以深化宅基地“三權分置”改革為牽引，助推鄉村振興戰略的實施

□ 劉 爽

（廣西師范大學政治與公共管理學院，廣西 桂林 541001）

住房需求一直是人類最基本的需求之一，宅基地作為村集體對農民安身立命的福利性供給及重要財產使農民基本住房需求得到滿足，農村社會結構趨于穩定。但由于我國城市化的快速發展，農村人口、資本、產業等要素不斷流入城市，導致大量荒廢宅基地出現，加之一戶多宅、不合法的私下流轉等問題尚未解決，造成大量土地資源浪費，宅基地最根本的住房保障功能也逐漸弱化。2018年，中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出，探索農村宅基地“三權分置”制度改革。農村土地改革作為實施鄉村振興戰略的主要動力，在促進鄉村振興戰略的實施中發揮著積極作用。但由于在引入鄉村振興戰略前就已經提出了“三權分置”，所以“三權分置”制度無法完全滿足實施鄉村振興的政策要求。因此，為適應新形勢的要求，開創包容性鄉村振興新局面，必須深化“三權分置”體制改革。促進鄉村振興戰略的有效落地和深化宅基地改革已成為解決農民住房安全問題和保障農民財產權益的重要挑戰。

一、鄉村振興戰略與宅基地“三權分置”改革概述

（一）鄉村振興戰略的目標

2021年，中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農村現代化的意見》指出，要振興民族，就必須振興農村。在新時期，我國經濟社會發展的主要問題仍然是城鄉發展不平衡農村發展不足，這也是我國在實現人民共同富裕道路上必須解決的問題。實施鄉村振興戰略目的是重建農民與農村、農村和城市之間的聯系，彌合城鄉差距，實現城鄉一體化。中共十九大為實施鄉村振興戰略明確定義了五個目標和要求，即“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?。黨的十九大報告將我國在1960年代提出的“四個現代化”之一的“農業現代化”，擴展為今天的“農業農村現代化”，雖然只增加了“農村”二字，但它所包含的內容和意義卻比以前更豐富全面。彌補農業農村的不足和弊端，加快農業農村的現代化進程，是建設社會主義現代化強國的主要內容之一，也是實現全面激活農村的重要和決定性因素之一。為了基于現實農村社會結構的條件進行有效的鄉村社區治理，我們需要回歸到最根本的社會面貌，深入挖掘鄉村治理過程中可能會出現的潛在風險，整合協調創新管理理念，嘗試在政治、經濟和文化等多領域進行改革。

（二）宅基地“三權分置”的發展邏輯

中國改革開放始于引入家庭聯產承包責任制，即把生產任務承包給家庭成員，按產量分配報酬，其核心是所有權和使用權的分離。家庭聯產承包責任制有效地解決了當時農民的吃穿問題。改革開放后，由于工業化城市化進程的不斷加快，大批農民工涌入城市，出現了農村的“結構革命”和“空心化”，引發了農村土地流轉，土地承包權主體與經營權主體分離。為了順應農業農村現代化的發展趨勢以及農民保留土地承包權和轉讓土地經營權的愿望，國家在政策制定階段，著眼于全局和現實，對農村土地制度進行了改革。2018年，《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出“探索宅基地‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。這是繼家庭聯產承包責任制之后，在新的歷史條件下在土地改革上的又一項重大制度創新。

二、深化宅基地“三權分置”改革的現實困境

（一）歷史遺留問題阻礙改革發展

為了促進農村土地產權制度改革和深化宅基地“三權分置”改革，必然要以完善土地確權為基本內容。從我國實施農村宅基地制度至今，許多困難的歷史問題仍然懸而未決，其中，宅基地一戶多宅、違法用地、私下流轉等問題的解決尤其困難。客觀來看，造成這些問題的原因來自于不同階段出臺的土改政策彼此之間無法相契合，導致管理工作混亂，有效監督機制缺失。從主觀來看，農民把土地視為“命根子”，對土地的渴望比其他人強烈，由于受此傳統思想的束縛，大多數人會傾向于違法亂建來擴大自己的土地范圍，這也在一定程度上阻礙了宅基地的深化改革。

（二）所有權主體虛化

所有權的削弱早在實施家庭聯產承包責任制的時期就出現了，但當執行“三權分置”政策時，該問題仍然沒有得到解決。在中國的宅基地改革過程中，一直強調的都是宅基地所有權屬于農民集體。但隨著宅基地制度改革的深入，所有權主體不明確、混雜的問題越來越突出。根據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》和《農村宅基地管理辦法》等法律法規規定，宅基地所有權屬于“農民集體”。由于“農民集體”在法律上沒有正式的主體地位，所以在實踐中，宅基地主體由基層行政組織和鄉鎮政府組織代理，這就導致相關利益沖突。根據相關法律法規，所有權行使主體分為三類：村民小組、農村集體經濟組織和村民委員會。在現實條件下，行使主體的多元化造成了權利沖突，三者等同混用，導致所有權主體定位不清晰、缺失等問題出現，這給實際管理和操作均帶來了困難。

（三）資格權界定不明

2018年在《實施鄉村振興戰略的意見》中提出“探索農村宅基地所有權、資格權和使用權的分離”，“資格權”由此進入人們的視野。但資格權在法律上創設的依據不足，所以對該問題的研究多數是從理論與政策的角度出發的。作為宅基地“三權分置”是改革過程中最重要的權利之一，宅基地使用權的流轉是以明確的資格權權利邊界為基礎的。在新形勢下，清晰界定資格人范圍和資格權所屬的性質等問題亟得解決。資格權由于沒有足夠的法律支撐，客觀上阻礙了農村宅基地改革的發展。

（四）使用權流轉受限

中國現行法律嚴格限制了農村宅基地的流轉。例如《中華人民共和國土地管理法》規定：“在申請宅基地之前出售、出租或捐贈房屋的，再申請者不予批準。”在《關于加強農村宅基地管理的意見》中也嚴禁城鎮居民在農村買房建房，賦予城鎮居民對農村房屋使用權。因此，農村宅基地的流轉主要是以繼承或置換的形式在農村集體內部發生。這在一定程度上違背了目前國家對于“適當放活宅基地使用權”的呼喚。在實踐中，這種嚴格限制不利于農村土地資源的優化配置，損害農民利益，也易誘發宅基地不合法的私下流轉。

三、宅基地“三權分置”深化改革的實現路徑

（一）處置歷史遺留問題

推進土地制度改革，基本內容是完善土地確權。針對“一戶多宅”、違法亂建等問題，可以采用超出規定面積收費的方式，使農民在經濟壓力下有效退出超標宅基地。地方政府可以出臺獎勵政策，鼓勵農民自愿退出宅基地。此外，還需根據國家法律規定，按照標準嚴格審批初始宅基地的分配，以保證從源頭制止宅基地超標現象的再發生。

（二）明確“三權分置”的權利邊界

目前，宅基地的“三權分置”制度處于政策實施階段，但現行法律還不夠完備。因此，首先，需修改完善相關法律，明確房屋所有權、財產權和使用權之間的關系，確定宅基地分配內容和唯一所有權。其次，在資格權上，通過立法或調整現行法律，確定資格權認定標準與規范渠道，賦予農民法人資格，利用政策和法律控制和限制其行為，構建宅基地獲取與退還機制，以保障農民的住房安全及財產權益。最后，放活宅基地的使用權是宅基地“三權分置”改革的重點和難點。在明確放活宅基地使用權限的前提下，應建立完善相關法律法規，擴展土地流轉的范圍，創建標準化的分發秩序和流轉渠道，使宅基地使用權的分配合法化。優化配置農村土地資源利于保護農民財產權，維護社會穩定。

（三）加強宣傳和監管力度

各地政府可以通過網絡、電視和廣播等線上傳播渠道和線下實地入戶走訪的方式，加強農民對政策和法律法規的理解，讓農戶意識到自己的主體意識，不做損害國家利益的事情。同時，要加大土地監管力度，嚴格按照規定進行流轉，不可出現私下隱形流轉行為擾亂市場秩序，萬不可出現“法不治眾”的風氣。