科研經費結余管理存在的問題及建議

鄭雙燕 董烈之

一、科研經費結余管理相關規定

科研經費結余是大多數科研項目和課題承擔單位都會涉及到的問題，加強科研經費結余管理，不僅關系到科研資金使用效率，也涉及到科研人員積極性的激發。本文以科技部重點研發計劃相關經費結余管理政策規定為例，說明科研經費結余管理存在的問題及建議。

目前我國對科研經費結余的定義，主要是根據財政部關于印發《中央部門結轉和結余資金管理辦法》的通知（財預〔2016〕18號）規定：結余資金是指項目實施周期已結束、項目目標完成或項目提前終止，尚未列支的項目支出預算資金；因項目實施計劃調整，不需要繼續支出的預算資金；預算批復后連續兩年未用完的預算資金。根據2018年科技部發布的《國家重點研發計劃項目綜合績效評價工作規范（試行）》（國科辦資〔2018〕107號），關于科研經費結余資金的管理規定主要有兩種處理方式：一是結余收回。存在下列四種情況之一的，課題結余資金由專業機構收回：存在課題績效評價結論為結題或未通過的；課題資金評議得分為80分及以下的；課題承擔單位信用評價差的；項目綜合績效評價結論為結題或未通過的，項目下所有課題結余由專業機構收回。對于需上交的課題專項資金結余，項目牽頭單位應及時收繳課題承擔單位的結余，并匯總后上交專業機構。結余資金上交應在項目牽頭單位收到綜合績效評價結論后1個月內完成。二是結余留用。留用的結余由課題承擔單位和參與單位在2年內（自綜合績效評價結論下達后次年的1月1日起計算）統籌用于本單位科研活動的直接支出。2年后結余未使用完的，應及時上交專業機構，統籌用于重點專項后續支出。

二、科研經費結余管理中存在的問題

目前，國家對于科研經費管理賦予了項目和課題單位更多的自由裁量權，客觀上也放寬了對經費結余監管，而這可能對整個科研經費管理過程產生不利影響。

（一）預算源頭多申報

既然課題績效評價通過后的經費結余可由課題承擔單位和參與單位留用，加之考慮預算審核時可能存在的預算核減，課題申報單位在預算申報階段就較少考慮課題執行期結束后可能產生大量經費結余造成的后果，從而申報課題預算時，往往會加大各科目的預算，從而虛列預算資金，使得申報的資金需求遠大于實際需要，在預算申報源頭上人為地產生經費結余的隱患。

（二）結題之前濫花錢

對科研經費結余資金額度目前雖沒有政策性規定，但在執行層面也有限制性考慮。如對課題績效評價時，有專項經費預算執行是否明顯過低（課題專項經費預算執行率每低于95%一個百分點，減少1分）的考核指標。但是，這一考核指標存在以下兩個問題：一是僅規定了預算執行的相對指標，缺乏絕對指標。如果某課題本身預算金額不大，在經費結余較小的情況下，也可能會導致預算執行率不高；反之，如果某課題本身預算金額大，在經費結余較大的情況下，反而執行率不低。二是強調預算執行進度，往往會誘導課題組結題前突擊濫花錢，購置課題研究不必要的設備、材料等，造成經費浪費，也與國家厲行節約的要求不符。這在以往結題驗收或績效評價中屢見不鮮。

（三）留用結余難統籌

現行管理政策規定，留用的結余由課題承擔單位和參與單位在2年內（自綜合績效評價結論下達后次年的1月1日起計算）統籌用于本單位科研活動的直接支出。課題負責人是單位的科研骨干，大部分是該課題研究領域的專家，他們習慣了以前的管理方式，往往把課題經費視為自己支配的資金，大部分單位難以統籌調劑。

（四）留用結余缺監管

現行的管理政策規定，留用的結余2年后未使用完的，應及時上交專業機構，統籌用于重點專項后續支出。對經費結余在2年內統籌用于本單位科研活動直接支出的使用情況，比如，資金使用的目標相關性、經濟合理性、政策相符性等，未規定后續的監管措施。對于2年后未使用完的經費結余，如何監督課題單位及時上交專業機構，也缺乏相應的實施條款或細則。

三、科研經費結余管理的建議

科研經費結余管理不當的現象，引起了國家和地方有關部門的關注。國家審計署和各地審計部門相繼加大了對科研經費審計力度，指出目前科研項目存在經費結余普遍、個別項目結余經費過多等問題。目前，學術界對科研經費結余管理的探討也比較多，但大多重點停留在分析原因層面，對如何改進經費結余管理的建議不多。本文從源頭、過程、財務監管、政策規定四個方面對科研經費結余管理提出“兩實一嚴一完善”的解決辦法，以減少經費結余，提高經費使用效率。

（一）從預算源頭角度，做到預算要實

就項目和課題承擔單位來說，目前的科研經費管理規定，貫徹落實國家“放管服”的要求，對科研人員開展科研活動“松綁”，以激發科研管理人員開展科研創新的積極性，對結余經費的管理由結余上繳改為兩年內繼續留存單位使用。這種規定，在客觀上會導致項目和課題申報單位多報預算，而不是根據研究需要申報預算。所以，項目和課題承擔單位應扎實做好項目和課題預算，避免重復申報預算、虛列預算。

就項目管理部門來說，要加強預算審核或評審。這里有幾個要考慮的因素，一是重點關注是否符合預算的“三性”原則，即目標相關性原則、政策相符性原則和經濟合理性原則；二是審核或評審時，要考慮以往類似項目或本項目經費支出規律，如設備費、材料費、差旅費、國際合作交流費等科目與所申報項目的必要性關系；三是關注項目和課題單位現有的研究基礎或科研條件，要統籌考慮項目和課題承擔單位現有設備配置情況等因素。如已開展的科研工作是否與申報的項目和課題研究任務或研究目標重復、申報的設備購置是否與現有設備重復等等。

（二）從科研過程角度，做到研究要實

對經費充裕的項目和課題，在項目和課題任務基本完成的基礎上，項目和課題組可從研究深度和廣度等維度對項目和課題進行拓展性研究，這樣，從科研角度看，可使得項目和課題研究更深入徹底；從科研經費使用來說，既不違反科研經費支出使用規定，也可以減少經費結余，符合國家給予科研人員更大經費管理自主權的要求；從研究產出和成果來說，在完成任務書規定的成果前提下，沒必要追求成果的數量，而應突出對重點關鍵技術成果的研究和經費投入，提升研究成果質量，切實把成果做實。

（三）從財務監管角度，做到檢查要嚴

財務審計檢查的目的之一是審核經費支出是否規范，執行進度是否正常。財務預算執行進度審核并不復雜，重點是支出是否規范。要盡早發現經費支出中的不規范問題，早發現，早整改，早預防，以便為項目和課題承擔單位留下足夠的消化時間。財務監管可從內部和外部兩方面進行。從內部監管來說，要切實加強內部控制建設，建立符合單位科研實際情況的內控管理制度，從內部把控科研經費的執行是否合規、進度是否與項目和課題的科研規律匹配，及時督促提醒，嚴格規范管理。從外部監管來說，要加強審計檢查監督，注重審計檢查質量，尤其要加強和重視事中審計檢查監督，從外部審計檢查的視角對科研經費結余管理和使用提出審計和檢查意見。這些內外部監管的從嚴實施和把控，有助于項目和課題承擔單位規范經費支出，提早對可能產生的經費結余使用統籌謀劃，提高科研經費使用效益，減少經費結余的現象。

（四）從政策規定角度，做到不斷完善

一是對執行期限較長的項目和課題，弱化甚至取消中期對項目和課題專項經費預算執行率的考核，讓科研人員根據實際科研規律合理使用經費，減輕科研人員中期預算執行進度的壓力，以更好地激勵科研人員潛心鉆研。二是項目和課題結題績效評價時，設置對項目和課題專項經費預算執行進度絕對指標和相對指標的雙重考核指標。如對結題時績效評價中的專項經費預算執行進度低于80%（或結余比例超過20%）且結余經費超過20萬元的，經費結余或超過部分的經費結余由專業機構收回（此指標數據僅做參考）。三是加大對結余留用的專項經費后續監管。要注意加強結余資金管理，健全結余資金盤活機制。如建立留用結余專項經費的使用報告制度、抽查檢查制度等，加快資金使用進度，以更好地發揮結余專項經費使用效益。