“從無到有”走向完善
——廣西推進全民所有自然資源資產清查試點工作側記

● 本刊記者陶 琦 通訊員吳城明，莫文珠

開展全民所有自然資源資產清查（以下簡稱“資產清查”），對于摸清“家底”，了解各類全民所有自然資源資產有什么、在哪里、值多少，是自然資源資產產權制度改革的基礎和抓手。

從2020年至今，八桂大地上，從桂南潮起潮落的北部灣，到桂北風吹草低的高山牧場，都有資產清查工作人員調研、采集、錄入、建數據庫的身影。如今廣西的資產清查試點工作到了哪個階段？取得了哪些工作成果和技術經驗？有哪些困難？有哪些計劃部署？帶著這些問題，記者進行了走訪。

主動開展試點：發現問題，解決問題

2021年11月11日，在建設中的北部灣國際郵輪母港，北海市自然資源確權登記局相關負責人告訴記者：“半年前我們來進行實地核查，這條路還沒修好，現在要將動態數據補錄。”2020年，在第一輪資產清查時，北海市自然資源局的工作人員發現，北海市不動產宗地數據庫的國有建設用地記錄多于自治區級不動產數據庫，應該以哪種數據為準進行估算錄入呢？帶著疑問，該局相關負責人及時將這些問題反饋給自治區工作組。在第二輪試點工作開展時，自治區工作組統一收集了森林、草原、濕地、海洋等資源基礎數據并下發給北海市，不動產宗地數據、土地供應數據等則使用北海市自有的更為齊備的數據。

其實，全國第一輪的資產清查試點省（區），并沒有安排廣西。2019年9月，自然資源部選擇河北、江西、湖南、青海、寧夏五省（區）開展第一批試點。2020年3月，北海市列為廣西唯一試點率先啟動資產清查，這是廣西的自選動作。廣西為何主動安排資產清查試點市？時任廣西自然資源廳自然資源所有者權益處處長、現仍在一線負責資產清查協調指導的蔣立敏介紹，國務院于2016年12月印發《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，就開展全民所有自然資源資產清查從國家層面進行部署。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年4月印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》進一步明確資產清查的具體任務。廣西是少數民族地區，地處南部邊疆，山水林田湖草等自然資源種類豐富、稟賦獨特，但清查工作基礎相對薄弱。為加快推進自然資源資產產權制度改革，加強自然資源資產管理，建立工作組織協調機制，提前做好清查工作全面開展的準備，廣西自然資源廳決定主動選擇試點，探索適合廣西實際的清查工作經驗、方法和工作方案。

承擔北海市合浦縣資產清查試點工作的廣西自然資源遙感院項目工作組，從合浦縣自然資源局領到數據資料后，發現部分專項數據成果時點老舊。該院合浦資產清查項目負責人張華介紹，提交的濕地調查成果資料是基于第二次全國土地調查的數據，與第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）的土地利用現狀成果數據空間位置沖突較大，且缺乏退化面積、保護狀況、利用方式等要素信息；耕地分等數據為2019年的，缺乏2020年的成果圖……發現問題后，廣西遙感院利用自身的技術優勢，結合“三調”等最新基礎數據成果，利用該單位持有的衛星高清影像進行舉證，獲取土地利用2020年變更調查等最新數據。同時，項目組利用自主創新的小工具軟件，將圖層進行疊加計算，避免人工核算，從而更準確快捷地獲取建設用地與生態紅線、耕地等的相交占比數據。

對于無法通過資料獲取的數據，在試點工作中，項目組進行了人工實地采集核查。

2021年11月12日，北海老街，北海市國土資源信息中心兩位工作人員擠在一條長約20米、寬僅0.6米的狹長過道里，手持儀器進行外業測量。他們向記者介紹：“這里是傳統商業街區，寸土寸金，我們在衛星圖斑上發現，一些房屋的分界線顯示比平常的粗，我們來到實地人工核驗后發現，衛片中的粗線，是一些未錄入的狹長過道與房屋界線貼近重疊造成的，數據不夠真實準確，所以要進行人工核查驗證。”此外，北海市自然資源局還通過人工核查驗證的方式對圖斑坐標錯誤、打結、自相交等拓撲錯誤及容積率等屬性缺失等問題進行糾正，確保數據的精準。

在試點工作中發現問題、解決問題，不僅能鍛煉隊伍，積累經驗，還能捋清技術路線，提升清查質量。實踐證明，廣西主動先行試點是明智的選擇。

北海市自然資源局相關負責人介紹：“開展第一輪資產清查試點工作時，北海市發現不動產宗地數據存在較多圖斑重疊、屬性缺失、宗地缺失的問題，這一定程度上影響了清查的質量。在開展第二輪資產清查試點時，北海市提前開展不動產宗地數據的清理、補充、完善，為清查工作的開展奠定了數據基礎。”

加強組織協調：實現數據庫“從無到有”的突破

2021年11月1日，在自治區項目組辦公室，記者看見墻上掛著“作戰圖”。項目工作組又分為北海市試點清查指導組、實物量清查組、價格體系建設組、價值量估算組4個小組。各項重點工作績效考核目標、時間節點、人員責任分工等，實行“目標上墻”，工作進展每周上報。

廣西自然資源廳自然資源所有者權益處處長毛杰向記者介紹：“自然資源資產清查是一項全新的工作，沒有經驗可循，沒有法規制度可依。在國家層面，只有自然資源部非正式下發的《清查試點技術指南》（試行）。在這樣的背景下開展清查試點工作，必須要有組織協調制度保障。”完善的組織方式和有效的聯絡協調機制，保障自然資源資產數據庫實現“從無到有”的突破。

自治區項目工作組除了負責技術指導，同時肩負與國家技術組和市、縣技術組的聯絡協調。一是與自然資源部技術組保持緊密聯系，實時掌握國家技術標準，并對有關問題和困難尋求解答和支持；二是建立14個市和105個縣（區）的負責人、采集人員的聯絡協調機制，以市為單元建立QQ群、微信群，實現與市、縣（區）數據采集人員的實時對接交流，向地方傳導工作要求、解答問題，并匯總整理答疑材料實時與市、縣共享。

在自治區層面收集數據方面。廣西自然資源廳從廣西水利廳、廣西林業局、廣西海洋局等相關單位收集到森林、草原、濕地、海洋、水資源等5類資源共30余項專項數據成果；同步從廣西自然廳相關處室收集全區底圖數據，以及與土地、礦產資源相關的10余項矢量數據及文字報告成果、表格。這些數據資料實現了互通共享，為開展底圖制作工作奠定基礎。

在推進北海市清查試點工作方面。2021年3月31日、4月25日、8月22日，自治區工作組組織廣西國土資源規劃設計集團有限公司、廣西自然資源遙感院、北海市國土資源信息中心等承擔單位，以及市、縣采集聯絡人，赴北海市銀海區、合浦縣調研，了解各類資源價格數據采集存在的困難和問題，實地采集農用地、建設用地、森林、海洋的價格數據，并對北海試點市數據采集人員進行指導。

＜＜＜2021 年11 月，在北海老街，北海市國土資源信息中心的工作人員對有疑問的圖斑數據進行人工實地核查陶琦/攝

＜＜＜2021 年8 月，廣西自然資源廳自然資源所有者權益處組織北海試點市數據采集人員走訪北海市銀海區、合浦縣，實地指導數據采集和填報 圖片由廣西自然資源廳自然資源所有者權益處提供

在資產清查價格體系建設方面。廣西自然資源廳多次召集全區自然資源、林業及海洋系統共600余人次參與資產清查價格體系建設視頻培訓；2021年5月初，針對森林資源、國有農用地價格數據采集過程中出現的問題，分別召開了森林資源、國有農用地價格數據采集視頻交流會；2021年7月，結合制定自治區級價格體系建設技術方案，到河池、桂林等地區實地了解價格數據途徑，驗證價格數據的真實性、有效性，并進行現場指導培訓。

在草原資源價格采集方面。廣西選取了12個國家級草原資源樣點采集縣開展工作，但經初步核查發現，12個樣點采集縣無填報數。如何掌握草原資源數據，自治區項目工作組進行了有效的組織和協調。2021年7月20日—22日，廣西自然資源廳調研組帶著采集人員來到桂北南山牧場，通過實地調研及現場訪談等方式，現場指導價格數據的采集和如何填報相關信息。項目組技術人員在實地了解到部分縣存在草地出租、轉讓等經濟行為時，補充采集了相關數據，完成了草原資源價格數據庫“從無到有”的基本任務。

勇于鉆研創新：建立適合廣西的技術標準

2021年11月11日，記者來到廣西北海濱海國家濕地公園10號界碑處走訪。承擔北海市城區資產清查試點工作的北海市國土資源信息中心項目組負責人吳雅君介紹：“北部灣潮間帶的海陸域管理分界線，有的部門以最低潮水線為準，有的部門以最高潮水線為準。資產清查究竟應該填錄哪條線？我們向上級工作組提出了北海的建議。”這是在廣西清查資產試點一線發現的問題，也是沿海地區資產清查遇上的共同問題，自治區工作組匯總意見后，向國家技術組提交廣西的解決建議。國家技術組對此項的填錄方法進行了統一規范，并在第二輪試點公布的技術指南中體現，廣西的解決方案得到了認可。

自治區項目組一邊指導工作開展，一邊努力拓展和完善適合廣西的技術標準。

據自治區工作組技術負責人熊杰介紹：“在試點過程發現技術指南有標準不夠細化、標準未銜接統一、標準部分內容不符合實際等情況時，自治區項目組認真學習技術規范，研究國家新的要求，對技術指南研究發現的問題及時反饋，做好技術層面的‘上下聯動’，細化和完善既符合國家要求又符合廣西實際的技術標準。在實踐的基礎上指出了目前技術規范存在的問題并提出了有參考價值的解決方案及建議。如在填報查明固體礦產資源資產清查基礎情況表時，以礦區為單元，最初表格的設置只適合填寫一種礦種，但事實存在同一礦區多個礦種并存，現象普遍，如按照最初表格的設置填寫，會造成信息冗余凌亂、拓撲錯誤等。針對該問題，廣西明確礦區空間數據只包含基本屬性信息，同時增加填寫其他屬性的子表，從而確保數據的真實準確。該處理方法得到了國家技術組認可。”

針對廣西技術隊伍現狀，自治區項目組還對一些技術路線進行了修改。

對于國家級價格體系建設價格數據，國家要求以縣為單位采集，且數據需要用專門軟件錄入后再質檢，質檢通過后才能提交。廣西的技術隊伍力量相對薄弱，基層主管部門短期內無法掌握國家統一下發的成果錄入軟件、質檢軟件和成果匯交規范。為了保證質量，自治區項目組集中組織30余名技術專家，統一對全區各縣提交的價格數據，按照標準匯交格式進行整理錄入及質檢，歷時半個月，完成全區價格數據錄入與質檢工作，形成全區數據庫，并于2021年6月8日提交自然資源部審查。

取得階段性成果：總結試點經驗繼續努力探索

2021年6月廣西形成國有建設用地資產清查價格數據庫，提交自然資源部審查。之后對全區14個市、111個縣（區）報送的數據進行逐個審核，形成審核意見反饋給各市、縣修改，對二次報送成果統籌平衡并通過質檢后，于2021年8月31日上報自然資源部，基本建立全區國有建設用地資產清查價格體系。廣西的資產清查工作取得階段性成果。

截至2021年11月，北海市已初步完成該市3區1縣共6類資源、13個圖層、22萬余個圖斑實物屬性信息清查，并完成實物量成果過程性檢查；12月底根據國家下發的國家級價格體系初步估算試點市自然資源資產經濟價值；2022年5月底完成試點地區資產清查工作。這為全區開展資產清查工作提供了具有廣西特點的試點經驗。下一步，北海市將在2022年3月底根據建立的自治區級價格體系，調整完善各類資源資產經濟價值，2022年5月底完成試點地區資產清查工作，并通過試點工作，探索形成可復制、可推廣的“廣西模式”，為全區全面開展資產清查工作提供有益經驗。

截至2021年11月，自治區資產清查工作中實物量清查已基本完成全區清查資料收集，已取得《廣西全民所有自然資源資產實物量初步清查成果報告》等實物量清查、各類資源初步成果；價格體系建設已按時完成價格數據采集工作，農用地、森林、草原資源價格數據采集已修改完善，基本完成國有建設用地資產清查價格體系建設工作。

下一步，廣西計劃在總結近2年北海市資產清查試點工作的基礎上，用3年時間開展全區資產清查工作。2022年12月底完成實物量清查成果更新和價格體系建設，實現八桂大地全民所有自然資源資產數據庫“從無到有”并逐步完善，從而踏入精細化建設，為自然資源資產產權制度改革夯實基礎，為推進建立資源清單、落實委托代理機制、完善資產管理和收益分配，開展考核評價，編制資源資產報告提供重要依據，從而有效維護全民所有自然資源所有者權益。