展集聚點，引導核心村發揮土地、資源、人才、政策等優勢，聯動區域內其他村，建立“平臺共建、資源共享”集體經濟組團發展鄉村產業機制，共建農業產業集聚區、鄉村景區村莊等，解決區位偏遠村、規劃受限村發展集體經濟路徑。三是持續發展“飛地抱團”集體經濟，促進工農互補。持續鼓勵村集體騰退復墾“低散小”低效集體存量建設用地，對應的復墾指標由政府統一收儲，分期分批用于“飛地抱團”項目。結合全域土地綜合整治和農村土地改革，挖掘農村土地潛力，盤活用地指標，鎮、街道要加大統籌力度，依托“雙創”中心、職工公寓、集鎮開發等，安排鎮、街道級“飛地抱團”扶持項目。

（二）持續深化農村土地改革。強化農村改革的系統性、整體性、集成性，促進農業農村要素優先配置、資金優先投入。創新土地經營權放活有效形式，強化村集體經濟組織土地流轉規范管理和服務，合理確定流轉費和分紅，密切集體、農戶和經營者三方利益聯結，讓新型經營主體有穩定的預期。積極開展集體經營性建設用地直接入市，建立可持續的收益分配及收益調節機制，探索“飛地”入市機制。深化宅基地“三權分置”改革，重點開展農村宅基地有償使用、自愿有償退出的探索與實踐，建立宅基地資格權價值評估和村集體經濟組織贖回機制。放活宅基地及農房的流轉使用權，結合農村老人多、農房閑置率高，引導有條件的村將農村集中養老和閑置農房盤活利用有機結合，發展農家樂、民宿或農業設施用房。全面提升建立涵蓋農村集體資產、農村承包地和農戶宅基地的農村“三權”數字化管理平臺。

（三）不斷規范農村集體資產管理。 將農村集體資產管理作為鄉村治理、清廉村居建設的重中之重，重點圍繞當前普遍存在的工程建設、宅基地分配、土地征用補償等集體經濟重點投入領域、資金使用方向等，持續加以規范完善。不斷創新適應新發展階段集體資產管理手段，鼓勵創新群眾監督機制，特別是集體資金具體使用方向、村內公益事業項目建設，賦予成員更多的參與權、決策權和管理權。按照《中央農辦農業農村部關于在鄉村治理中推廣運用積分制有關工作的通知》要求，提升完善和大力推廣“股份分紅+善治積分”收益分配模式，用好用活集體經濟發展成果，推進股份分紅擴面增量，讓廣大農民共享農村改革紅利。

（四）清晰定位集體經濟組織性質。 明確集體經濟組織特殊經濟組織的相關政策，人民銀行各級分支機構應指導轄內銀行做好農村集體經濟組織銀行賬戶開立、變更等相關工作，稅務部門應及時將納稅系統與登記賦碼系統做好銜接，處理好集體經濟組織登記賦碼后的納稅和開票等事宜，免收所得稅，降低租賃環節稅率。財政部會同農業農村部及時修訂完善農村集體經濟組織會計制度。農業農村部門指導基層開展集體經濟組織成員資格認定工作。