應急管理場景下鄉村治理機制探討

□李妮蔓

（河北科技大學經管學院 河北 石家莊 050018）

“十三五”時期，在國家強農惠農支農政策的支持下，中國在保障糧食安全、促進農業轉型升級、農村一二三產業融合、農民增收致富等方面均取得了顯著成效。黨的十九大以來，隨著鄉村振興戰略等利農政策的實施，以及建設美麗鄉村的推進，越來越多的年輕人選擇回到農村，使鄉村經濟不斷得以發展[1]。

1 應急管理中鄉村治理的重要意義

1.1 鄉村是應急管理政策宣傳與實施的主陣地

以公共衛生危機為例，在公共衛生危機暴發以后，居民均居家隔離，此時鄉村就是應對公共危機的主戰場、主陣地。各村通過村小組聯絡村民，通過農村大喇叭播報等方式及時將最新應急政策傳達給居民，將應急措施宣傳給群眾。鄉級、村級領導班子負責統一調度安排村民開展應急活動，例如發放應急物品、接受健康體檢等。通過這種以村為單位統一調度的方式，有序進行公共危機應急管理[2]。

1.2 鄉村是人員流動管理的防護網

人員的流動給公共衛生危機管理增加了難度，各村鎮為摸清底數、做好屬地管理，需要進行詳細的居民人口信息摸排、人員流動統計等，通過信息摸排強化公共衛生危機管理效果，織密人員流動管理的防護網。

1.3 鄉村是應急管理期間保障民生的指揮部

重大公共衛生危機管理期間一般采取村民居家隔離的防范方式，這導致村民采買生活用品不便，為保障村民正常生活，鄉村通過協調生活和防護物資、對行動不便的特殊困難群體進行幫扶等措施，在閉環管理期間為村民居家生活提供保障。

2 應急管理下鄉村治理存在的問題

在公共危機應急管理過程中，鄉村起到了十分重要的作用，但同時也暴露出鄉村治理存在的一些問題。

2.1 鄉村治理人力資源短缺

一般情況下，村民委員會的日常工作不需要同時面對所有村民，而是按照提前安排依次處理村民遇到的難題，即使組織全村村民開展活動，也會進行充足的前期準備，提前安排人手。因此，每個村固定工作人員有限，在公共危機來臨時，由于工作量驟增，即使有志愿者的加入，也會造成村民委員會人手緊缺的現象。同時，鄉村專業人才配備較少，一些技術性難題通常難以處理，需要等待外部支援人員的幫助，因而造成部分工作效率低下、進程緩慢。

2.2 鄉村應對公共衛生危機能力較低

通常情況下，鄉鎮醫療衛生機構使用率不高，醫療物資儲備不足，很多鄉鎮醫療衛生機構防范公共衛生危機的意識較弱，造成鄉村應對公共衛生危機的能力較低。

2.3 鄉村信息統計等事務性工作煩瑣

在應急過程中，很多時候需要鄉村進行快速調查，在進行信息統計時，很多鄉村采用傳統的上門統計、填表等方式登記信息，效率低且易出錯，不利于后期數據的整理，還浪費人力、物力和財力。此外，各地、各部門之間信息共享受限，會出現多次統計類似信息的情況，降低了村民對服務的滿意度，還影響應急管理的效率。

2.4 鄉村應急管理機制有待完善

由于自然因素、社會因素等帶來的影響，公共危機隨時隨地都有可能暴發。當發生公共危機時，由于基層應急經驗較少，缺乏成熟的應急管理機制，在公共危機應急管理時很難在最短時間內進行最優化的資源配置，達到最佳應急效果。

3 產生鄉村應急管理問題的原因

3.1 鄉村工作人員流動性較大

由于基層工作涉及任務普遍繁重，鄉村工作人員待遇較低、晉升機制不完善等問題，使很多大學畢業生等優秀青年參與鄉村工作的意向較低；即使來到鄉村工作，在基層持續工作時間也較短，導致鄉村工作人員流動性較大，人才儲備較少，在應急管理過程中出現人手短缺的情況。

3.2 鄉村級醫療衛生系統作用沒有得到充分發揮

鄉村級醫療衛生系統包括鄉鎮衛生院和村衛生室等機構，是為村民提供公共衛生和基本醫療服務的主要場所，但由于基層醫護人員技術水平有限且接觸病例較少，導致鄉鎮醫療衛生機構在公共衛生危機管理中的作用發揮受限，在公共衛生危機暴發初期難以進行危機預警，且在公共衛生危機暴發以后反應速度較慢。

3.3 鄉村信息化辦公水平較低

鄉村工作人員整體年齡偏大，大多不熟悉信息化辦公手段，習慣采用傳統方式進行辦公，依賴紙、筆進行工作記錄，導致在需要快速摸排大量村民信息時的效率低下且出錯率高，給后期數據整理帶來很大難度。

3.4 常態化防控與應急狀態之間轉換機制有待完善

在現有的鄉村治理機制下，沒有完善的常態化管理機制、應急管理機制以及常態化與應急狀態之間快速轉換的機制，就不能動態地研判并掌握當下形勢，做到科學有序地應對公共危機。

4 應急管理下鄉村治理的優化建議

4.1 合理配置使用鄉村干部

一是完善人員配置。建立健全農村優秀人才回引機制、村級后備干部培養機制、管理機制和任用機制，進一步加強后備干部隊伍建設。一方面可以通過定向培養招聘優秀的大學畢業生來充實基層工作人員隊伍，另一方面可以通過提高人崗匹配度，招聘適合固定崗位的人員，同時通過提高基層工作人員待遇、加大基層工作考核獎懲力度、拓寬鄉村工作人員晉升渠道，例如業務骨干擇優轉事業編制等方式，激發鄉村工作人員干事創業的信心與活力，降低人員的流動性，使鄉村能夠留得住人才。

二是合理使用人員。可以借鑒城市社區的精細化、網格化治理方式，在村級組織中原有村小組的基礎上積極發動培養網格管理人員，構建覆蓋全域的農村基層治理網絡。

4.2 引導村民積極參與鄉村治理

密切干群關系，加強村民自治，通過宣傳引導，例如選樹典型、建立健全鄉鎮志愿服務激勵機制等途徑，充分調動民眾參與度，倡導返鄉大學生、回鄉創業人員等人群積極參與志愿服務，加入志愿者隊伍，在常態化管理期間提前組建并逐步壯大一支相對固定的志愿者隊伍，增強鄉村應急力量，在面對突發公共危機時才能有足夠的工作人員負責各項工作，更加快速、有序地開展公共危機應急管理。

4.3 提升鄉村級醫療衛生系統服務能力

一是可以采取返聘退休醫護人員、對基層醫護人員定期開展系統性培訓、輪崗交流、完善基礎醫療設施等方式提升鄉村級醫療衛生系統服務能力。二是建立緊密型醫聯體，即在一定區域內由一所三級醫院，聯合一定區域范圍內的二級醫院和社區衛生服務機構，組成“醫療聯合體”，形成區域中心醫院帶領鄉村級醫療衛生機構的有序銜接服務體系，醫聯體內各合作單位雙向轉診，逐步實現醫聯體網格化布局管理。三是促進鄉村級醫療衛生系統從治病轉向預防的職能轉變，做好健康教育。通過提升鄉村級醫療衛生系統服務能力，在常態化防控階段做到充分預防危機，公共危機來臨時有效預警，在應急狀態下快速反應，為群眾做好醫療服務。

4.4 提高鄉村治理信息化辦公水平

加強鄉村工作人員信息化培訓指導，提高其信息化、智能化工作技術水平，在非應急狀態提前應用信息化手段做好日常信息統計，例如借助村小組微信群、辦公軟件等統計居民家庭人口和人員流動信息，以及特殊人群建檔立卡等，提前掌握村民信息及人員流動情況，并在保證數據安全的基礎上實現各管理部門之間必要性信息的共享，實行網絡互聯、信息互通，避免多次統計類似信息現象的發生，提升鄉村公共危機應急管理效果。

4.5 完善常態化防控和應急狀態間轉換機制

頂層設計角度，國家需完善公共衛生應急法律法規，健全公共危機應急管理和救治體系?；鶎又卫斫嵌?，需要通過制訂基層公共危機常態化管理方案、基層公共危機應急預案、劃分防控等級并根據等級建立快速轉換機制等方式，明確細化常態化管理及應急狀態管理措施，增強基層科學研判危機風險形勢的能力，做到有效預警，快速反應，實現鄉村治理安全有序、應急到位。

5 結束語

近幾年，各地鄉村公共危機頻發，對于農村居民生命和財產安全危害極大，公共危機在暴發前多具有隱蔽性，不易被發現，一旦暴發則難以管控。因此，將我國制度優勢轉化為治理效能，在應急管理場景下建立完善有效的鄉村治理機制，從人員配備、醫療服務、信息化管理、應急預案等方面改善鄉村治理能力，對于防范化解重大風險、將危機解除在基層、保障農村居民生命財產安全、維護社會安定和諧具有非常重要的意義。除此之外，還有利于實現基層治理能力與治理體系現代化，為農村經濟發展保駕護航。