新形勢下規范土地流轉的思考

李成桃

2021年初，農業農村部制定出臺了《中華人民共和國農村土地經營權流轉管理辦法》。貫徹落實《農村土地經營權流轉管理辦法》，依法正確引導農村土地經營權規范流轉，進一步優化配置農村土地資源，是當前農村工作的一項重要內容。青海省海西蒙古族藏族自治州涉及農村土地經營權流轉的農戶有0.66萬戶，占家庭承包經營農戶總數的23.7%，農村土地流轉面積12.3萬畝，占家庭承包土地面積的26.5%。進一步規范農村土地經營權的流轉，有助于促進海西州特色農牧產業發展、實現農業適度規模經營。

全州土地流轉的特點

土地流轉方式多樣化，增加了農戶收入的來源渠道。全州農村土地流轉主要有轉包、出租、委托流轉等形式。其中：以出租方式流轉的比例最高，其次是轉包、委托流轉及其他方式。通過土地流轉，一方面可以使農牧民獲得相對穩定的收入，每畝每年可以得到300～1500元不等的租賃收入。另一方面，通過土地流轉，農牧民能夠走出家門打工、經商，加速了農村勞動力向二三產業轉移，改變了傳統的以一產為主的收入增長方式，增加了農牧民的增收渠道。

土地實現規模經營，促進了農業產業化的發展。隨著市場經濟的逐步完善，許多農牧民已不滿足現有的土地收益，逐漸與土地分離，從事二、三產業。家庭承包經營的土地由農戶之間的小規模流轉逐步變為向種養大戶、家庭農場、農牧民合作社、涉農企業集中流轉，逐步實現了土地規模經營，有力地促進了農業產業化發展。據調查，全州農村土地流轉給種養大戶的面積占總流轉面積的17.5%；流轉給農牧民合作社的面積占總流轉面積的17.8%；流轉給家庭農場的面積占總流轉面積的7.1%；流轉給企業的面積占總流轉面積的22.4%。

土地流轉用途趨于多樣化，優化了農業產業結構布局。隨著農村土地經營權流轉速度的增長，農業產業結構調整步伐進一步加快，以枸杞、馬鈴薯、果蔬、藜麥為主的農業區域特色進一步顯現，促進了特色優勢產業區域化布局的形成。目前，全州流轉土地種植枸杞、馬鈴薯、油菜、果蔬等特色產業領域的面積占流轉土地總面積的49.7%。其中：馬鈴薯、油菜、果蔬種植面積占流轉總面積的8.9%，枸杞種植面積占流轉總面積的33.9%。

全州土地流轉存在的問題

政策宣傳相對滯后，農戶土地流轉意識不強。各地對土地流轉政策法規宣傳工作重視不夠，沒有開展有效系統的宣傳，致使部分群眾對土地流轉政策一知半解，顧慮較多，積極性不高，擔心土地流轉后喪失土地經營權，導致土地流轉主要在鄰里和親戚之間進行；部分群眾小農思想嚴重，戀土觀念強，寧可粗放經營，也不愿流轉土地；部分群眾外出務工經營，收入不穩定，擔心失業無地導致生活養老無保障，影響了土地規模流轉的健康有序發展。

農牧民轉移就業空間有限，流轉土地積極性不高。雖然近幾年各級政府對農牧民群眾進行了一定的再就業技能培訓工作，但目前農牧民文化素質依然普遍偏低。有的農牧民因為沒有一技之長，很難在城市找到合適的工作，農村勞動力轉移就業空間小、難度大。隨著農村土地的流轉，大量的農村勞動力被解放出來，但農牧民自身素質及能力還不能滿足再就業的要求。

土地流轉仍處于較低層次，流轉綜合效益不高。目前，全州農牧業龍頭企業數量較少，規模也較小，大多數農牧民合作社缺乏資金和技術人才，種糧大戶和家庭農場均處于低級發展階段，普遍存在缺資金、缺技術、缺管理、缺信息等問題。特別由于農業是受自然風險與市場風險雙重影響的弱勢產業，從事種植養殖投資大、見效慢、風險高，部分流轉期限短、粗放經營的經營主體在流轉土地后綜合效益不高。

土地流轉程序不夠規范，流轉管理工作有待于加強。農村土地流轉大多是農戶間自發進行的，沒有通過簽訂流轉合同來規范雙方的權利和義務，即使簽訂合同也存在手續不規范、條款不完備等問題。雖然依托市（縣）農經站和鄉（鎮）農牧業綜合服務中心，建立了縣級土地流轉服務指導站和鄉鎮級土地流轉服務中心，但因縣、鄉兩級土地流轉管理人員不足，所擔負的監管工作與人員和經費支持不相匹配，致使開展監督和管理工作難度較大。

對策建議

加強對法律政策的宣傳和培訓，不斷提高農牧民群眾的思想認識。采取有效的措施，繼續加大對《農村土地經營權流轉管理辦法》等法律政策的宣傳力度，大力宣傳土地流轉的有關政策和措施，使農牧民群眾對土地流轉的政策措施了然于胸，引導農牧民群眾轉變觀念。遵循“依法、自愿、有償”的原則流轉土地經營權，使土地向合作社、種養能手及家庭農場集中，開展適度規模經營，產生規模效益，從而實現農牧業增效、農牧民增收。

加大對農村土地流轉的扶持力度，鼓勵和支持新型農業經營主體積極投入到土地流轉中來。建議制定出臺鼓勵和扶持土地規模經營的政策和措施，采取技術、資金、貸款擔保、稅費優惠等扶持方式，鼓勵和引導更多的農牧業龍頭企業、農牧民合作社、家庭農場和種養能手吸納農牧民手中的分散閑置土地，通過整合農牧業資源，以先進的管理模式進行規?；a，提高土地產出率，實現村集體、經營主體和農牧民的多贏。

建立健全農村牧區社會保障體系，加強農牧民轉移就業培訓。針對目前農牧民轉移就業能力差、空間小的現實問題，采取有效措施，建立健全農村牧區社會保障體系，從根本上解決農牧民就醫、上學、養老等問題，使農牧民不再依靠土地收入為生存和生活的主要來源。同時，要加大工作力度，積極培育和優化農牧民轉移就業市場環境，加強對農牧民轉移就業技能的培訓，提高農牧民的轉移就業能力，使農牧民脫離土地后有業可就、收入滿意，從而自覺自愿從土地中脫離出來，為土地流轉創造條件。

充分發揮縣鄉土地流轉服務機構作用，規范農村土地流轉行為。要充分發揮縣級農村土地流轉仲裁體系作用，建立健全鄉、村兩級農村土地流轉服務機構，加強土地流轉信息發布與備案，指導農戶簽訂規范流轉文本合同，及時協調和化解土地流轉工作中出現的矛盾和糾紛。同時，做好農村土地流轉情況調研，及時掌握土地流轉過程中出現的問題，重點打擊和防范非法流轉農村土地行為，切實維護村集體、農牧民和經營主體的合法權益。

積極培育選樹土地流轉典型，發揮好示范帶動效應。在農村土地經營權流轉中，尊重農牧民群眾的意愿和首創精神，創造多種流轉形式、流轉機制。對于農村土地流轉的成功范例，要及時總結經驗，做好示范引領工作，讓更多農牧民認識到土地流轉帶給自身的好處，從而主動、自覺、自愿地加入到土地流轉中來。