推進基層治理能力現代化的路徑分析

石艷芳　郭保振

基層包括鄉村和社區處于整個國家權力運行的末梢，是社會最基本的治理單位（本文的研究對象是包括鄉鎮、村及城市街區在內的基層治理）。2021年1月28日中央政治局會議強調，推進基層治理體系和治理能力現代化建設是全面建設社會主義國家的一項重要工作，再一次為推動基層治理體系和治理能力現代化明確了方向。本文以H省Z市中級人民法院2018年“掃黑除惡”專項行動以來已經生效的95份判決書中涉黑涉惡案件為研究樣本，分析當下基層社會治理存在的問題，從而就推進基層治理能力現代化提出思路。

一、推進基層治理現代化面臨的問題

一是基層治理主體中的公權力機關，在政策和法律給定的條件下，理解和執行能力顯著不均衡。根據對樣本的分析，發現在黑惡勢力的認定上往往存在“帽子罪”（指對該案件的認定上是否屬于涉黑涉惡類犯罪）與“分罪”（指該案件的涉案人員依法構成的具體罪名）的順序不一致以及認定依據理解偏差的問題。另外值得注意的是，好人好心辦壞事走上犯罪道路的現象比較突出。如某村村長和村支部書記為致富本村，在本村引進異地投資者創辦企業帶動鄉村發展，但在致富的方式上卻選擇了帶領村民向企業索要保護費、占地費、過路費等各種名義的費用，甚至強行包攬企業的材料供應或產品運輸、強買強賣。其行為觸犯法律，構成涉黑涉惡犯罪。

二是公眾參與度不深不實，一定的空間和時間內，公眾參與流于形式。基層民眾參與基層治理的主要方式是選舉，但是實踐中基層選舉多流于形式，且基層選舉中的賄選、宗族勢力的影響、“兩委”矛盾、侵害民眾利益的現象不斷發生。案例數據顯示，涉案的12個基層單位中，涉及“兩委”人員的有6個，27人直接參與（其中4人具有當地人大代表身份，占比14.81%），10人在判決書中被提到把持基層政權。又如，某村以村支書為首的黑惡家族勢力長達19年，把持村“兩委”、壟斷當地資源，排斥民眾參與，培植家族勢力，發展的村黨員以及骨干力量均為其親屬或親信，導致該村在推進現代化治理的道路上愈行愈遠。再如，某些村“兩委”換屆人選聯審機制失靈，加之基層民眾權利意識淡薄，參與民主選舉深度不夠，政治鑒別判斷力不足，致使一些有劣跡或犯罪前科的人員成為“兩委”候選人。其中一個極端個案是某村支書曾因涉嫌犯罪被批捕在逃，仍然通過資格審查，當選為村支書。

三是基層社會傳統矛盾和發展中出現的新型矛盾交互疊加，治理過程的復雜性和艱巨性凸顯。樣本顯示，涉黑涉惡犯罪行為在基層社會中多表現為傳統聚眾型犯罪，如插手基層選舉、把持村基層政權的黑社會性質組織，利用家族宗族勢力形成“行霸”、“村霸”、“市霸”、“地霸”等，或糾集社會閑散人員甚至刑滿釋放人員開設賭場、暴力催收債務、聚眾斗毆以及強迫賣淫等犯罪形態。再如某些黑惡勢力以公司、合作社等表面合法形式掩蓋違法犯罪行為，采用恐嚇、聚眾、“談判”、“協商”等軟暴力方式牟取非法利益。上述違法犯罪行為是基層社會的不穩定性和矛盾凸顯的外在呈現。

四是基層治理反應機制失靈，乃至缺位，導致“社會墻”現象出現。樣本中，最早的涉黑涉惡團伙成立于1999年，而始于2009年開展的“打黑除惡”專項斗爭中，只打掉1起。至2009年，已經形成6起涉黑涉惡團伙，雖經2013年持續“打黑除惡”專項斗爭，但至2018年“掃黑除惡”以來，已打掉55起。這些黑惡勢力在基層由小變大、由弱變強，且不斷壯大盤踞多年，反映出基層治理快速反應機制嚴重缺位，從而導致治安防控短板凸顯，難以適應經濟體制、社會結構、利益格局的巨大變革，從而因缺乏信任和過于防備而導致的人與人之間、人與政府之間的“社會墻 ”越筑越高。

五是基層組織建設的弱化，長效機制的異化與缺失，導致保護傘現象的發生與存續。黑惡勢力通過各種方式手段侵蝕基層政權，拉攏腐蝕基層干部，將其作為政治靠山和“保護傘”。樣本顯示，基層干部作為保護傘人員占到保護傘人數的77.78%，且多是基層公安局或派出所民警，有的還擔任所長、局長等職務，反向說明基層政治生態惡化和基層組織建設弱化。此外，少數村民委員會成員、社區委員會成員等基層“兩委”人員與“村霸”、“鄉霸”等惡勢力團伙狼狽為奸，把持基層政權，壟斷某一行業。也存在人大代表、政協委員利用自身影響力，通過疏通關系或者站臺等方式，充當惡勢力保護傘，從中謀取利益。因此，基層“保護傘”問題，一方面基層組織建設的弱化使黑惡勢力有隙可乘，另一方面基層黑惡勢力惡化了基層政治生態，加劇了基層組織建設的弱化。這些問題凸顯了基層治理的短板和缺失。

二、推進基層治理現代化的思路

黑惡勢力是基層治理現代化頑疾，掃除黑惡勢力是推進基層治理現代化的重要攻堅戰，也是深化基層法治建設，維護社會和諧穩定、鞏固黨的執政基礎。自2013年黨的十八屆三中全會提出推進國家治理現代化以來，中央層面對國家治理現代化的頂層設計已經非常明確，而基層治理層面由于種種原因仍然處于從傳統到現代轉型的階段。當前基層治理現代化推進的滯后，不僅嚴重影響了國家治理現代化的步伐，也嚴重制約了基層經濟發展和善治的實現。自2017年10月黨的十九大報告中提出“健全自治法治德治相結合的鄉村治理體系”，到2018年《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》強調“堅持自治為基、法治為本、德治為先”，再到2019年黨的十九屆四種全會提出“健全黨組織領導的自治法治德治相結合的城鄉基層治理體系”，可以看出自治德治法治的“三治融合”是實現基層治理現代化的主要途徑，且不局限于鄉村治理視域，更是拓展至城鄉基層治理建設。

一是持續加大基層治理的嵌入式力量，引領鄉村治理機制的健康發展。基于鄉村的區位和封閉特性，鄉村治理具有顯著的不均衡性，即在不同的省城、市域、縣域乃至不同村之間，鄉村治理疊加鄉村振興之后，都可能面臨不同的問題。在依賴內生性資源尚不足以實現“三治”健康發展的情況下，嵌入外部力量，就成為有效的路徑。對于鄉村治理而言，嵌入式力量有正式的制度性嵌入和非正式的興意式嵌入之別。對于制度性嵌入，主要有合鄉并村建社區和村官選任委派制，由于前者對鄉村具有肢解作用，而被宣布慎用;后者在維護鄉村完整性的同時，成為各類資源和任務輸出與輸進的主要渠道而被大力推行。非正式的興意式嵌入，是各地黨政因地因時因人而探索的以人力資源輸入為主要方式的支持力量，如新疆的結對走親戚，廣東的干部直接聯系群眾及城市離退休人員回歸故里的新鄉賢等，知識、信息和學習能力都是非正式嵌入治理軟實力的作用場域，是鄉村治理機制中，法治結構給定條件下，著力解決自律性自治性不足、德治不興的有效探索。

二是強化法治保障作用，提升基層依法治理能力。基層社會尤其農村的一個顯著特點是，自治和德治在社會治理中的地位顯著，法治水平較弱。提高基層法治治理能力，一方面需要弱化宗法人情，加快法治規則在基層治理中的下沉，另一方面需要弱化特權，用現代法治治理理念引導基層治理之路，將基層治理納入法治化軌道。第一，提高基層民眾的法治意識。以法律為依據，規范完善村規民約，健全村規民約的實施體系和監督獎懲機制，充分發揮人民法庭、法律援助中心、人民調解組織等在普法教育、化解矛盾糾紛、維護社會和諧穩定中的主導作用，通過以案說法，對基層民眾進行有效的普法教育，增強基層干部法治觀念、法治意識，用現代法治治理理念引導基層治理之路，將基層治理納入法治化軌道。第二，加快吸納優秀法治人才扎根基層的制度和政策創新。因治理主體的基層性，限制了治理主體人員的拓展和發展，因此，必須加大對基層治理的投入，提高基層法治工作人員薪酬和待遇，從制度和政策層面，加快吸納更多優秀法治人才扎根基層、獻身基層治理的政策創新。同時，吸取“掃黑除惡”專項斗爭中出現的黑惡勢力把持基層政權的沉痛教訓，建立健全防范有違法犯罪前科、涉邪教組織的人員等進入基層干部隊伍的體制機制。

三是發揮德治價值引導作用，提升基層內生性治理能力。隨著基層經濟社會的快速發展，諸如城中村拆遷、新農村建設等，滋生了一批人暴富，這一現象對維護基層穩定的傳統文化秩序形成沖擊。為此，第一，重視基層傳統文化復興與再造，吸收現代文化和西方文明的合理內核。一方面基層政府不僅需要深入挖掘傳統文化教育工作，通過德治文化形成的內在的規范約束穩固基層傳統文化教育和傳承，另一方面適時引入現代文化和西方文明教育，將傳統文化與之融合，豐富基層群眾精神生活，提升人文精神。第二，規范基層宗教活動，豐富基層文化生活。基層民眾對宗教信仰特別是邪教與正常宗教信仰缺乏辨別能力，一些宗教極端主義借“宗教信仰”之名，行邪教發展之實，使基層尤其是農村地區成為重災區。同時，增加基層公共文化產品供給，開展各種形式的群眾文化活動，在寓教于樂中提高群眾的精神面貌。第三，完善基層道德規范體系。德治也需要強有力的規則約束，在外在規則的約束下，可以轉化為基層民眾的情感認同和行為習慣，從而推動德治發展。

總之，基層治理現代化是一項復雜而系統的工程，涉及基層社會治理的權力架構、組織原則、法律制度等內容，還包括治理理念、治理思維以及自治性等問題，所有這些需根據基層治理固有的實踐性和多樣性作出相應的調整。因此，推進基層治理體系和治理能力現代化，必須強力推進基層治理“三治融合”，實現基層治理方式的多樣性和統一性的融合，同時還要貫通鄉村振興戰略的深入實施，只有多措并舉，綜合施策，才能走出一條中國特色的基層治理新路徑。

（石艷芳，河南財經政法大學國家安全法研究所研究員;郭保振，河南財經政法大學兼職教授、碩士生導師/責編 劉玉霞）