集體建設用地入市的收益分配規則研究

馮 恬

（江蘇師范大學法學院 江蘇 徐州 221116）

自農村集體經營性建設用地和國有土地同等入市、同權同價以來，集體建設用地入市進行了多次改革。2021年1月1日起實施的《中華人民共和國土地管理法》第一次明確了集體建設用地入市的合法地位，我國的土地管理制度由此進入了新紀元。改革集體建設用地入市制度迫在眉睫，各試點城市開始了積極探索，其面臨的核心問題就是集體土地的收益分配問題，這也是集體建設用地入市亟待解決的重要問題，全國各地需要盡快將具體的入市及收益分配使用工作提上日程，改革和完善收益使用辦法和實施細則，妥善處理政府、村集體和集體成員之間的利益關系，引導集體經營性建設用地交易市場的健康規范運行。

一、集體建設用地入市收益的歸屬及分配現狀

（一）集體建設用地入市收益分配要求

目前，政府參與收益分配的方式以提取調節金為主、以稅收為輔。大部分城市采取的方式，征收調節金少部分地區同時涉及稅收的問題。《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》規定，調節金征收基數為土地增值收益，比例范圍為20%—50%，內部收益在留足集體后，在農村集體經濟組織成員之間進行公平分配，土地所有權人編制入市方案需載明收益分配內容。

（二）各試點地區入市收益分配要求

各試點城市收益分配存在明顯差異，表1選取了5個代表性地區進行分析。

表1 5個代表性地區入市收益分配要求

各試點地區收益分配情況存在較大差異，沒成統一的收益分配標準，政府收取的調節金比例及涉及村集體和集體組織成員的內部收益分配存在很大差異。表格中選取的浙江德清、廣西北流、廣東南海、山西澤州及遼寧海城，從調節金的征收依據來看，既有根據不同的入市方式、不同土地來源、用途、地點等因素來征收的，又存在固定比例的調節金，調節金也相應存在定額比例和按彈性區間比例兩種情況。在調節金基數上，存在三種情況：第一種情況如浙江德清和廣東南海，分別按照不同的調劑金基數從第一次交易和第二次交易兩層次征收。第二種情況如廣西北流和山西澤州，均按照土地的成交總價征收。最后一種情況如遼寧海城，則按照土地的純收益征收。在內部收益分配上，也存在較大差異。

二、集體建設用地入市收益分配的現實困境

（一）法律制度障礙：集體土地所有權主體虛化

我們可以看到，各試點地區比較重視集體建設用地入市主體的規范，但是集體土地所有權的主體并不明晰；因此，在某些情況下，在行使農民集體相應權利時，并不能體現農民集體的意志，在集體建設用地入市實際收益分配中容易出現不公平、不公開的現象。

馬克思主張要有明晰且獨立的產權，這樣才能夠形成經濟刺激，也能夠給相關主體帶來經濟收益。[1]我國法律明確規定了農村集體土地所有權的主體包括鄉鎮農民集體、村農民集體及村內集體經濟組織農民集體。但是在新頒布的《中華人民共和國民法典》中，“農民集體”的民事主體地位并沒有得到明晰的確權，僅僅以農村集體經濟組織特別法人的身份予以了規定，由農村集體經濟組織、村民委員會、村民小組行使其權能。然而在實踐中，這些集體組織大多代表著公權力，并沒有發揮農民集體代表的作用，“農民集體”被迫“隱身”于法定代表行使主體之后。[2]

（二）外部收益分配缺乏標準

1.調節金法律性質不明確

在實踐中政府參與集體建設用地入市收益分配的方式以提取調節金的直接方式為主，而以征收稅費的間接方式為輔。在集體建設用地入市實踐過程中，各個試點城市都采取了征收調節金的方式，少部分地區同時涉及稅收的問題。但是目前對于政府通過調節金直接參與分配的方式是否合理，學者們存有不同觀點，調節金的性質也模糊不明。有學者認為，調節金不屬于政府地租費和稅收的范圍，其法律性質不明。[3]政府對于收益分配征收調節金，首先違背了“首次分配基于產權”原則，缺乏相應的法理基礎，其合法性有待商榷。部分學者認同稅收方式，認為行政事業性收費易造成政府的權力尋租，也與政府“簡政放權”的改革要求相違背。[4]調節金的性質涉及入市改革的方向，亟須予以明確。

2.調節金基數不確定

根據前述試點地區具體情況分析可知，在調節金基數上，試點城市地區存在三種情況，浙江德清和廣東南海采取復合基數，按照不同的調劑金基數從第一次交易和第二次交易兩層次征收，廣西北流和山西澤州均按照土地的成交總價征收，遼寧海城則按照土地的純收益征收。但根據相關規定，調節金的征收基數應為土地增值收益，大部分試點地區并未以土地增值收益為基數，而以其他因素為調節金的征收基數，隱性提高了政府參與收益分配比例，獲取了更多土地增值收益。

（三）內部收益分配機制不健全

1.資產監督不到位

在內部收益分配上，有些農村集體經濟組織并未發展成熟，甚至存在結構混亂，對于集體內部收益分配和使用都缺乏規范及有效監管，村委會掌控大權，違法亂紀和貪污腐敗的行為不斷出現，給農民合法收益分配權帶來極大風險。由于農民缺乏法律意識，無法很好地利用法律手段維護合法權益，不利于農村糾紛解決。

2.民主決策不充分

在集體土地入市收益分配上，試點地區比較注重政府與集體之間的收益分配，而忽視了集體組織和農民之間的分配。在個別地區，事前的民主決策機制不夠完善，對農民意見的征集流于形式，實際取決于組長和所在組村干部的意見，集體經濟組織很大程度掌控了內部收益分配比例的設定權，給內部收益的公正分配帶來較大風險。

3.收益的長期性有待加強

試點地區在集體收益的分配上缺乏長效機制，將過多的收益直接發放給農民，增值收益除了資金補償，缺乏農民參與收益分配的多種渠道，改善了短時間內的生活條件，但不利于改善農民長期生活條件，其收益的長期性有待加強。

三、集體建設用地入市收益分配制度的完善路徑

（一）健全集體建設用地入市的法律法規

收益分配應以明確的產權主體為基礎，明晰的產權可以對收益分配起到規范作用，減少收益分配不公的現象。一方面，法律需要明確集體建設用地的所有權主體，不管是集體建設用地使用權的交易主體資格，還是參與入市收益的分配資格，村集體和農民都應當享有。另一方面，集體建設用地在入市收益方面的使用細則缺失。《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國土地管理法》不乏集體建設用地入市的合法性、入市的主體及方式、入市流程及方式的規定，但后續收益的具體分配歸屬使用缺少具體規定，其他現行法律法規和相關細則也未涵蓋，需要加快對集體建設用地入市法律法規的修訂，制定相應實施細則，以規范市場。

（二）完善入市收益的科學分配機制

1.優化收益分配基數

根據相關規定，調節金基數應當是土地增值收益，但是大部分試點地區未采用該基數的主要原因在于土地增值部分、土地的取得成本及開發成本計算困難，而以入市成交價款為計算基數更為簡單。但這種方法會造成調節金的高估，以成交價款為計算基數而產生的調節金數額已偏離增值收益調節金的概念本意[5]，也不利于農民權益保護，可以入市總價值扣除過程成本為收益分配基數，優先保障彈性較小的農民集體收益，最后分配彈性較大的政府收益。

2.注重收益的長期性

促進農民收益長效增收，不能僅依靠提高農民收益分配比例，要增加農民參與收益分配的途徑，例如入股分紅、折股量化等方式，鼓勵農民把分紅或其他資金進行再入股，擴大入股企業的流動資本。對于農民的收益分配資金，要保證入市收益的保值增值和可持續性；入市凈收益，不得投資高風險業務，如股市及民間借貸。為保證資產的保值增值，資金的使用收益不能低于央行的同期貸款基準利率。可以把應當用于規定用途的部分入市收益存儲于專門賬戶，不得隨意更改其用途，避免透支資金，以保證后續集體成員的可持續使用。

（三）加強入市收益分配的監管機制

為避免集體土地收益資產的非法侵吞、挪用，應當加強入市收益監管。首先，應當建立土地收益專門賬戶，用以核算資金，實現專戶儲存、專款專用，統一管理集體收益。其次，要建立土地收益分配信息公開制度，隨時隨地接受集體成員的監督，及時向集體成員公開資金的分配和后續使用情況。可以設立專門的負責管理部門，如個別地區實行的“三資”管理辦公室，或者利用鄉賢加強監管與審查。最后，要建立行政問責機制及申訴機制。建立專門管理收益分配和使用的行政部門，并且嚴格限定其相關職能和權限范圍，避免權力濫用和過分干涉，建立相應的問責機制加強監管。建立相應申訴機制，在農民權利受到侵害時，能夠快速反應，保護農民權益，處罰侵犯農民合法權益的行為。

（四）建立入市收益分配的稅收機制

1.立法以明確調節金性質

政府并不能依據土地發展權理論及公共基礎設施服務而以土地管理者的身份直接參與收益分配，增值收益應當歸屬于土地所有權人。[6]長遠來看，政府不宜通過調節金參與收益分配。我國立法應當明確調節金的性質是稅收，并將政府參與收益的分配方式確定為稅收。

2.完善農村集體建設用地入市稅收制度

市場經濟下，社會財富的初次分配由市場機制調節，二次分配則以公平為基礎，由政府征稅、宏觀調控等實現。[7]政府可依據“初次分配基于產權，二次分配基于稅制”的原則，通過稅收的方式提取、調節土地增值收益，此種方式也更加公正透明。我國目前還沒有建立與之相配套的土地稅收制度，從收益性、公益性、營利性等因素衡量，集體建設用地入市收益具有可稅性[8]，盡管《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》將調節金定性為非稅收入，但其在特點和功能上與稅收極其相似。《中華人民共和國立法法》中的稅收法定原則限制了相應的稅種，全國人大常委會需要對此種方式進行相應的立法改造，加快完善集體建設用地相應的入市稅收制度。在具體設計上，集體土地與國有土地不同，但可以借鑒國有土地稅制相關規定建立健全集體建設用地稅收制度，參照規定相應的稅目、計稅依據、稅率、稅收的使用范圍、程序及稅收監督、管理。根據土地的來源和用途、區位差異、土地入市方式等因素設計差別化稅率，考慮不同地區間的收益差異，可以對偏遠地區和經濟落后地區采取相應的稅收優惠和減免政策，均衡收益。最終將集體土地稅收制度和國有土地稅收制度一并納入我國稅收體系，實行有差別的統籌城鄉土地稅制，處理好集體土地稅制與國有土地稅收制度的銜接，結合試點經驗，不斷完善集體土地稅制，最終實現真正意義上的“同地同權”。