雙碳背景下北京市繼續推行合同能源管理的建議

文_王云霞 北京節能環保中心

10月24日，國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》。在建立健全市場化機制中，明確提出積極推行合同能源管理，推廣節能咨詢、診斷、設計、融資、改造、托管等“一站式”綜合服務模式。為進一步充分發揮市場機制作用，持續深化我市建筑、交通運輸、公共機構等重點領域節能改造，北京市合同能源管理公共服務平臺（受相關主管部門委托，北京節能環保中心作為北京市合同能源管理項目的具體組織實施單位，為更好完成工作，成立合同能源管理公共服務平臺，以下簡稱“平臺”）針對之前開展的合同能源管理工作進行梳理分析，并對未來如何深化合同能源管理市場化機制提出了工作思路和建議。

1 北京市合同能源管理發展沿革

北京市合同能源管理工作開展較早、獎勵力度較大，取得較好效果，具有一定工作基礎。

2009年6月、8月，相繼出臺了《合同能源管理項目扶持辦法（試行）》和《北京市節能減排專項資金支持合同能源管理項目實施細則（試行）》，先于國家開展合同能源管理項目扶持工作。

2010年11月，出臺《北京市合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》（京財經一〔2010〕2588號），在國家補貼（240元/噸標準煤）基礎上，配套市級補貼（260元/噸標準煤），補貼力度全國第一；2013年出臺《關于進一步推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》（京發改〔2013〕1132號），一是提高了市級獎勵標準，工業項目從260元/噸標準煤提高到360元/噸標準煤，非工業項目從260元/噸標準煤提高到560元/噸標準煤，加上國家的獎勵，分別達到600元/噸標準煤、800元/噸標準煤；二是拓寬節能效益分享型項目的市級獎勵范圍，對工業項目年節能量在100～500噸（不含）標準煤，非工業項目年節能量在50～100噸（不含）標準煤的效益分享型合同能源管理項目，市級獎勵360元/噸標準煤。三是探索試點能源費用托管項目獎勵，對符合條件試點項目，市級獎勵360元/噸標準煤。2015年5月，國家財政獎勵取消，但北京市依舊延續原有政策，2021年，北京市停止合同能源管理項目的財政獎勵資金。

2 平臺工作情況分析

2011～2020年，平臺共評審項目159個，實現節能量25.53萬噸，發放獎勵資金1.35億元，拉動社會投資7.6億元，實現減排二氧化碳69萬噸。

項目主要集中在非工業領域的節能效益分享型，其中節能效益分享型149個，能源費用托管型10個；工業領域項目28個，非工業領域項目131個。改造類型主要集中在供熱改造、照明改造、建筑綜合改造、空調改造等，具體見表1。

從年度上來看，項目申報受財政補貼政策影響較大，2011～2013年處于成長期，2013年市級獎勵標準提高后，項目數量急劇增加。2011～2015年共計115個，2015年有56個項目。2015年國家獎勵取消，導致本市合同能源管理市級補貼低于市級節能技改補貼，項目數量出現拐點，2016～2020年項目數僅44個，具體見圖1。

圖 1 2011~2020年項目數量及節能量變化

表 1 項目總體及分類情況指標匯總指標分類 項目個數 總投資額（萬元） 獎勵補貼（萬元） 節能量（噸標準煤）合 計 159 76053.2 13543.3 255297.6 按項目領域 工業領域 28 17990.4 3867.7 78212.3 非工業領域 131 58062.8 9675.6 177067.4 按項目類型 節能效益分享 149 71045.1 13021.7 240789.7 能源費用托管 10 5008.1 521.6 14490.0按項目類別供熱改造 58 27773.1 7683.2 144702.9 照明改造 33 21475.2 1346.8 21246.5建筑綜合改造 19 4895.2 631.1 11193.0 空調節能 14 2707.1 239.0 4636.6工業改造 15 5199.5 972.9 20753.6其他改造 12 2251.8 217.9 4154.0 工業余熱利用 6 11193.2 2412.7 47869.0數據中心節能 2 558.2 39.8 742.2

從項目規模來看，節能量在500噸以下項目數量有82個，占總數量一半多，但節能量僅占比6.8%。項目類別主要集中在供熱、照明、建筑綜合和空調改造上。

從投資規模來看，投資500萬元以下的項目有113個，其中包括投資100萬元以下的有42個,占總數量的71%，節能量僅占總節能量的27%，具體見圖2a和圖2b。

圖 2a不同節能量區間各指標變化

圖 2b不同投資額區間各指標變化

總體來看，北京市項目評審多集中在非工業領域的供熱和照明等單體改造中，主要以節能效益分享型項目為主，且小項目多。在產業發展初期，財政獎勵補貼形式的確對節能服務企業的發展起到了一定促進作用。

3 存在的問題

3.1 平行政策互相掣肘

目前涉及節能改造的政策除合同能源管理項目外，有市發展改革委的節能技改項目及市住建委的《北京市公共建筑節能綠色化改造項目及獎勵資金管理暫行辦法》，住建委的節能改造項目主要針對公共建筑領域，這兩個政策的獎勵力度均大于合同能源管理項目。

節能技改和合同能源管理項目從政策實施上沒有側重，支持范圍都是在北京市域范圍內的節能改造項目，工業類和非工業類項目節能量起點要求也一樣，不同之處在于國家獎勵取消后，節能技改獎勵力度優于合同能源管理，導致一些項目由用能單位去申請節能技改補貼，平行政策之間的獎勵差異化是合同能源管理項目減少的原因之一。

3.2 項目類型單一

根據上述分析，2011～2020年項目開展以節能效益分享型項目為主，高達94%。主要由于實施節能效益分享型合同能源管理項目可以享受“三免三減半”的企業所得稅優惠政策，使得合同能源管理成為企業避稅手段，導致節能效益分享型項目一直處于絕對優勢的局面。

目前受經濟形勢下行影響，項目申報數量下滑，很大程度上基于節能效益分享型項目一般為節能服務公司全部投資，風險由其全部承擔，而部分用能單位履約能力下降，加上分享期較長，節能服務公司投資市場極為謹慎；另一方面北京市節能空間收窄，傳統局部改造項目大幅度降低，致使節能服務公司將業務方向轉向外地。

雖然北京市自2013年后大力推行能源費用托管型項目，但項目個數仍然非常少，且主要集中在供熱領域。原因在于能源費用托管型項目對于節能服務公司的綜合技術和管理能力要求很高，一般公司不具備這種能力，整個行業面臨轉型升級，一方面需要企業向綜合能源服務商轉型，一方面需要企業提升“互聯網+”及大數據分析能力，走智慧化節能的道路。

3.3 政策對項目實施區分度不高

政策實施前期，對各類項目實施起到很大促進作用。隨著節能形勢的變化，需要引導一些優質的新技術、新產品、新模式進入市場，而目前的補貼標準僅以單一的節能量和項目領域區分，所有項目申報均為同一個流程，導致一些供熱節能項目很容易被復制，且企業熟悉申報流程，項目申報周期較短；而一些高投資的新技術新產品項目，企業一方面疲于應付復雜的申報流程；一方面在節能量審核方面增加評審難度，致使評審周期長，補貼率并不高，抑制了部分企業申報項目的積極性，導致財政資金也沒有最大程度發揮效力，很大比例用在支持成熟傳統技術的重復項目。

3.4 政策缺乏對重點領域精準扶持

新形勢下，市場對節能服務的要求越來越高，產業發展仍面臨技術創新性和系統性不足，重點節能領域已經發生變化，公共建筑、交通、公共機構等已經成為北京市節能減碳的重要陣地。

從北京市行業現狀來看，目前節能服務企業普遍規模小，發展水平低，缺乏大型綜合能源服務商。公共建筑綜合改造項目少，目前公共建筑更需要智慧化的綜合管理服務，節能量核定存在很大困難，政策缺乏對智慧化改造的支持；公共機構受財政預算制度的制約，整體改造積極性不高。

4 未來發展建議

雙碳目標下，堅持節能優先的能源發展戰略，為節能服務產業發展注入新動力，未來節能服務產業開始向綜合化、智能化、環保一體化方向發展。從服務方式看，傳統節能服務向綜合能源服務轉型已成大勢所趨；從商業模式看，能源費用托管型未來將發揮更重要的作用；在建筑領域，節能與智能一體化漸成主流；對于我市未來如何助力節能服務產業發展，深入推行合同能源管理市場化機制提出如下思考和建議。

4.1 開展能源費用托管型示范項目推廣

鼓勵大型公建開展能源費用托管型合同能源管理項目，利用信息化手段和互聯網技術，以實現智慧辦公一體化為目標，提升樓宇整體辦公環境和能效水平，釋放大型公建的節能潛力。改變目前以節能量為獎勵標準的方法，以大型公建（寫字樓、賓館、飯店等）節能綜合改造項目的形式進行獎勵，以培育綜合能源服務商為導向，提升大型公建的智慧化水平，助力北京市綠色發展進程。

4.2 研究出臺公共機構領域合同能源管理實施方案

深圳、上海、廣州、河南等地已經相繼推出公共機構合同能源管理項目實施方案，并取得良好成效。北京作為特大城市，國家首都，公共機構的數量居全國首位，節能潛力巨大。2019年3月，北京市機關事務管理局掛牌成立，公共機構節能引入市場機制條件已經成熟。經過前期工作調研發現，市屬高校節能改造潛力大、且有意愿吸納市場力量參與，亟待破除政策壁壘。

建議市發展改革委協同市機管局、市財政局共同商討公共機構節能問題，借鑒深圳、上海模式，盡快出臺公共機構實施合同能源管理項目的政策文件，可先行在市屬高校開展試點工作，引導公共機構提升節能低碳理念，從而帶動全社會的綠色發展動力。

4.3 政策制定應統籌規劃，有側重有針對展開

區分傳統項目和創新項目實施，一方面嚴格傳統項目的備案審核，保持原有獎勵標準；一方面鼓勵新技術新產品、商業模式創新、互聯網+技術應用等創新類項目開展，提高相應項目的獎勵標準，引導企業向綜合能源服務商轉變，帶動產業向智能化、綜合化、節能環保一體化趨勢邁進。

對于平行政策，應減少重疊效應，建議由市發展改革委統籌各委辦節能改造政策，研討不同政策激勵方向，形成政策合力，共同推動北京市各領域能效提升。比如節能技改以鼓勵用能單位為主，設定項目范圍以重點用能單位的節能改造為主，適當提高節能量下限標準，有效針對重點用能單位的能效提升和潛力挖掘去制定政策；而合同能源管理項目則以扶持節能服務企業為主，可以針對多領域的項目來實施。要評價各項目獎勵資金標準的適宜性，確定不同獎勵對象的獎勵標準，各自重點推進，減少交叉重疊，最大程度發揮財政資金作用。

4.4 探索創新組織形式，開創節能改造多元化時代

針對節能服務企業目前底子弱、發展單一的現狀，進一步探索新的發展模式，增強企業核心競爭力，真正發揮市場機制作用。

根據北京市的產業發展特點及首都城市功能定位的要求，從源頭挖潛，整合社會資源，創新現有組織形式，從設計到建筑到使用全過程溯源用能狀況，讓用能診斷更精確，改造方案更全面合理，打造以設計單位、建筑單位、用能單位、節能服務單位于一體的綜合服務商，延伸產業鏈，打造全新服務模式。鼓勵節能服務產業融合發展，實現多元化發展。