國際投資法國民待遇的“不低于”問題研究

張倩雯

2016年中國首次成為資本凈輸出國。①See UNCTAD,World Investment Report 2016:Investor Nationality:Policy Challenges,p.5.在此身份轉型時期，中國在與美國的雙邊投資協定談判中達成了采用準入前國民待遇加負面清單管理模式的共識，并在2020年1月1日生效的《外商投資法》中納入準入前國民待遇模式，意在進一步擴大對外開放，推動形成全面開放新格局。截至2021年6月，中國共簽訂生效雙邊投資協定（bilateral investment treaties，BIT）104個，其中近半數包含國民待遇條款。②中華人民共和國商務部：《我國對外簽訂雙邊投資協定一覽表Bilateral Investment Treaty》，http://tfs.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/201111/20111107819474.shtml，2021年6月20日訪問。準確把握國民待遇內涵對于中國適用準入前國民待遇條款，解決國際經貿爭端，參與投資者與東道國爭端解決機制多邊改革具有重要作用。

現有研究多為對國際投資法中國民待遇條款的內涵、起源、適用規則、例外的原則性介紹，①See Rudolf Dolzer& Margrete Stevens,Bilateral Investment Treaties 263-266(Martinus Nijhoff Publishers 1995)；Rudolf Dolzer&Christoph Schreuer,Principles of International Investment Law 198-205 (Cambridge University Press 2008)；Andrew Newcombe&Lluis Paradell,Law and Practice of Investment Treaties:Standards of Treatment 147-192(Kluwer Law International 2009).參見韓立余主編：《國際投資法》，中國人民大學出版社2018年版，第78-82頁。亦有部分實證研究結合國際投資仲裁國民待遇的相關案例展開。②See Meg N.Kinnear,et al.,Investment Disputes under NAFTA:An Annotated Guide to NAFTA Chapter 11(Kluwer Law International 2009).參見肖軍：《國際投資條約中國民待遇條款的解釋問題研究——評Champion Trading Company&Ameritrade International，Inc．訴埃及案》，《法學評論》2008年第2期，第59-65頁。國際投資仲裁庭在適用國民待遇時，通常從“相似情形”“不低于待遇”和“例外”三個構成要件展開分析。③See S.D.Myers,Inc.v.Canada,NAFTA(UNCITRAL),Partial Award,13 November 2002,para.250.Andrew Newcombe&Lluis Paradell,Law and Practice of Investment Treaties:Standards of Treatment 162(Kluwer Law International 2009).在國民待遇構成要件的認定問題上，國內外學者多關注“相似情形”的認定路徑，④See UNCTAD,UNCTAD Series on Issues in International Investment Agreements(National Treatment),p.33.Roger P.Alford,The Convergence of International Trade and Investment Arbitration,12 Santa Clara Journal of International Law 35(2013);Norfadhilah Mohamad Ali,Appropriate Comparator in National Treatment under International Investment Law:Relevance of GATT/WTO,EU and International Human Rights Jurisprudences(Doctoral Thesis),University of Dundee 2014；Nnaemeka Anozie,Legal Analysis of the Scope of“Like Circumstances”Concept under NAFTA National Treatment of Investments Obligation,https://ssrn.com/abstract=2996863 visited on 20 June 2021.參見張倩雯：《國際投資仲裁中國民待遇條款的“相似情形”問題研究》，《武大國際法評論》2015年第2期，第289-303頁；劉芳：《國際投資協定國民待遇條款“相似情形”的認定》，《首都經濟貿易大學學報》2018年第6期，第100-109頁。鮮有對其他構成要件的系統性研究。近年來，我國學者密切關注準入前國民待遇在自貿區的適用及負面清單的構建問題。①See Wei Wang,Super-national Treatment:A Misconception or a Creation with Chinese Characteristics?5 Frontiers of Law in China 376,380-382(2010)；Zhongmei Wang,Negative List in the SHPFTZ and Its Implications for China’s Future FDI Legal System,50 Journal of World Trade 117(2016);Qianwen Zhang,Opening Pre-establishment National Treatment in International Investment Agreements:An Emerging“New Normal”in China?11 Asian Journal of WTO & International Health Law and Policy 437-476(2016).參見韓冰：《準入前國民待遇與負面清單模式：中美BIT對中國外資管理體制的影響》，《國際經濟評論》2014年第6期，第101-110頁；龔柏華：《中國（上海）自由貿易試驗區外資準入“負面清單”模式法律分析》，《世界貿易組織動態與研究》2013年第6期，第23-33頁；胡加祥：《國際投資準入前國民待遇法律問題探析——兼論上海自貿區負面清單》，《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2014年第1期，第65-73頁。國民待遇條款通常規定東道國有義務給予外國投資以“不低于在相似情形下給予本國投資的待遇”。②此為歐洲BIT中對國民待遇的典型表述，See Rudolf Dolzer&Margrete Stevens,Bilateral Investment Treaties 63-64(Martinus Nijhoff 1995).該表述也被納入了《多邊投資協定》的談判文本中，See Organisation for Economic Co-operation and Development(OECD),Negotiating Group on the Multilateral Agreement on Investment(MAI),https://www.oecd.org/daf/mai/pdf/ng/ng987r1e.pdf,visited on 20 June 2021.由此，判斷東道國給予外國投資的待遇是否不低于（no less favourable than）給予本國投資的待遇是認定東道國是否違反國民待遇義務的重要構成要件。③See United Parcel Service of America v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),Award on the Merits,27 May 2007,para.83.Champion Trading Company and Ameritrade International,Inc.v.Arab Republic of Egypt,ICSID Case No.ARB/02/9,Award,para.128.Bayindir Insaat Turizm Ticaret Ve Sanayi A.S.v.Islamic Republic of Pakistan,ICSID Case No.ARB/03/29,Award,para.390.國際投資協定文本對“不低于”的表述并不統一。少數國際投資協定將國民待遇界定為東道國給予外國投資的待遇應“等同于”（as the same favourable as）其給予本國投資的待遇。④See UN,UNCTAD Series on Issues in International Investment Agreements(National Treatment),pp.28-34.我國也有極少數國際投資協定采納該界定。⑤包括1986年中國—英國BIT、1993年中國—斯洛文尼亞BIT、1994年中國—冰島BIT、1997年中國—馬其頓BIT。但是，晚近世界各國（包括我國）簽訂的國際投資協定多采“不低于”待遇定義。因國民待遇和最惠國待遇均為國際投資協定中的相對待遇條款，二者在“不低于”的表述上具有高度相似性。仲裁庭在適用最惠國待遇條款的時候，分析步驟和要件也和適用國民待遇條款類似。①See Andrew Newcombe&Lluis Paradell,Law and Practice of Investment Treaties:Standards of Treatment 141(Kluwer Law International 2009).但因二者比較對象不同，國民待遇的“不低于”和最惠國待遇中的“不低于”關注點存在不同。②最惠國待遇中的“不低于”因比較的是締約國和第三國投資者獲得的待遇，爭議焦點常常是最惠國待遇條款是否可以用于程序性事項。因此，國民待遇的“不低于”和最惠國待遇的“不低于”在量化方式上應有不同。本文的研究對象僅限于國民待遇的“不低于”問題。由于國際投資協定文本對“不低于”均為籠統規定，缺乏具體解釋，“不低于”的內涵并不明晰。本文基于相關國際投資仲裁裁決，明晰實踐中仲裁庭解釋“不低于”內涵采納的路徑和裁決傾向，探討給予外國投資及投資者何種待遇構成低于本國投資及投資者的待遇。在投資者與東道國爭端解決機制（以下稱“ISDS機制”）處于多邊改革之際，研究仲裁庭對“不低于”的釋義及其如何在投資者利益與東道國規制權之間作出平衡，有助于完善ISDS機制實體條款改革，并促進我國國內立法與實踐準確對接國際經貿規則。

一、國際投資仲裁庭對“不低于”之釋義

非歧視原則是國際投資協定的重要原則，意在禁止主權國家出于國籍原因而給予外國投資低于本國投資的待遇。國民待遇和最惠國待遇是非歧視原則在國際投資協定實體待遇中的一體兩翼，③See Corn Products International Inc.v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/04/1,Decision on Responsibility,para.109.而非歧視原則是國民待遇不可或缺的內核。④See Marvin Feldman v.Mexico,ICSID Case No.ARB(AF)99/1,Award,para.181.Merrill&Ring Forestry L.P.v.Government of Canada,UNCITRAL,ICSID Administrated,Award,para.94.在外國投資和本國投資處于“相似情形”的前提下，仲裁庭認定東道國的規制行為是否違反其國民待遇義務的關鍵在于判斷東道國是否給予了外國投資低于本國投資的待遇?？疾靽H投資仲裁庭的實踐可知，認定國民待遇中的“不低于”標準主要涉及“歧視意圖”“比較對象”“量化方式”和“政策基礎”四個問題。⑤See Andrew Newcombe&Lluis Paradell,Law and Practice of Investment Treaties:Standards of Treatment 103-116(Kluwer Law International 2009).國際貿易法的國民待遇類似地要求東道國給予進口產品的待遇不低于國內產品的待遇。理解國際貿易法國民待遇的“不低于待遇”同樣涉及“歧視意圖”“量化方式”等問題，但WTO專家組和上訴機構采納的標準和投資仲裁庭并不相同。例如，早年的國際貿易法案件中多采用“微量”標準以量化“不低于待遇”，但晚近轉向對進口產品和本國產品實質上競爭關系影響的考察。See Nicholas DiMascio&Joost Pauwelyn,Nondiscrimination in Trade and Investment Treaties:Worlds Apart or Two Sides of the Same Coin?102 American Journal of International Law 48(2008).

（一）歧視意圖

1.非必要性

認定非歧視原則中的“歧視”是僅考慮客觀結果，還是也應當考慮東道國的主觀意圖？換言之，是否僅通過東道國行為的效果便可認定該行為違反了國民待遇義務，還是需要同時考慮東道國是否具有歧視的主觀意圖？回答該問題需要回到投資仲裁實踐中。

在探討歧視意圖的問題上具有突破意義的是S.D.Myers訴加拿大案（以下稱“S.D.Myers案”）。該案仲裁庭肯定了主觀意圖對于判斷東道國是否違反國民待遇的重要性，但同時指出“保護性的意圖本身并不必然具有決定性”。①See S.D.Myers,Inc.v.Canada,NAFTA(UNCITRAL),Partial Award,13 November 2002,para.254.在Champion Trading訴埃及案中，仲裁庭同樣指出，“對埃及政府行為意圖的分析與本案無關?！雹赟ee Champion Trading Company and Ameritrade International v.Egypt,ICSID Case No.ARB/002/9,Decision on Jurisdiction,para.133.Occidental Exploration訴厄瓜多爾案仲裁庭也認為，即使東道國不存在歧視外國投資公司的意圖，也有可能因為其行為結果而違反國民待遇。③See Occidental Exploration and Production Company v.Republic of Ecuador,LCIA Case No.UN3467,Final Award,para.177.上述案件的仲裁庭均認為東道國是否具有歧視意圖對于認定其行為是否違反國民待遇無關。但Methanex訴美國案（以下稱“Methanex案”）仲裁庭獨樹一幟地認為，Methanex公司應當證明美國具有歧視意圖，目的是讓本國投資者在投資中獲得優勢。④See Methanex Corporation v.United States of America,NAFTA(UNCITRAL),Award,3 August 2005,at Part IV Chapter B,para.12.一些學者把Methanex案的裁決解釋為特例，認為該裁決是考慮到本案中“原告特別的訴求”。⑤See Borzu Sabah,National Treatment—Is Discriminatory Intent Relevant?in Grierson Weiler(ed.),Investment Treaty Arbitration and International Law 284(JurisNet,LLC 2008).但更有說服力的解釋或許是該案仲裁庭受到了世界貿易組織相關判例的影響。⑥在歐共體香蕉案、墨西哥軟飲料案、加拿大期刊案等多個國際貿易法實踐中，專家組和上訴機構都認定了保護性意圖對認定違反國民待遇的必要性。然而，其后的仲裁庭仍然沿襲的是S.D.Myers案而非Methanex案的裁決，認為東道國的主觀歧視意圖并不必然與判斷其是否給予外國投資者歧視待遇相關。Thunderbird訴墨西哥案、ADM訴墨西哥案、Bayindir訴巴基斯坦案（以下稱“Bayindir案”）、Alpha Projecktholding訴烏克蘭案和Clayton/Bilcon訴加拿大案的仲裁庭均認為東道國是否具有歧視意圖雖然重要，但這并非證明東道國違反國民待遇義務的要件。①See International Thunderbird Gaming Corporation v.Mexico,NAFTA(UNCITRAL),Final Award,para.177.Alpha Projektholding GmbH v.Ukraine,ICSID Case No.ARB/07/16,Award,para.427.William Ralph Clayton,Douglas Clayton,Daniel Clayton and Bilcon Delaware Inc.v.Government of Canada,PCA Case No.2009-04,Award on Jurisdiction and Liability,17 March 2015,para.719.相對而言，東道國行為給外國投資和投資者造成了怎樣的不利效果，②See Archer Daniels Midland Company and Tate& Lyle Ingredients Americas,Inc.v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/04/5,Award,para.209.是否通過其行為導致了歧視外國投資者的結果才最重要。③See Bayindir Insaat Turizm Ticaret Ve Sanayi A.S.v.Islamic Republic of Pakistan,ICSID Case No.ARB/03/29,Award,para.390.

2.舉證責任

舉證責任的分配也從理論上說明了為什么歧視意圖不是認定東道國違反國民待遇的要件。與舉證責任分配相關的一個重要案件是Feldman訴墨西哥案（以下稱“Feldman案”）。該案裁決不僅認定東道國是否具有歧視意圖與其是否違反國民待遇義務無關，還闡釋了申請方和被申請方在論證歧視待遇時的舉證責任。Feldman案仲裁庭首先基于“事實和法律的理由”，在本案中沒有相反證據的情況下，假設該案中的差別待遇是源自于原告的國籍，④See Marvin Feldman v.Mexico,ICSID Case No.ARB(AF)99/1,Award,para.181.再由被申請方舉證證明其行為沒有對外國投資者和本國投資者進行不合理區分。仲裁庭指出，若要求外國投資者證明遭受的歧視性待遇是基于其國籍而為之，則會給其帶來過于繁重的證明負擔，因為相關信息可能只有政府方才有。因此，對于申請方而言，要證明政府對其歧視的意圖是基于國籍而非其他原因幾乎是不可能的，這樣的要求也會極大減損國民待遇條款保護外國投資者的有效性。⑤See Marvin Feldman v.Mexico,ICSID Case No.ARB(AF)99/1,Award,para.183.由此可見，仲裁庭從舉證責任的可行性考慮，也認為歧視意圖并非認定東道國違反國民待遇的要件。近年來的投資仲裁實踐對歧視意圖問題的處理基本趨于一致。雖然在某些情況下仲裁庭可能會考慮東道國是否對外國投資者具有歧視意圖，但大多認為東道國主觀具有歧視意圖并不構成其違反國民待遇的要件。仲裁庭的關注焦點在于東道國的行為是否對外國投資和投資者產生了不利效果。

（二）比較對象

多數國際投資協定并未明確外國投資者受到的哪些待遇屬于可比較的范圍，繼而引發了諸多疑問，例如東道國的哪些行為屬于可比較的范圍？需要和外國投資者直接相關還是可以間接相關？外國投資者應該和本國何種范圍的投資者作比較，是某個省的還是全國范圍的？外國投資應該享有國內投資所受待遇的平均水平還是最優水平？

國際經貿協定在界定國民待遇可比較待遇范圍時主要有兩種做法：一種是以封閉式清單的形式規定國民待遇的適用范圍，多見于早期的國際經貿協定中；①See The Common Convention on Investments in the States of the Customs and Economic Union of Central Africa,Article 3,https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/treaty-files/2388/down load,visited on 20 June 2021.另一種是以“列舉+兜底”的開放列舉清單形式規定國民待遇的適用范圍，例如，美國2012年《示范雙邊投資協定》第3條、《美國—墨西哥—加拿大協定》第14.4條、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》第9.4條均規定國民待遇適用于締約另一方投資者在締約方境內“設立、并購、擴大、管理、運營、轉讓或其他投資處置”的行為，此類規定實則受《服務貿易總協定》的影響，刻意模糊國民待遇適用的待遇范圍，以保留一定程度的靈活性。②See UN,UNCTAD Series on Issues in International Investment Agreements(National Treatment),1999，pp.29,32.伴隨投資自由化的發展，對國民待遇適用范圍的限制也逐漸縮減，第二種做法成為近年國際投資協定中主流的界定方式。

不同的締約實踐實為締約國在法律靈活性和確定性之間的選擇。模糊規定國民待遇可適用的范圍雖然有利于保障條約適用的靈活性，但在實踐中易引發爭議。目前仲裁庭大多對東道國應給予外國投資和投資者的待遇范圍作廣義解釋。Bayindir案仲裁庭認為，申請方主張的待遇范圍不局限于東道國調控外國投資所給的待遇，也包括東道國達成投資協議或行使其權力的其他行為。③See Bayindir Insaat Turizm Ticaret Ve Sanayi A.S.v.Islamic Republic of Pakistan,ICSID Case No.ARB/03/29,Award,para.388.Merrill&Ring訴加拿大案（以下稱“Merrill&Ring案”）仲裁庭認為“待遇”是一個廣泛的概念，包括幾乎所有能想象到的和投資者商業活動開始、發展、運營和終止有關的措施。換言之，“待遇”是所有影響到申請方商業活動的東道國行為的總和。④See Merrill&Ring Forestry L.P.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),ICSID Administrated,Award,para.79.對于投資協定文本中沒有限定合理比較對象，案件中也不涉及管轄沖突的情況，仲裁庭通常對東道國的國民待遇義務做出較高標準的認定。Pope&Talbot訴加拿大案（以下稱“Pope&Talbot案”）和Feldman案中，仲裁庭均明確指出外國投資者應當享有不低于處于相似情形的任何國內投資者所享有的待遇。①See Pope&Talbot Inc.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),Award on the Merits of Phase 2,10 April 2001,para.41.See also Marvin Feldman v.Mexico,ICSID Case No.ARB(AF)99/1,Award.

大多數國際經貿協定的國民待遇條款僅籠統地規定東道國政府給予外國投資者的待遇不得低于在相似情形下給予本國投資者的待遇，并未對可比較的待遇范圍進行限制。極少數國際經貿協定考慮到了應當在特定情形下限定可比較的待遇范圍問題，并在文本中作出了規定。例如，《美國—墨西哥—加拿大協定》的前身——《北美自由貿易協定》第1102條第3款把“不低于”的可比較待遇限定在同一轄區范圍內?！睹绹鞲纭幽么髤f定》和《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》也基本上沿襲了這一規定，要求地方政府給予外國投資和外國投資者的待遇也應當符合國民待遇要求，即地方政府給予的待遇應當“不低于該地方政府在相似情形下給予其作為組成部分的該締約方投資或投資者的最優惠待遇”。此類限制得以首先在北美國家推行或許和美國、加拿大、墨西哥三國均為聯邦制國家有關，因而需要特別考慮地方政府給予的待遇。

這一限定也得到了Merrill&Ring案裁決②See Merrill&Ring Forestry L.P.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),ICSID Administrated,Award.的支持。該案中，鑒于林業在加拿大國民經濟中的重要地位，加拿大政府出臺了《第102號通知》（以下稱《通知》）。此項聯邦立法僅規范不列顛哥倫比亞省受聯邦監管的土地上的木材出口的程序，而不列顛哥倫比亞省砍伐木材的行為則是由地方立法《不列顛哥倫比亞森林法》調整。Merrill&Ring林業公司是一家設立在不列顛哥倫比亞省的美國企業。該公司在不列顛哥倫比亞省的大部分土地都是由加拿大聯邦政府授予的，受聯邦政府監管，而少部分土地則由不列顛哥倫比亞省政府監管。③See Merrill&Ring Forestry L.P.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),ICSID Administrated,Award,para.39.Merrill&Ring公司由于大部分木材產自不列顛哥倫比亞省聯邦監管的土地，其出口木材時必須符合《通知》中諸多煩瑣要求，例如順差檢測程序（surplus testing procedure）要求。同屬木材加工、出口行業的阿爾伯達省木材生產商則只需要遵守該省的地方法規，而該《通知》相較阿爾伯塔省的地方法規在出口程序上要求煩苛許多。①See Merrill&Ring Forestry L.P.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),ICSID Administrated,Award,para.34.因此，Merrill&Ring公司認為《通知》造成了兩方面的差別待遇：一方面，是對受《通知》規范和受本省法規規范的木材生產商進行了差別對待；另一方面，無論不列顛哥倫比亞省的木材生產商是受聯邦還是地方立法規范，該《通知》都對不列顛哥倫比亞省和阿爾伯達省木材生產商進行了差別對待。這兩方面的結果都違反了加拿大在《北美自由貿易協定》第11章項下的國民待遇義務。但該案仲裁庭贊同被申請方的辯解，即認為申請方提出的差別待遇是對不同管轄區內的待遇進行比較的結果。②See Merrill&Ring Forestry L.P.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),ICSID Administrated,Award,para.75.仲裁庭指出，根據《北美自由貿易協定》第1102條第3款的規定，申請方所受待遇的合理比較對象應當是同一轄區內的投資者獲得的待遇，因此申請方依據《通知》所獲待遇只能與不列顛哥倫比亞省聯邦監管土地上的木材生產商的待遇比較，而不能與阿爾伯塔省的木材生產商或者不列顛哥倫比亞省政府監管土地上的木材生產商所獲待遇比較。③See Merrill&Ring Forestry L.P.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),ICSID Administrated,Award,paras.81-82.該案說明，在案件同時受到聯邦政府和省政府雙重管轄時，若申請方主張的東道國政府對其實施差別待遇的措施是聯邦政府所為，則申請方所獲待遇應和該項聯邦政府行為調控的其他投資者所獲待遇進行比較。

比較對象的確定是認定東道國是否給予國民待遇的關鍵問題。正如仲裁庭在Mobil Exploration訴阿根廷案中所指出的，國民待遇僅限于給予可比較的對象，并沒有禁止東道國給予不可比的對象以差別待遇。④See Mobil Exploration and Development Inc.Suc.Argentina and Mobil Argentina S.A.v.Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/04/16,Decision on Jurisdiction and Liability,para.884.而現有的仲裁實踐認定的比較對象的范圍極為寬泛，強調對外國投資者利益的保護。若東道國不在國際投資協定中對此予以限制，則應承擔的國民待遇義務較為繁重。

（三）量化方式

在許多案件中，東道國是否給予外國投資和投資者差別待遇并非顯而易見。⑤See Pope&Talbot Inc.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),Award on the Merits of Phase 2,10 April 2001,para.70.在一些案件中，當事方主張東道國采取的措施對外國投資者和本國投資者造成的不同影響即為差別待遇。①See Katia Yannaca-Small,Arbitration under International Investment Agreements:A Guide to the Key Issues 430(Oxford University Press 2010).但是多數仲裁庭認為，對差別待遇應有程度要求，即應達到“事實上的歧視”（de factodiscrimination）。②See Marvin Roy Feldman Karpa v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/99/1,Award,para.169.那么，何種程度可被認定為“事實上的歧視”？對此，仲裁庭分別采用過三種不同的認定路徑。

早期仲裁庭采取的是“不成比例優勢”（disproportionate benefit）路徑。S.D.Myers案仲裁庭認為，判斷外國投資者是否受到歧視，需要考慮的相關因素包括“東道國行為結果是否會給東道國國民帶來相較于非國民而言不成比例的優勢”，以及“從表面上看，相較于被相關協定保護的非國民而言，政府行為是否更有利于東道國本國國民”。③See S.D.Myers,Inc.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),Partial Award,13 November 2000,para.252.但這種路徑被Pope&Talbot案仲裁庭否定。④See Pope&Talbot Inc.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),Award on the Merits of Phase 2,10 April 2001,paras.55,57,63,67,71-72.其后，仲裁庭采用“不合理區分”（unreasonable distinctions）路徑取代了之前的“不成比例優勢”路徑。Feldman案和ADM訴墨西哥案仲裁庭認為，當東道國行為對處于相似情形下的外國投資者和本國投資者造成了“不合理區分”時，可認定該行為構成對外國投資者的歧視。⑤See Marvin Roy Feldman Karpa v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/99/1,Award,para.170.Archer Daniels Midland Company and Tate&Lyle Ingredients Americas,Inc.v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/04/5,Award,para.205.第三種是晚近仲裁庭采取的“實質性影響”路徑。Apotex Holdings訴美國案仲裁庭認為只有當申請方受到的待遇對其造成了非實質性以外的實際負面影響（not-insignificant practical negative impact），才能認定東道國違反國民待遇義務。⑥See Apotex Holdings Inc.and Apotex Inc.v.United States of America,ICSID Case No.ARB(AF)/12/1,Award,para.8.21.即當申請方受到的待遇對其產生了實質性負面影響時，可認定東道國違反國民待遇義務。

（四）政策基礎

東道國的公共政策情況對于仲裁庭認定其行為是否違反國民待遇義務具有重要影響。當東道國給予外國投資者和本國投資者差別待遇時，仲裁庭應當著重考量東道國是否具有給予差別待遇的“合理基礎”（rational bases）。①See Marvin Roy Feldman Karpa v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/99/1,Award,para.170.也有仲裁庭將“合理基礎”闡釋為東道國政策與其給予國內外投資者的差別待遇之間應具有“合理聯系”（reasonable nexus）。在Pope&Talbot案中，仲裁庭分析了《1996年軟木協議》的合法性后認定，加拿大政府采取的措施和政府政策間具有“合理聯系”。一方面，這種措施在表面上（on their face）未對外國公司和本國公司區別對待，在事實上也并未造成歧視外國投資者的后果。另一方面，這種措施沒有損害《北美自由貿易協定》第1102條下投資自由化的目的。正是基于這種合法且非保護性的政策，加拿大政府未違反其國民待遇義務。②See Pope&Talbot Inc.v.Government of Canada,UNCITRAL,Award on the Merits of Phase 2,10 April 2001,para.78.在之后的Feldman案中，仲裁庭也沿襲了Pope&Talbot案分析思路，認為墨西哥政府需要證明，其給予差別待遇是為了保護本國知識產權和防止走私。③See Marvin Roy Feldman Karpa v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/99/1,Award,para.170.但是墨西哥政府沒有成功證明這種“合理聯系”的存在，因此被認定違反了國民待遇義務。④See Marvin Roy Feldman Karpa v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/99/1,Award,para.184.

在具體認定何為合理的政策基礎時，應當注意下述兩方面的問題：第一是程度要求。東道國采取的措施只需要具備合法性和非保護性即可，不需要造成的影響是“最小限制性”，否則對東道國負擔過重。⑤See Jürgen Kurtz,Adjudging the Exceptional at International Investment Law:Security,Public Order and Financial Crisis,59 International&Comparative Law Quarterly 368-369(2010).第二是綜合考量。仲裁庭不能僅依據東道國的事后解釋就認定該行為和公共政策間具有合理聯系。⑥See United Parcel Service of America Inc.v.Government of Canada,NAFTA(UNCITRAL),Separate Statement of Dean Ronald A.Cass,24 May 2007,paras.131-132.由于東道國必然會找到其調控措施的政策依據，如果任由東道國進行解釋，則國民待遇義務可能喪失其保護外國投資者的價值。東道國給予國內外投資者的差別待遇不應該僅為東道國的一個“單獨”（single）“孤立”（isolated）的行為，而應該是東道國系統性的政策。①See Marvin Roy Feldman Karpa v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/99/1，Dissenting Opinion of Jorge Covarrubias Bravo，para.9.4.因此，仲裁庭在判斷東道國政府的行為是否給予外國投資者低于本國投資者的待遇時，除了考慮東道國行為本身，還應當綜合考量該措施出臺的時間節點，與之前政策的前后銜接，以及與其配套的法律法規等一系列因素。②例如，United Parcel Service of America Inc.訴加拿大案中，法官Ronald A.Cass就指出，加拿大政府并未事前公開聲明其選擇的公司需要能夠在全國范圍內承擔運送業務，以達成PAP項目。因此，加拿大政府不可事后援引（ex post）PAP項目作為拒絕給予外國投資國民待遇的政策基礎。See Separate Statement of Dean Ronald A.Cass 124,127,adopted on 24 May 2007.

二、仲裁庭認定“不低于”釋義中的投資者利益與東道國規制權

國際投資法的核心問題是投資者與東道國的“二元沖突”。③具體可參見余勁松：《國際投資條約仲裁中投資者與東道國權益保護平衡問題研究》，《中國法學》2011年第2期，第132-143頁。Abba Kolo,Investor Protection vs Host State Regulatory Autonomy during Economic Crisis:Treatment of Capital Transfers and Restrictions under Modern Investment Treaties,8 Journal of World Investment&Trade 485-499(2007).“正當性危機”的產生反映出一邊倒保護外國投資者的投資協定將不再被國際社會所接受。④See Wenhua Shan,The Legal Framework of EU-China Investment Relations:A Critical Appraisal 270-276(Hart Publishing 2005).2016年10月，ICSID啟動了修訂投資者與東道國爭端解決機制（ISDS）的程序。投資者與東道國爭端解決機制的改革目標之一即是構建有利于平衡投資者利益與東道國規制權的國際投資法體系。⑤See Stephan W.Schill,W(h)ither Fragmentation?On the Literature and Sociology of International Investment Law,22 European Journal of International Law 875,895-896(2011).

考察仲裁庭在認定國民待遇“不低于”的釋義過程中，如何對投資者利益與東道國規制權做出平衡取舍，有助于明確ISDS在構建平衡的國際投資法體系的未來時可選擇的改革路徑。下文通過分析投資仲裁庭對國民待遇的“不低于”之歧視意圖、比較對象、量化方式和政策基礎的釋義，總結其中所反映出的仲裁庭在投資者利益和東道國規制權價值間的權衡取舍。

（一）“不低于”釋義中的投資者利益與東道國規制權平衡現狀

1.歧視意圖。根據S.D.Myers案、Champion Trading訴埃及案、Occidental Exploration訴厄瓜多爾案仲裁庭的認定，東道國是否對外國投資者具有主觀的歧視意圖并不構成其違反國民待遇的要件，外國投資者也不需要證明東道國主觀上是故意歧視外國投資者而給予其差別待遇，只需要證明東道國的調控措施客觀上對外國投資者造成了事實上的歧視效果即可，這減輕了投資者的舉證責任，有利于保護投資者權利。

Feldman案仲裁庭對“歧視意圖”舉證責任的分配更有利于投資者，這主要源于投資者與東道國在舉證責任上的能力差距。在多數國際投資仲裁案中，私人主體對抗東道國政府時處于弱勢地位，只有主權國家一方能掌握更為充分的信息。因此，要求申請方證明東道國政府具有歧視外國投資者的意圖既不合理，也不可行，甚至會減損國民待遇原則保護外國投資者的有效性。①See Marvin Feldman v.Mexico,ICSID Case No.ARB (AF)99/1,Award,para.193.

2.比較對象。根據Bayindir案、Merrill&Ring案、Pope&Talbot案和Feldman案仲裁庭的認定，外國投資者應當享有不低于處于相似情形的任何國內投資者所享有的待遇，即外國投資者享有的待遇應不低于處于相似情形的所有國內投資者中的“最優待遇”。與外國投資者享有的待遇不低于處于相似情形的某些國內投資者的待遇相比，仲裁庭對于比較對象的釋義給予了投資者極高的保護水平。

3.量化方式。早期仲裁庭在S.D.Myers案中采用的“不成比例優勢”路徑意味著僅當東道國行為結果給其國民帶來相較于非國民而言不成比例的優勢時，才可能被視為違反國民待遇。相比之下，其后仲裁庭在Pope&Talbot案中采取的“不合理區分”路徑在量上降低了對東道國措施造成影響的程度要求。②See Andrew K.Bjorklund,Yearbook on International Investment Law and Policy 225(Oxford University Press 2015).晚近Apotex Holdings訴美國案仲裁庭采納的“實質性影響”路徑再次改變了該要求，當申請方受到的待遇對其造成非實質性以外的實際負面影響時，可認定東道國違反國民待遇義務。“不合理區分”路徑要求仲裁庭將外國投資和本國投資受到的待遇進行對比，而采“實質性影響”的仲裁庭則只需要考察東道國采取的措施對外國投資的影響，后者對投資者更為有利。但筆者認為，國民待遇實為“相對”標準，③See Federico Ortino,From“Non-Discrimination”to“Reasonableness”:A Paradigm Shift in International Economic Law?in Francesco Palermo,et al.(eds.),Globalization,Technologies and Legal Revolution 13(Nomos 2012).故“實質性影響”這樣的類似于公平與公正待遇的“絕對”標準有違國民待遇條款設置的初衷。

從仲裁庭早期的“不成比例優勢”到“不合理區分”，再到“實質性影響”的認定路徑可知，仲裁庭認定東道國行為何時構成“事實上的歧視”的標準在逐漸變化。相比于早期的“不成比例優勢”路徑，其后仲裁庭采取的“不合理區分”路徑在量上降低了對東道國措施造成影響的程度要求。①Andrea K.Bjorklund仲裁員在考察比例路徑和合理性路徑時指出：“比例原則通常是一個嚴格的標準，它超越了更加傳統和狹隘的合理性路徑的概念?！盨ee Andrew K.Bjorklund,Yearbook on International Investment Law and Policy 225(Oxford University Press 2015).而與“不合理區分”路徑相比，晚近采“實質性影響”的仲裁庭則只需要考察東道國采取的措施對外國投資的影響，不需要比較該措施對外國投資和本國投資的影響差異，進一步降低了外國投資者援引國民待遇的門檻。

4.政策基礎。根據Pope&Talbot案和Feldman案仲裁庭的認定，當東道國政策與其實行的差別待遇之間具有“合理聯系”，即當東道國的規制措施意在維護其合法的、非保護性的公共政策時，仲裁庭可認定東道國給予外國投資者差別待遇的合法性，允許東道國在該情形下免于履行國民待遇的義務。合理的政策基礎可視做歧視待遇的例外，這給予了東道國合法對外國投資采取規制措施的依據，是對東道國規制權的保障。

基于對國際投資仲裁庭適用“不低于”相關因素釋義的分析，可總結出表1，其中反映的是仲裁庭平衡投資者利益和東道國規制權的現狀。

表1

根據表1可知，國際投資仲裁庭在認定東道國是否給予外國投資者不低于本國投資者的待遇時，目前采取的路徑更側重于投資者利益保護。外國投資者不需要證明東道國的“歧視意圖”和“實質性影響”的證明標準均有利于減輕投資者的舉證責任。將外國投資者比較對象的范圍擴大為本國所有投資者，提升東道國應給予外國投資的水平則加重了東道國保護外國投資者的責任。雖然合理的政策基礎在一定程度上給予了東道國豁免權，但是對該政策的合理性認定仍然需要綜合考量各相關要素。因此，東道國的規制權仍然受到較大限制。

（二）原因探析與演進趨勢

投資仲裁庭在認定“不低于”中表現出對投資者利益的保護傾向，這可從實體與程序兩方面，即投資協定本身和ISDS機制兩方面進行理解。從投資協定本身的視角考察，仲裁庭的認定路徑選擇與投資協定的起源和協定條款的設計有關。國際投資協定以追求投資者保護為己任，大多數國際投資協定在序言部分表明締約宗旨之一是為了“鼓勵、促進和保護投資”。①例如2003年中國—德國BIT的序言。正是基于國際投資協定促進和保護投資的基本宗旨，協定實體條款的設計無論形式還是內容都多傾向于保護外國投資者利益，而較少考慮東道國的合理規制權，例如對締約國的權利規定不明，缺少對例外條款的規定，以及為締約國的主權預留空間不足等。②參見余勁松：《國際投資條約仲裁中投資者與東道國權益保護平衡問題研究》，《中國法學》2011年第2期，第132、142頁。國民待遇條款的設計也是如此。絕大多數國際投資協定中對于如何認定東道國是否給予外國投資低于本國投資待遇的比較對象范圍、比較標準等關鍵問題缺乏細化規定，這在一定程度上將解釋權和裁量權交予了仲裁庭。從程序角度考察，ISDS機制本身也存在保護投資者利益的傾向。與國際貿易爭端雙方為主權國家不同，國際投資爭端發生在私人投資者和東道國之間。與東道國相比，投資者作為私人主體處于相對弱勢地位，獲取信息渠道相對單一，舉證能力有限，尋求當地救濟有可能遭遇東道國的不公平對待。為了平衡投資者先天的相對弱勢地位，投資仲裁庭存在保護投資者利益的傾向。仲裁庭在適用國民待遇條款時對“不低于”做有利于投資者的解釋，和仲裁庭擴大解釋“投資”和“投資者”定義，裁判缺乏透明度，裁決不具備一致性等其他實體及程序問題一同導致了主權國家對ISDS機制的強烈質疑，引發了該機制的“正當性危機”。③See M.Sornarajah,A Coming Crisis:Expansionary Trends in Investment Treaty Arbitration,in Karl P.Sauvant(ed.),Appeals Mechanism in International Investment Disputes 39-45(Oxford University Press 2008);Susan D.Franck,The Legitimacy Crisis in Investment Treaty Arbitration:Privatizing Public International Law through Inconsistent Decisions,73 Fordham Law Review 1523(2005).

為了解決ISDS機制的諸多問題和恢復各主權國家對該機制的信心，2016年ICSID已啟動對ISDS機制的改革。改革應當做好實體條款和程序性事項兩方面的完善。在實體條款設計方面，改革應做好投資者利益與東道國規制權的合理平衡。國際投資協定的目的及宗旨不僅在于保護外國投資者，也應關注東道國經濟發展的需要，以尋求投資者利益和東道國規制權的平衡。①See O.E.García-Bolívar,The Teleology of International Investment Law:The Role of Purpose in the Interpretation of International Investment Agreements,6 Journal of World Investment&Trade 771(2005).一邊倒保護外國投資者的投資協定將不再被國際社會所接受，②See Wenhua Shan,The Legal Framework of EU-China Investment Relations:A Critical Appraisal 270-276(Hart Publishing 2005).因此協定的設計應做好國家“離開”與“回歸”的合理平衡。③關于國際投資協定中國家的“離開”和“回歸”，可參見朱明新：《投資者—國家爭端解決機制的革新與國家的“回歸”》，《國際法研究》2018年第4期，第16-30頁。在此背景下，聯合國貿易和發展會議近年來多次提出國際投資應可持續發展，④See United Nations,United Nations Conference on Trade and Development:Investment Policy Framework for Sustainable Development,https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaepcb2015d5_en.pdf,visited on 20 June 2021.而國際投資協定應助推國際投資的可持續發展。⑤See United Nations Conference on Trade and Development(UNCTAD),World Investment Report 2015:Reforming International Investment Governance，pp.124,140-142.參見張光：《論國際投資協定的可持續發展型改革》，《法商研究》2017年第5期，第162頁。一個能平衡東道國規制權和投資者合法利益的國際投資法體系才是一個具備可持續發展能力的體系。⑥See Wenhua Shan,Towards a Balanced Liberal Investment Regime:General Report on the Protection of Investment for the XVIIIth International Congress of Comparative Law 2010,25 ICSID Review 473(2010).對此，應在實體條款設計時從可持續發展的角度平衡投資者利益與東道國規制權。⑦參見黃世席：《可持續發展視角下國際投資爭端解決機制的革新》，《當代法學》2016年第2期，第30頁。在程序性事項改革方面，ISDS機制的改革存在司法化趨勢，重點在于提高機制透明度、仲裁一致性，減少濫訴，適當限制仲裁庭的自由裁量權。⑧參見陶立峰：《投資者與國家爭端解決機制的變革發展及中國的選擇》，《當代法學》2019年第6期，第40-45頁。2018年8月，ICSID發布了關于ISDS規則的修改建議文件。⑨該文件可參見https://icsid.worldbank.org/en/amendments,2021年6月20日訪問。由于ISDS機制的改革部分源自主權國家合法規制權遭受侵蝕，未來仲裁庭在適用國民待遇時勢必更注重在投資者利益和東道國規制權之間進行平衡。但對于各國而言，在參與ISDS機制程序性事項改革的同時，①目前各國較多討論的是ISDS機制的程序性事項改革，例如是否建立統一的國際投資法庭，是否設立上訴機制，如何增強仲裁機制的透明度，如何保證仲裁員或法官的中立性等。See Joost Pauwelyn,At the Edge of Chaos?Foreign Investment Law as a Complex Adaptive Systen,How It Emerged and How It Can Be Reformed,29 ICSID Review(2013);Wenhua Shan,Toward a Multilateral or Plurilateral Framework on Investment,E15 Initiative(2015).應當同時關注如何修訂和升級本國的國際投資協定，并在其中保留合理的規制權空間。

三、利益平衡視角下完善“不低于”標準的中國因應

合理平衡外國投資者利益保護和政府對外資的合理規制權是中國參與投資者與國家間爭端解決機制改革時關注的重要原則之一。國際投資仲裁實踐在認定東道國是否給予外國投資者不低于本國投資者待遇時，整體而言采取的是傾向于保護外國投資者的路徑。如果我國在國際投資協定中全面接受準入前國民待遇，則從投資目的地國角度進一步擴大了對外國投資者的保護范圍，對此應當謹慎對待。鑒于國際投資協定對國內法律和經濟體制發展具有重要影響，②See Stephan W.Schill,Tearing Down the Great Wall:The New Generation Investment Treaties of the People’s Republic of China,15 Cardozo International&Comparative Law Review 116(2007).筆者建議，一方面，我國在積極參與國際投資仲裁機制改革過程中，不僅應關注程序性事項的改革，也應通過修訂和改革部分實體性條款，以平衡投資者利益和東道國規制權，這符合我國同時作為資本輸入和輸出大國雙重身份的利益訴求；另一方面，我國政府在進行投資協定談判接受準入前國民待遇擴大投資保護范圍時，應結合國際投資仲裁庭對“不低于”的解釋路徑及發展趨勢，對國民待遇文本條款適當加以限制，并對接國際投資規則，完善國內相關外資立法。

（一）適當限定國民待遇的比較范圍

各國投資協定對于國民待遇條款不低于標準的分歧主要集中于對比較范圍的界定上。在可比較的待遇范圍方面，各國通常在投資協定中對待遇范圍進行限制。以美國為代表的部分發達國家為保護其大量的海外投資、維護資本凈輸出國優勢，長期采用準入前國民待遇模式，因而通常在國民待遇中對可比較的待遇范圍界定較為廣泛，即國民待遇適用于“任一締約方給予另一締約方投資者在設立、獲得、擴大、管理、經營、運營和銷售或其他處置其領土內投資方面的待遇”。①See 2012 U.S.Model Bilateral Investment Treaty,Article 3.考慮到資本流動規模、國內經濟體制等原因，我國長期采用的是準入后國民待遇模式，即規定國民待遇僅適用于在我國境內的投資及與投資有關活動，而不包括投資者。②參見2003年《中華人民共和國和德意志聯邦共和國關于促進和相互保護投資的協定》第3條。對我國締結的所有雙邊投資協定中國民待遇條款的歸類，參見Qianwen Zhang,Opening Pre-establishment National Treatment in International Investment Agreements:An Emerging“New Normal”in China?11 Asian Journal of WTO&International Health Law and Policy 437-476(2016).但在2012年《中華人民共和國政府和加拿大政府關于促進和相互保護投資的協定》（以下稱《中加投資協定》）與2015年《中華人民共和國政府和澳大利亞政府自由貿易協定》（以下稱《中澳自貿協定》）中，我國可比較待遇范圍的規定已發生了變化，即規定“任一締約方給予另一締約方投資者在擴大、管理、經營、運營和銷售或其他處置其領土內投資方面的待遇”。《中加投資協定》同時對“擴大”的適用范圍進行了嚴格限制。③2012年《中華人民共和國政府和加拿大政府關于促進和相互保護投資的協定》第6條第3款規定：本條中“擴大”的概念僅適用于依據“擴大”時有效的相關行業指引和適用法律、法規和規則不需要經過事先審批程序的行業。“擴大”可受制于規定的手續和其他信息要求。而對比《中澳自貿協定》第9條第3款分別對中國和澳大利亞給予的國民待遇范圍的界定可見，我國規定的可比較待遇范圍和可比較的投資者范圍仍比澳大利亞規定的窄。伴隨我國《外商投資法》采用準入前國民待遇模式，我國在締結雙邊投資協定時很可能對國民待遇可比較待遇的范圍作更加寬泛的界定。但《外商投資法》第4條僅籠統規定“國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”“前款所稱準入前國民待遇，是指在投資準入階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇”，并未具體規定這里的投資準入階段包括哪些階段，是否包括“設立”和“并購”，還是如《中澳自貿協定》包括“擴大”階段？對這些階段的適用是否有時間和法律法規的限制？建議在其后的配套立法中予以明晰，并與締結雙邊投資協定的路徑保持一致。此外，由于國際投資仲裁庭對“待遇”的認定極為寬泛，且要求外國投資者獲得的待遇不得低于任何國內投資者獲得的待遇，這給予了投資者很高的保護標準。在適用準入前國民待遇進一步擴大對外開放時，建議將“待遇”的范圍限定在東道國針對該外國投資者直接所為的行為范圍內，而非采納Bayindir案和Merrill&Ring案仲裁庭寬泛的解釋路徑。

在可比較的投資者范圍方面，由美國主導締結的國際經貿協定，例如《北美自由貿易協定》《美墨加協定》和《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》，都明確了地方政府給予外國投資和外國投資者的待遇也應當符合國民待遇要求，即聯邦制國家在國民待遇的可比較投資者范圍問題上特別考慮了地方政府給予的待遇標準。而觀察近年來的國際經貿協定可知，這一做法有普遍適用的趨勢。例如，我國在2012年《中加投資協定》第6條國民待遇條款中，也在附注部分明確了“就省級政府而言，一締約方依據本條給予的待遇是指，該構成締約方一部分的省級政府在類似情形下給予該締約方投資者和投資者的投資的待遇”。我國未來開展雙邊投資協定談判時與對方就此或許不難達成共識，而可能的分歧在于國有企業的適格投資者資格問題。

（二）細化國民待遇的“不低于”認定標準

整體而言，可借鑒《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》第九章在規定國民待遇時細化“相似情形”舉證責任的做法，借助附注或案例對“不低于”本國投資者待遇的認定標準做進一步澄清。具體而言，在歧視意圖方面，鑒于仲裁庭多認定歧視意圖對認定東道國違反國民待遇的無關性，且在舉證責任分配上將主要的證明責任分配給東道國，我國投資協定對“不低于”的措辭可適當加重投資者的舉證責任。在量化方式方面，針對東道國對外國投資給予何種程度的歧視構成“事實上的歧視”這一問題，仲裁庭曾采“不成比例優勢”“不合理區分”和“實質性影響”三種不同的標準。我國可在投資協定文本的國民待遇條款中通過附注形式結合仲裁案例表達我國立場。結合國民待遇條款設置的初衷和利益平衡的立場，建議我國采用“不合理區分”標準，即投資者需要證明東道國的規制措施對本國投資者和外國投資者造成了不合理的區分。

（三）在《外商投資法》配套立法中明確公共政策的內涵

2020年1月1日生效的《外商投資法》第4條明確了“國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”，同時也在第6條規定了國家對外資的規制權，即“在中國境內進行投資活動的外國投資者、外商投資企業，應當遵守中國法律法規，不得危害中國國家安全、損害社會公共利益”，由此保留了“安全閥”，但未進一步闡釋何為“社會公共利益”。根據上述國際投資仲裁裁決，合理的、系統性的政策基礎可作為東道國給予外國投資者差別待遇的豁免理由，因此明確公共政策或者公共利益的內涵至關重要。例如，歐盟在其《建立外國直接投資監管框架條例》第4條中明確列舉了歐盟對外進行安全審查應當考慮的因素，并輔之以負面清單，主要包括關鍵基礎設施、媒體自由等因素。①Regulation(EU)2019452 of the European Parliament and of the Council of 19 March 2019 Establishing a Framework for the Screening of Foreign Direct Investments into the Union,Article 4.這將國際投資協定中對公共安全的規定與國內外商投資安全審查制度進行了對接。我國締結的一些國際投資協定并未細化締約國公共政策或公共利益的具體內容，故有必要在國內立法中將公共政策作為國民待遇的例外，同時與完善外商投資立法聯系起來。國內立法可能作為仲裁庭裁決的依據。①《關于解決國家和他國國民之間投資爭端公約》第42條第1款規定：仲裁庭應依照雙方可能同意的法律規則對爭端作出裁決。如無此種協議，仲裁庭應適用作為爭端一方的締約國的法律（包括其沖突規范）以及可能適用的國際法規則。建議我國可考慮制定《外商投資法》配套立法，例如在外商投資安全審查相關立法中，以及制定負面清單時，明確公共政策內涵，并強調公共政策的“合法性”和“非保護性”。

（四）在中外投資協定中補充例外條款

面對仲裁庭解釋國民待遇時對投資者利益保護的傾向，東道國應完善例外條款予以應對。②See United Nations Conference on Trade and Development(UNCTAD),World Investment Report 2015:Reforming International Investment Governance,pp.124,140-142.東道國可援引的例外既包括國民待遇條款的例外，也包括適用于整個國際投資協定的一般例外或根本安全例外。伴隨信息技術的高速發展，例外的外延也正在不斷擴展，例如歐盟與新加坡于2018年簽署的《歐盟與新加坡投資保護協定》時，就將“保護與個人數據處理和傳輸相關的個人隱私”和“保護個人記錄和賬戶的隱私”納入到了國民待遇條款的例外情形之中。③Investment Protection Agreement between the European Union and Its Member States,of the One Part,and the Republic of Singapore,of the Other Part,Article 2.3.3(e)(ii).我國在開展雙邊投資協定談判及升級現有協定時，也應充分運用例外條款，考慮將傳統的一般例外如公序良俗、國民健康等內容，以及新興目標如可持續發展理念下的環境保護、數字經濟時代數據權利保護等政策納入其中。

四、結語

在認定東道國是否給予外國投資者不低于本國投資者的待遇時，國際投資仲裁庭目前采取的路徑更側重于保護投資者利益。東道國對外國投資者具有主觀的歧視意圖并不是其違反國民待遇的要件，外國投資者只需要證明東道國的措施造成了事實上歧視的效果。如果協定中沒有特別指明比較范圍，則外國投資者應當享有不低于所有處于相似情形國內投資者中的“最優待遇”。在量化方式上，仲裁庭由早期的“不成比例優勢”和“不合理區分”轉向了晚近的“實質性影響”路徑，傾向于加強對投資者的保護。對于東道國，當其措施與維護東道國公共政策具有合理聯系時，其可主張采取差別待遇的合法性。但是，該公共政策是否可作為東道國豁免國民待遇義務的例外，需要仲裁庭結合政策出臺時間、背景、配套法律法規等各相關要素綜合考量。

國際投資協定過去的文本設計，以及仲裁庭對投資者利益的過度保護導致對東道國主權利益的忽視。在投資者與東道國爭端解決機制進入多邊改革之際，中國對國民待遇條款的變革應力求在保護中國海外投資和維護中國對外來投資合理規制權之間尋求合理的平衡。中國在國際投資協定中接受準入前國民待遇時應當“小步慢走”，維護中國作為投資東道國的合理規制權，降低被訴至國際投資爭端解決機構的風險。中國作為發展中國家，可通過細化國際投資協定中國民待遇的“不低于”認定標準、限定準入前國民待遇的適用范圍、在國內立法中明確公共政策范圍等方式保留足夠的政策空間，達成權利義務更為平衡的國民待遇條款。