陸海統(tǒng)籌建設(shè)海洋強國面臨的問題與思路

薛國安　胡臣友

作為各類自然資源的載體，陸地和海洋是不可分割的生命共同體。長期以來，特別是進入21世紀以來，中共中央、國務(wù)院從戰(zhàn)略高度重視陸海統(tǒng)籌，采取系列措施推進落實，有力促進了我國海洋經(jīng)濟的飛速發(fā)展。海洋經(jīng)濟在國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位日益突出，對國家特別是沿海地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。2017年，中共十九大報告提出“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”的戰(zhàn)略部署，為建設(shè)海洋強國再一次吹響了號角。

陸海統(tǒng)籌，就是從陸海兼?zhèn)涞膰槌霭l(fā)，協(xié)調(diào)陸海關(guān)系，促進陸海兩大系統(tǒng)優(yōu)勢互補、良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展，是發(fā)展思路上的重大轉(zhuǎn)折，具有重大現(xiàn)實意義。如有利于推動沿海欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進陸海經(jīng)濟循環(huán);有利于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革（海洋供給側(cè)嚴重不足），構(gòu)建國際國內(nèi)雙循環(huán)的新發(fā)展格局;有利于強化民眾的海洋國土安全意識，使陸地成為海洋的戰(zhàn)略縱深，海洋成為陸地的戰(zhàn)略屏障，陸海合力，應(yīng)對來自海向外部勢力的擠壓，減輕地緣政治壓力;等等。

但當前，在陸域開發(fā)十分充分、海洋開發(fā)還處于初級階段的背景下，堅持陸海統(tǒng)籌建設(shè)海洋強國，還存在一些問題亟需重視和解決。

一、問題

1.觀念體制不適應(yīng)。“重陸輕海”的觀念，導(dǎo)致資金、技術(shù)、人才、勞動力等要素向海洋經(jīng)濟流入不足;陸海分治，各自為政，缺乏協(xié)同作戰(zhàn)意識，無法對陸海產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化進行有力宏觀指導(dǎo)。發(fā)展觀念與管理體制，不適應(yīng)陸海統(tǒng)籌發(fā)展的需要。

2.功能規(guī)劃不銜接。有的地方，沿海區(qū)域，其海洋功能為漁業(yè)養(yǎng)殖、濱海旅游，而相鄰的陸域功能區(qū)卻為高污染的化工產(chǎn)業(yè)區(qū)。有的地方，甚至出于GDP等因素考慮，為引進項目而盲目修改規(guī)劃，導(dǎo)致功能與規(guī)劃、目標和效應(yīng)相互沖突。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)。陸海產(chǎn)業(yè)在同一空間的布局缺乏溝通和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致海岸線利用不盡有序、圍填海遺留問題較多，地區(qū)之間、陸海產(chǎn)業(yè)之間，爭土地、爭海域、搶岸線、搶灘涂等矛盾時有發(fā)生。

4.基礎(chǔ)設(shè)施不暢達。海域基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，臨海區(qū)域交通設(shè)施通達性較差，無論高速鐵路，還是高速公路，路網(wǎng)布局均不如東部內(nèi)陸。作為海洋經(jīng)濟發(fā)展重要基礎(chǔ)的沿海港口發(fā)展不平衡，有的地方海洋港口建設(shè)嚴重滯后。特別是港口鐵路公路配套不盡完善，許多港區(qū)沒有進港專用鐵路或公路，影響港口集疏運能力。

5.資源開發(fā)過度與不足并存。陸域資源開發(fā)過度，陸域經(jīng)濟受到資源環(huán)境嚴重制約;另一方面，海域資源豐富，開發(fā)能力不足與過度開發(fā)（近海漁業(yè)資源等）同時并存。一些地方粗放開發(fā)，導(dǎo)致海域資源開發(fā)利用率低，造成局部景觀碎片化、海岸帶碎片化、海岸線低效占有、灘涂無序圈占浪費等亂象。

6.生態(tài)保護不聯(lián)動。海洋污染物80%主要來源于陸地，而海洋污染總負荷主要集中在海岸地區(qū)。長期以來，過量的陸源污染物排海、海洋無序開發(fā)和近海過度開發(fā)、風暴潮臺風等海洋自然災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害，多重因素疊加，造成近海環(huán)境嚴重污染、部分近海海域漁業(yè)資源衰退甚至枯竭、紅樹林面積銳減甚至消失、珊瑚礁受到嚴重破壞與威脅。而傳統(tǒng)的陸海分割各自為政的環(huán)境保護機制，難以有效應(yīng)對多重因素造成的海洋污染交叉疊加的復(fù)雜局面。

上述種種因素，對我國海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生不可忽視的影響。

二、解決路徑

為有力推進陸海統(tǒng)籌，切實落實海洋強國戰(zhàn)略，建議：

1.觀念體制聯(lián)動轉(zhuǎn)變，突出一個“新”。要觀念更新，體制創(chuàng)新，貫徹新發(fā)展理念。持續(xù)深入解放思想，扭轉(zhuǎn)重陸地輕海洋的傳統(tǒng)觀念，深化對發(fā)展海洋經(jīng)濟戰(zhàn)略意義的認識。

從推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略高度，重視和理順涉海管理體制。推動各沿海省份成立省主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的省級海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)涉海重大決策;制定和完善促進海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展政策文件，加強頂層設(shè)計，突出組織體系、要素保障、考核機制;探索建立職能有機統(tǒng)一的現(xiàn)代海洋綜合治理體系，細化、銜接涉海各級各部門在推進海洋經(jīng)濟發(fā)展中的工作職責，強化海洋綜合治理職能，推動由“管海”、“治海”向經(jīng)略海洋轉(zhuǎn)變。

2.功能布局統(tǒng)籌謀劃，整合一張“圖”。陸海統(tǒng)籌發(fā)展，規(guī)劃先行。要高度重視主體功能區(qū)規(guī)劃和各類規(guī)劃的編制和修訂完善工作。

依據(jù)國際法，沿海國家對所屬毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架具有勘探、開發(fā)自然資源等經(jīng)濟權(quán)利。建議修訂《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（2010），特別是其中關(guān)于規(guī)劃范圍的內(nèi)容，應(yīng)與《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020）》（2012年）和《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》（2015）保持一致，將海洋資源豐富的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和無爭議大陸架等經(jīng)濟領(lǐng)土在內(nèi)的廣闊海域空間納入陸海主體功能區(qū)規(guī)劃之中。

指導(dǎo)沿海各省以陸海主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，全面摸清并分析沿海各省陸海空間本底條件，合理劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（即“三區(qū)三線”），編制《省級經(jīng)濟領(lǐng)土空間總體規(guī)劃》，以涵蓋毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和無爭議大陸架的《省級經(jīng)濟領(lǐng)土空間總體規(guī)劃》取代僅僅涵蓋內(nèi)水、領(lǐng)海等國土空間的《省級國土空間規(guī)劃》。

指導(dǎo)沿海各省基于《省級經(jīng)濟領(lǐng)土空間總體規(guī)劃》和陸海資源稟賦等綜合因素，構(gòu)建海岸帶“一帶管控”，陸域和海域“兩域?qū)印保鷳B(tài)、生產(chǎn)、生活“三生協(xié)調(diào)”，各級海洋規(guī)劃、各類涉海規(guī)劃縱向銜接、橫向兼容、統(tǒng)合結(jié)合的“多規(guī)融合”，“一張圖”管控的陸海協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

“一帶管控”，就是將海岸帶劃分為優(yōu)化利用、重點建設(shè)、限制開發(fā)和嚴格保護不同類型，分類分段進行精細化管控。“兩域?qū)印保褪菢?gòu)建以海岸帶為主軸，陸域經(jīng)濟區(qū)和包括毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和無爭議大陸架等經(jīng)濟領(lǐng)土在內(nèi)的海域經(jīng)濟區(qū)功能銜接的陸海空間結(jié)構(gòu)（所謂“海陸功能銜接”，具體言之，對海洋優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，調(diào)整與優(yōu)化相鄰陸域的產(chǎn)業(yè)和人口布局;對海洋重點開發(fā)區(qū)域，合理安排相接陸域的臨港工業(yè)、物流和城鎮(zhèn)等開發(fā)空間;對海洋限制開發(fā)區(qū)域，相應(yīng)陸域禁止開展對海洋生態(tài)有較大影響的開發(fā)活動;對海洋禁止開發(fā)區(qū)域，禁止相近陸域發(fā)展工業(yè)，構(gòu)建相近陸域生態(tài)空間）。“三生協(xié)調(diào)”，就是堅持生態(tài)優(yōu)先，統(tǒng)籌陸域、海域基本功能，形成生態(tài)、生產(chǎn)、生活等三生空間，引導(dǎo)生態(tài)環(huán)保落地、生產(chǎn)項目落地、城市建設(shè)落地，實現(xiàn)陸海產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、城市品質(zhì)提升、人與自然和諧共處。“多規(guī)融合”，就是充分發(fā)揮《省級經(jīng)濟領(lǐng)土空間總體規(guī)劃》的總體性、基礎(chǔ)性、約束性作用，對各級各類涉海規(guī)劃進行修訂和完善，消除各類規(guī)劃差異性圖斑，形成完整統(tǒng)一的規(guī)劃體系。

3.資源開發(fā)統(tǒng)籌推進，拿捏一個“度”。根據(jù)陸海資源環(huán)境承載能力、可持續(xù)發(fā)展要求，堅守生態(tài)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線，堅持“儲陸用海、儲近用遠”的原則，合理確定資源開發(fā)布局和開發(fā)強度。

合理利用土地資源，提高用地效率。在沿海地區(qū)實施最嚴格的土地管理制度，嚴格用途管制，加強用地節(jié)地責任和考核。嚴控近岸圍填海，控制圍填海的強度和規(guī)模;強力推進圍填海歷史遺留問題解決，盤活存量。

開發(fā)海洋生物資源，建設(shè)海上“糧倉”。嚴控近海捕撈強度，發(fā)展遠洋漁業(yè)，開發(fā)國際水產(chǎn)資源;發(fā)展海洋生物養(yǎng)殖與育種;加強海洋生物資源的精深加工與利用，實現(xiàn)養(yǎng)殖、捕撈、深度加工協(xié)調(diào)發(fā)展。

大力開發(fā)海上風能資源，建設(shè)“海上三峽”。控制近海風電開發(fā)，加強深海、遠海風能開發(fā)。大力推進千萬千瓦級海上風電建設(shè)。以清潔能源逐步淘汰和替代陸地落后煤電產(chǎn)能。

推進開發(fā)海水資源，逐步擴大利用規(guī)模。積極推進海水淡化利用，把海水淡化和海水綜合利用納入水資源配置體系和區(qū)域水資源利用規(guī)劃，將淡化海水作為城市居民生活補充用水，擴大淡化海水利用規(guī)模。

合作勘探油氣資源，盡快形成開發(fā)能力。加強對渤海、南黃海、東海、南海等深海油氣資源勘探、調(diào)查等，盡快形成開發(fā)能力。

4.陸海產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展，下好一盤“棋”。根據(jù)陸海自然資源稟賦、經(jīng)濟技術(shù)基礎(chǔ)等條件，統(tǒng)籌陸海產(chǎn)業(yè)發(fā)展。特別是吸引陸域資金、技術(shù)、人才、信息、管理等要素向海洋（產(chǎn)業(yè)）轉(zhuǎn)移和擴散，“引陸入海”。開發(fā)海洋資源，緩解陸域資源枯竭現(xiàn)狀;通過產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)作用促進陸域相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“以海撐陸”。

以港口為龍頭、園區(qū)為載體、重大項目為抓手，壯大海洋經(jīng)濟規(guī)模。沿江港口，要加快鋼鐵石化能源等產(chǎn)業(yè)向沿海升級轉(zhuǎn)移，疏解傳統(tǒng)重化工布局給沿江帶來的生態(tài)環(huán)境壓力，為沿江產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展騰挪空間。沿海港口，要找到和發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，合理定位、分工、布局;發(fā)揮低成本海運優(yōu)勢，布局一批重大項目，發(fā)展用水量大、燃料和原料需求量大的新型石化、特色鋼鐵、綠色冶金、國際物流等臨港產(chǎn)業(yè)。以國家級海洋經(jīng)濟示范城市、國家級海洋經(jīng)濟示范區(qū)、省級示范園區(qū)為載體，打造海洋戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代海洋制造業(yè)等多種類型的產(chǎn)業(yè)基地，形成集群效應(yīng)強、生產(chǎn)規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)鏈長的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集群。

調(diào)整優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展海洋電子信息、海洋金融等海洋現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推進海洋服務(wù)標準化和品牌建設(shè)，重點培育和發(fā)展一批規(guī)模大，實力強的海洋服務(wù)企業(yè)。推動海洋漁業(yè)、海洋船舶工業(yè)、海洋交通運輸業(yè)等海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)通過產(chǎn)能轉(zhuǎn)換、技術(shù)改造等方式，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。以海洋高端裝備制造、海洋生物醫(yī)藥、海水淡化和綜合利用、海洋可再生能源（海上風電）等為重點，加快提升自主創(chuàng)新能力，突破共性技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)，打通產(chǎn)業(yè)瓶頸，培育壯大海洋新興產(chǎn)業(yè)。推動海洋產(chǎn)業(yè)由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主、從資源依賴型向技術(shù)引導(dǎo)和知識創(chuàng)新型為主轉(zhuǎn)變。

5.基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)，完善一張“網(wǎng)”。按照陸域完善、海域補課、陸海打通的要求，統(tǒng)籌陸海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把港口集疏運系統(tǒng)與海空通道、陸上交通有機銜接，整合成“網(wǎng)”，為海洋經(jīng)濟發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境。

加強港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。沿江港口，積極挖掘潛力，促進內(nèi)河航道擴能升級，著力轉(zhuǎn)型優(yōu)化發(fā)展。沿海港口，重點推進深水航道、深水碼頭和專業(yè)化泊位建設(shè)，提升港口吞吐能力;加快建設(shè)疏港鐵路、疏港公路，打通鐵路、高速公路進港“最后一公里”，提升港口集疏運能力。

完善陸海通道體系。針對跨地區(qū)的鐵路公路、航空機場、內(nèi)河航道，強弱補短，填空補缺，完善港城之間、城市之間、沿海與內(nèi)地之間的交通網(wǎng)絡(luò)，形成更便捷、更暢通的陸海空立體綜合交通體系。加強與國外，特別是“一帶一路”沿線等與沿海各省業(yè)務(wù)往來頻繁的國家和地區(qū)重要港口機場、知名航運航空公司聯(lián)合協(xié)作，開辟新的出海通道、新的遠洋航班、新的航空航線，提升航線覆蓋和航班密度，逐步形成通達全球的國際航運航空網(wǎng)絡(luò)。

6.生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護，用好一把“尺”。以生態(tài)環(huán)境承載能力為尺度，衡量陸海污染程度和治理成效。堅持陸海一體原則，建立“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡纳鷳B(tài)環(huán)境保護體系，推動陸海生態(tài)環(huán)境的同步改善。

建立陸海生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系，強化監(jiān)測結(jié)果應(yīng)用，分區(qū)分類實施限制性措施。重點海域，以海定陸，實施陸源污染物入海總量控制，推動海域污染防治與流域及沿海地區(qū)污染防治工作的協(xié)調(diào)與銜接。

加強江河入海口綜合管理，維護河口生態(tài)。開展沿海地區(qū)陸源污染源排查，全面推行排污許可，所有排污單位必須依法實現(xiàn)全面達標排放。鼓勵企業(yè)處理后深遠海排放。啟動重點河口區(qū)的點源污染綜合治理，實施水源涵養(yǎng)、濕地建設(shè)、河岸帶生態(tài)阻隔等綜合治理工程，維護河口良好水環(huán)境質(zhì)量。

轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟增長方式，發(fā)展低碳經(jīng)濟。推進生態(tài)化海上養(yǎng)殖模式，控制海水養(yǎng)殖污染;發(fā)展低碳船舶，減少海洋交通運輸業(yè)產(chǎn)生的污染;發(fā)展海上風電等可再生能源，減少對石化能源的依賴;對沿海重大化工產(chǎn)業(yè)布局進行科學(xué)系統(tǒng)評估，按照其風險等級分級分類管理。探索推廣海洋領(lǐng)域的碳中和技術(shù)（也叫碳補償，指通過計算二氧化碳排放總量，然后通過植樹造林（增加碳匯）、二氧化碳捕捉和埋存等方法把排放量吸收掉，以達到環(huán)保的目的），開展海底封存二氧化碳工作，利用海洋生物來捕獲和儲存二氧化碳。

實施海洋生態(tài)修復(fù)和治理工程，加強對河口、海灣和淺灘等生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)的生態(tài)保護與修復(fù)。實行海洋生態(tài)補償制度，逐步建立起“污染者治理、利用者付費、開發(fā)者保護、破壞者補償”制度。建立陸海災(zāi)害及重大突發(fā)事件風險評估體系和應(yīng)急體系，提升陸海生態(tài)災(zāi)害和環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)能力。

（薛國安，民革江蘇省委會副主委，江蘇省政協(xié)副秘書長;胡臣友，民革江蘇省委會宣傳處處長、一級調(diào)研員/責編 劉玉霞）