自然保護區自身能力建設與考核指標體系框架研究
——以云南怒江州自然保護區為例

王金花 李文江

（怒江傈僳族自治州林業和草原局，云南 瀘水 673199）

1.前言

截至目前，云南省自然保護區管理條例已出臺近二十余年。但是保護區自然能力建設、管護成效、應如何進行考核和判定，這些均是保護區建設工作中值得關注并亟待解決的問題。因此，本項研究擬運用邏輯框架法和層次分析法對保護區自身能力建設的幾個較大的方面進行探討，逐層拆分，確定項目層和具體考核指標，并以此構成指標體系，采取賦值的方式對各項指標進行量化。最后以云南怒江自然保護區為例，剖析指標體系的合理性與可操作性。以期能夠解決自然保護區能力建設考評的難題。

2.研究方法與步驟

2.1 研究對象。云南省怒江州轄高黎貢國家級自然保護區1個， 為瀘水市、福貢縣、貢山縣分管；云嶺省級自然保護區1個，為蘭坪縣主管。4個自然保護區均系林業部門主管的自然保護區 （表1）。

表1 云南省怒江州自然保護區名錄Table 1 List of nature reserves in Nujiang Prefecture, Yunnan Province

2.2 考核指標體系框架構建。相關數據采自高黎貢山國家級自然保護區和云嶺省級自然保護區。

截止目前，中國尚無自然保護區自身能力建設與考核指標體系相關的研究報道，重新建立一個全新的指標體系，并得到行業認可是極為困難的。因此本篇論文從基礎出發，擬開展自然保護區自身能力建設與考核指標體系框架研究。

考核指標參考周偉等 （2010a， 2010b） 的研究工作，重點關注自然保護區在建設和管理過程中，基于自身能力能夠完成，且能夠形成管理痕跡的工作項目。

2.3 賦分原則

2.3.1 對比標準。以高黎貢山國家級自然保護區 （保山市隆陽區） 為賦分對比標準 （以下簡稱標準）。因為高黎貢山國家級自然保護區是云南省最大的自然保護區，保護管理成效顯著；且高黎貢山國家級自然保護區南段的保護對象與怒江州相似，緯度相近，具備橫向比較的地理條件和資源條件。

賦分過程中，各項指標以高黎貢山國家級自然保護區（保山市隆陽區） 為最優等級。怒江州內的自然保護區與高黎貢山相比，指標等級相近，則賦分相同；指標等級較弱，則逐級降分。

2.3.2 賦分標準。作為一項嘗試性的研究工作，在初期提出標準的百分制評價指標體系是極為困難的。因此本次指標賦分參考鄭允文等 （1994） 的工作，以是否相對優秀為依據，采取3級賦分值，分為“差”“中”“優”3級。賦分的等級越少，在感觀判斷時的感性結果最為準確，基于本項研究工作的特點，制定以下賦分標準：

2.3.2.1 “3”表示最高分值，代表研究對象的自然保護區的相關指標優于“標準”，或相近。

2.3.2.2 “2”表示中間分值，代表研究對象的自然保護區的相關指標低于“標準”。

2.3.2.3 “1”表示最低分值，代表研究對象的自然保護區的相關指標遠低于“標準”。

2.3.3 得分轉換。將賦分結果加和后，作為相應自然保護區自身能力與考核指標體系的最終得分。但該得分不可能是標準的百分制評價結果，因此需要對累計賦分做置換，研究該指標體系的科學性和操作性，以及討論指標體系的調整的改進建議。

轉換公式為：

（保護區累計分值/指標滿分）＝（X/100），X即為轉換后的百分制得分。

3.研究結果

3.1 指標體系框架。基于怒江州自然保護區實際，擬定6類16項評價指標。

3.1.1 日常管理

3.1.1.1 本底調查力度。依據云南省自然保護區管理條例第三章第九條規，在保護區建立之前，確定即將建設為保護地的區域是否具備建立為保護區的條件，有無建立保護區的價值后，由相關專業的專家學者進行一次以確定區域內是否具備滿足建立條件的資源，資源的類型等為目的資源調查。在確定保護區建設資格的同時，也為保護區建立后的管理工作成效提供參考資料 （高嵐等， 2012），同時為今后保護區自身能力建設成果的考核作出考核標準科研項目執行度。

3.1.1.2 日常巡護力度。保護區管理工作中，防火巡護是基本工作，且保護對象具有一定的流動性和動態的生長變化，巡護是較為直觀又簡單易行的方式，巡護力度能直接反映出保護區自身能力建設過程中日常工作的管理力度。

3.1.1.3 總體規劃。依據云南省自然保護區管理條例，保護區建立之前必須有專家給出完整詳盡的總體規劃，包括了保護區的區域規劃，實驗區、緩沖區、核心區的劃分，機構組成，人員配置等，保護區建設的相關規劃，是建立保護區必不可少的資料之一 （姜立軍等， 2006）。

3.1.1.4 工作記錄詳盡度。保護區的管護是一項集保護、建設于一體長時間為工作周期的管理工作，記錄每一天保護區的動態變化、機構工作內容、人員變動、設備使用記錄等，有利于保護區自身能力建設的工作方向、方式進行調整。

3.1.1.5 巡護記錄規范度。巡護記錄是指對在巡護過程中發現的有價值的信息進行記錄，如巡護的路線和位點，及巡護過程中一些資源的識別。在巡護過程中發現主要保護對象或發現沒有管護到位的資源，緊急情況的處理等往往需要具備專業知識較全面的工作人員進行記錄，巡護記錄的規范程度既反映了保護區管理機構行政管理的力度，又反映了保護工作人員在工作過程中的業務能力。

3.1.2 人員結構

3.1.2.1 滿編人數

文中指保護區管理機構明確的管理機構人員配備數量，在管護過程中充足的人員配備是管護工作得以保質保量完成的有力保障。

3.1.2.2 專業人員比例

文中的專業人員并不是單指相關專業的高學歷人才，還包括具有豐富的管護經驗的工作人員、管理機構工作人員等。

3.1.3 生態旅游

3.1.3.1 保護區管理力度。目前，大多數保護區均開展了生態旅游項目，但是對于保護區的管護工作是一把雙刃劍，因此管理機構對于生態旅游的管理控制能力是保護區管護工作正常開展，是取得積極效果的必要保障。

3.1.3.2 旅游設施建設力度。開展生態旅游很重要的一個條件就是旅游設施的建設，因此對生態旅游區域進行有質有量的建設和管理，是保證生態旅游高質量開展的前提。

3.1.4 社區共管

保護區周邊及內部的社區村落，它們對于保護區的了解和親近是我們管護機構所比不上的，因此與保護區周邊社區開展社區共管工作是很有必要的，是保護區自身能力建設成效的一大考核指標之一。

3.1.5 硬件設施

3.1.5.1 房屋建設度。保護區管護工作依托的主體是保護區的工作人員，因此穩定舒適的工作居住條件尤為重要。

3.1.5.2 車輛數。保護區車輛是根據保護區的級別配備的，車輛的數量及質量是保護區日常工作的一大重要影響因子，如一旦發生森林火災，消防及管護人員到位的時間直接影響了災害造成損失的多少。

3.1.5.3 工作器材。工作器材的質量、數量、種類直接影響管護工作的質量和效率，管護器材越全面開展工作的能力就越強。

3.1.6 數據管理

3.1.6.1 監測數據。當前處于信息時代，相對比于以前信息采集工作更加的簡單方便，因此進行監測并對監測數據進行分析處理是當代自然保護區自身能力建設的一個大的方面，需要專業的器材，也需要專業的人才。這也是保護區自身能力建設的一個考核指標。

3.1.6.2 巡護數據。巡護記錄的專業性是保護區自身能力建設的一個考察重點，只有對日常巡護記錄有一個完整的合理的儲存、處理、管理，才能在分析數據、查取資料的時候提供有力的信息資源保障。

3.2 賦分結果

基于賦分的標準及累計得分轉換標準，高黎貢山國家級自然保護區南段作為賦分參照標準，得分93.8分 （表2）。以高黎貢山國家級自然保護區南段的實際管理成效而言，該分值基本真實。

怒江州境內的高黎貢山國家級自然保護區得分位列第二、第三、第四，分別為滬水89.6分，貢山75分，福貢70.8 分 （表 2）。

4.討論

4.1 監測體系建立是提升能力建設的關鍵

在所有評價指標中，云南省自然保護區基本不具備數據管理的能力，以至“數據管理”類賦值最低 （表2）。本次研究檢視了個別保護區護林員巡護記錄表，發現其中除了基本的信息以外，在巡護中案件的發現和生物多樣性信息內容上都是空白。推測其原因，案件方面的空白估計與護林員管理制度中“如果在管轄片區中發現森林資源破壞案件，將扣護林員的分”這一規定有關。生物多樣性記錄信息的空白，應該與護林員缺乏辨認野生動物野外蹤跡和分類特征的相關知識有關系。因此，其監測基本上沒有對保護目標的貢獻。由于沒有監測數據，也缺乏對生物多樣性影響的評估手段和方法，致使保護區管理評估決策的指向性功能無從發揮。

表2 指標體系賦分結果Table 2 Result of index system

監測體系的建立并不是單純依賴于整理監測或巡護時所記錄表格上的內容 （謝志紅 & 徐永新 ， 2003）。參與監測的數據收集者需要具備對信息識別、歸類和記錄的能力；監測體系而且這一體系的建立還需要與評估體系相匹配，使數據的收集能夠與信息使用者所具備的相關數據分析、歸納、總結能力結合，并最終對管理決策產生支持性的作用。加強對關鍵物種種群動態的監測，特別是種群結構、數量、活動范圍、對干擾的反應等方面的調查，就顯得非常的重要 （李迪強等 ， 2003）。

4.2 日常管理自身能力提升的基礎

包括高黎貢山國家級自然保護區在內，巡護記錄均不盡完善，監測記錄缺乏 （表2），表現為對實際工作和數據管理之間的工作認識不統一。目前，怒江州的自然保護區基本上是按以前“看家護院”的方式和自上而下的方式進行管理。上級管理部門與基層保護區人員的直接溝通和交流較少，未能達成共識。因此，規范化的巡護記錄和數據管理才是提升自身能力的基礎工作。

4.3 管理部門合理調配資金

云嶺省級自然保護區評分偏低的主要原因是獲外界扶持的力度最小，基本沒有科研項目開展，而且生態旅游開發力度偏大，導致保護成效自然偏低 （表2），保護區穩定的資金來源與科學合理的使用，是保護區管理工作開展的基礎，同時也特別容易影響保護區管理工作人員的積極性。

另外，在資金使用方面應該接受嚴格專業的財務審計，防止自然資源或生物多樣性和生態資產的損失 （薛達元 &鄭允文， 1994）。另外，當前應加強有關政府部門在運用國際技術援助或國際金融組織的長期低息貸款所支持的資源與環境保護項目用于自然保護區的投資，并提高資金使用效率 （余久華 & 吳麗芳 ， 2003）。

5.建議

5.1 “3級”賦分制不宜用于指標體系賦分工作

通過本項的研究結論我們可以看出，通過三級賦分制分析得出的結論存在合理性，高黎貢山國家級自然保護區雖然是云南省國家級自然保護區自身能力建設工作開展最好的自然保護區，但也存在一定問題。而云嶺省級自然保護區是得分最低的保護區，但事實上，云嶺自然保護區開展工作還是很優秀的，因此，通過三級賦分制會出現最后綜合得分兩極分化嚴重的結果。

5.2 社區共管意識的培養

當地居民受教育水平偏低，缺乏參與保護區建設、保護與旅游開發、經營的基本知識和技能。為保障保護區的生態保護和居民的權益，應進行相應旅游培訓，提高當地居民參與旅游開發的能力，引導當地居民深度挖掘和保護民族文化的精華和魅力。