京津冀大氣環境協同治理的困境與對策

薄文廣 劉佳麗 梁師譽

摘要：京津冀區域大氣污染協同治理實施多年以來，其防控體系日益完善、防控范圍日益擴大、防控手段日益嚴格，但仍然面臨著大氣污染原因復雜且管控范圍漸趨擴大、政策工具單一化且防控手段較強制、忽視政策效果評估且社會經濟分析研究較稀少、區際合作缺乏制度保障且區際利益協調較滯后等困境。在未來“雙碳”目標約束背景下，完善京津冀大氣環境協同治理應以科學明晰大氣污染成因為前提，以精準搭配不同政策工具為手段，以強化經濟和社會可行性評估為支撐，以相關考核和問責制度優化為抓手，以完善立法和執法協同為保障。

關鍵詞：京津冀;大氣污染;協同治理;困境

中圖分類號：D630 ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1003-1502（2021）05-0070-12

一、問題的提出

京津冀地區作為中國北方經濟規模最大的經濟體，同時也是我國能源消耗強度最大和大氣污染最嚴重區域之一。特別是近些年來，華北地區日益嚴重的空氣污染引起了全社會的密切關注。京津兩市周邊均被河北省所包圍，因為大氣具有廣域性、跨域流動的特征，使得地理相鄰地區的環境狀況互相影響。因此，2015年4月出臺的《京津冀協同發展規劃綱要》把區域環境協同治理、交通基礎設施互聯互通及三地產業協同作為三大主要工作①。而實際上，大氣污染②協同治理相關的政策性文件，最早出現于2010年由原環境保護部等九部委出臺的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》。2015年新出臺的《中華人民共和國環境保護法》明確規定，“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制”[1]。2017年，原環境保護部發布《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，更是首次將京津周邊涵蓋河北、山西、山東、河南等“2+26”個城市作為京津冀大氣污染傳輸通道，并提出對實施特別排放的限值要求。同年6月底，原環境保護部已核查出17.6萬家位于京津冀及周邊地區的散亂污企業，對無法升級改造達標排放的企業在9月底一律關閉[2]。

京津冀區域環境協同治理政策體系日益完善，防控范圍日益擴大，防控程度日趨嚴格，但經過多年努力，京津冀地區依然是目前我國大氣污染最為嚴重的區域。根據生態環境部發布的《2020年全國生態環境質量簡況》，2020年京津冀及周邊地區“2+26”個城市平均優良天數比例為63.5%[3]，僅比2015年京津冀區域13個城市平均達標天數比例的52.4%提升不到12%[4]。同時，伴隨著京津冀區域環境聯防聯治范圍日益擴大，手段日益嚴格，京津冀地區的經濟發展卻陷入了發展相對遲緩的困境，京津冀在全國經濟總量中的比重呈現日益下降態勢，京津冀經濟總量占全國比例從2015年的10.07%下降到2020年的8.5%。

隨著生態文明建設納入中國特色社會主義事業的總體布局，特別是在中國宣布力爭在2030年前達到碳排放峰值、努力爭取2060年前實現碳中和的“雙碳”目標承諾約束背景下，系統總結京津冀區域大氣協同治理實施中的事實特征，深入分析其實施過程中遇到的主要困境，并就未來有效控制環境污染舉措提供對策，這對促進京津冀區域、其他都市圈和城市群的環境污染防控、政策協同推進、順利實現“雙碳”目標，具有重要的借鑒和參考意義。

二、文獻綜述

針對京津冀大氣環境治理的機制、困境、效果、路徑選擇等問題，國內學者進行了大量研究。李云燕等探討了京津冀地區構建大氣污染聯防聯控體系的必要性，并從工作機制、聯動機制、協同機制三方面提出了京津冀地區的聯防聯控體系構建框架[5]。石晉昕等研究了京津冀大氣污染防治過程中對話式、契約式、運動式和科層式等四種合作機制類型及其不同的適用情形[6]。胡一凡認為，京津冀大氣污染協同治理當下仍存在主動參與意愿不足、合作缺乏穩定和協調等困境，并從關系網絡、行動策略、治理結構三個層面解釋了困境的成因[7]。魏娜等認為，京津冀大氣污染的跨域協同治理部分是一種應急式的協同模式[8]。何偉等分析了京津冀地區大氣污染聯防聯控機制發展歷程，并就其實施效果進行了科學評估[9]。吳雋雅認為，應細化大氣污染聯防聯治法律層面的制度設計，并對涉及防治主體的權力配置和監督予以規范[10]。趙新峰等則從價值層面、組織架構、實現機制和利益平衡四個方面，提出了實現京津冀區域政府間大氣治理政策協調的對策[11]。通過對相關文獻的梳理可以發現，學術界對京津冀大氣環境協同治理議題進行了大量卓有成效的研究，不僅提出了一些具有較好解釋力的理論模型和分析框架，而且對三地大氣環境協同治理實踐進行了很好地總結和提煉。在借鑒上述學者相關成果基礎上，通過對京津冀區域大氣污染協同治理的特征事實進行了深入梳理，并沿著問題明確—原因識別—政策制定—政策執行—制度保障—效果評估—動態調整的邏輯進行分析，以最優的成本收益比來解決京津冀大氣環境協同治理問題。

三、京津冀區域大氣污染協同治理的特征事實

（一）法律制度保障日益完善，但法律法規和部門地方間協同性較弱

為了有效應對京津冀區域大氣污染，國家相關部委和地方政府主管部門密集出臺了多個區域環境協同治理相關的政策文件、制度規定和法律法規。在中央層面，早在2008年，國家就出臺《第29屆奧運會北京空氣質量保障措施》;2013年9月，國務院出臺《中華人民共和國大氣污染防治行動計劃》，明確提出要建立京津冀區域大氣污染防治協作機制;2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》，正式提出國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制。在地方政府層面，2014—2016年京津冀相繼出臺三地各自的《大氣污染防治條例》，為區域大氣污染協同治理提供制度保障;2015年3月，首次京津冀協同立法工作會議通過《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》，三地之間的協同立法開始落地實施。

（三）忽視政策效果評估且社會經濟分析研究較稀少

當前，處于末端的環境協同治理政策的評估及反饋在我國較少受到關注，因此也常常被忽視。而實際上，政策效果評估不但有助于對之前行為的后果進行科學和深入分析，從而找到有待改進的不完善薄弱點，以更好地實現全流程的科學、精準治理，而且對于影響范圍和影響程度都較大的京津冀區域大氣污染協同治理來說，政策效果評估更加重要。

（四）區際合作缺乏制度保障且區際利益協調較滯后

雖然地理臨近，但京津冀地區有著迥異的發展水平以及產業結構，北京已經處于服務業為主的發展階段，天津已經處于工業化后期，而河北重污染、高耗能為主的產業仍然占據著較大的比重。環境治理日益嚴格的背景下，發展水平較低且需要承擔環境治理成本的河北省與發展水平較高且需要較少承擔環境治理成本的北京之間的發展差距無疑會繼續加大[24]。

無論從外部性邏輯還是從中國區域污染治理現實上看（同樣的環境治理費用在京津投入上的邊際效果要遠低于在河北等環京津污染高發地區的邊際治理效果），京津都應該給河北省適當的補貼，以激勵河北的京津上游地區做好大氣污染防治工作。但當前除了中央對地方的轉移支付外，并沒有因環境污染質量導致收益地區和受損地區之間的區際利益協調與補償機制。

五、進一步完善京津冀區域大氣協同治理的建議

“雙碳”目標是對我國傳統高能耗和高污染的粗放型發展模式的嚴峻挑戰，特別是對于京津冀地區而言，更是如此。在大氣跨域協同治理上，亟須更精準地平衡好產業發展與節能減排，以達到經濟高質量發展和環境可持續發展的雙贏。

（一）以科學明晰大氣污染成因為前提

對于京津冀區域大氣污染協同治理而言，首先必須要科學明晰京津冀及周邊區域的大氣污染源貢獻率。當前京津冀藍天保衛戰已經進入攻堅階段，應該把科學深入地研究大氣污染形成機制作為協同治理的重中之重。建議借鑒歐洲檢測和評估項目中心系統[25] [26]，建立和完善“國家大氣污染防治攻關聯合中心”，對大氣污染成因、大氣污染形成機制、大氣跨界傳輸特點等重點和難點問題進行全國集中攻關。在目前大氣污染源解析的基礎上深入探究不同區域、不同行業、不同活動對大氣污染源的貢獻率，系統掌握京津冀重污染天氣形成與控制的內在機理，為選取適宜的控制污染技術提供科學依據。

在科學明晰大氣污染源貢獻率后，更要注重大氣污染防控從單一存量的末端治理向存量的末端治理和增量的源頭治理彼此協同的轉變。地方政府應從生態文明建設的高度出發，克服地方保護主義所帶來的利益誘惑，堅持“誰污染、誰防控、誰審批、誰負責”的原則，加大對轄區內現有工廠及相關排放主體的生產環節污染物排放的控制，并對重要污染源開展全過程管理;相關企業特別是污染大戶必須重視并承擔起自身的社會責任，嚴格按照相關規定與標準進行節能減排，并加大環保技術的研發與投入使用，形成全社會協同治理的立體交互式網絡治理格局。

（二）以精準搭配不同的政策工具為手段

應根據具體的不同情形協同搭配不同的政策工具，實施精細化管理，對不同區域、不同行業、不同污染源對癥下藥，探索專項治理方案，識別并實施成本更低的方案，提高環境治理效率。由單一型治理向復合型治理的多網絡模式轉變，逐漸實現京津冀大氣污染防治的長效化與現代化。

此外，要加快構建生態環境技術服務體系。要規范技術服務市場，促進環保產業良性發展，包括信息平臺的搭建、研發成果的標準化、對環保技術研發與設備制造企業的扶持等。構建生態環境技術服務體系，除了為各級政府以及環保部門治理方案的制定提供技術方面的支持外，也為企業提供更多污染物減排技術和設備的選擇。

加快建立和健全區域間市場化固定源排污許可證和排污權交易制度，如，美國在“光化學煙霧”治理中引入企業買賣排放配額的交易計劃，英國建立競爭機制促使企業主動控制排污行為、進行環保投資等。中國碳排放權交易市場現已建立并順利運行，在充分吸取國外成功經驗的基礎上，京津冀區域應建立可以充分調動各主體參與的積極性且具有更好持續性的協同治理的市場化激勵制度，如建立固定源排污許可證制度和排污權交易制度等，以形成大氣污染協同治理的良性循環。

（三）以強化經濟和社會可行性評估為支撐

京津冀區域大氣環境會受到不同污染源以及氣象和地理條件等多要素作用的聯合影響。而實際上，不同類型的污染源，同一污染源中不同類型的污染者，甚至同一污染源和污染者在不同區域乃至不同時期內，污染物的減排成本都存在著較大的差異。因此，在科學研究京津冀區域大氣污染形成和控制的機理與原因后，還需要尋求更低的經濟社會成本來控制大氣污染。

關于治理成本的承擔應堅持“污染者支付和受益者支付”的原則。目前“污染者支付”應用最為廣泛，但如果僅以此作為利益分配的原則會加劇發展的不均衡。考慮到各地治理成本的差異，更有效率的減排方式是由邊際減排成本更低的地區承擔更多的減排任務。但這樣會產生一個問題，邊際減排成本更低的地區往往經濟欠發達，如果采取強硬的行政命令則會對這些地區的經濟發展和社會穩定造成巨大影響。因此，需要引入“受益者支付”原則，超額減排的部分應該由多個受益主體共同承擔。

此外建議加快構建和完善省市之間、省內之間的橫向生態補償機制以及大氣污染賠償和生態補償評估的指標體系，制定生態賠償的企業清單，對于生態項目、大氣污染治理項目等要出臺財政補助辦法進行扶植，提高利益受損主體的積極性。從行政區劃層面看，河北省經濟相對落后，其以高污染為特征的產業結構，使得河北省節能減排壓力大于京津，而其經濟和社會承受能力又低于京津，因此，應鼓勵北京和天津加大對河北省的轉移支付力度，設立京津冀大氣污染防治基金，由“領導小組”負責管理。基金主要來源于中央撥款和地方上繳，由“領導小組”根據治理任務和成本將資金分配到地方，分擔地方政府在大氣污染治理中的各項成本，以切實提高省市之間環境協同治理的積極性和自發性。

（四）以相關考核和問責制度優化為抓手

最大程度地消除環境污染的負外部性帶來的損失，推動區域間環境治理等領域的更深層次和自發性協作，應當優化對地方官員在環境治理和綠色績效考核方面的考核制度，建立與我國減排模式和發展規劃相匹配的約束體系。根據各地實際發展水平的不同，科學合理地制定環境治理標準，并賦予適當的權重，明確環境責任與目標，建立中國特色的環境考核指標。

環境治理不力的問責制度需要進一步優化，即問責縱容污染企業的官員是非常必要的。首先，優化問責制度需要建立一個容錯機制，要讓地方官員敢于決策、敢于負責并從中汲取經驗教訓，充分調動和發揮地方政府應對重污染天氣的主觀能動性。其次，要進一步規范問責程序并在相關法律條例中進行明確規定。目前我國對于問責信息的公開基本只是對問責對象進行簡單的通報，應遵循公開透明原則，及時、全面地公開問責事件的調查過程。

（五）以完善立法和執法協同為保障

當前京津冀區域環境聯防聯治相關協同立法已達10余部，但從具體的法律或條例條款來看，可操作性的方案或措施仍然不夠完善。由于執法標準不統一，導致污染會從京津冀協同治理區域內的嚴格環境標準地區轉移到低環境標準地區，使“個體獲益、集體受損”的情況發生。因此，應通過協同立法化解各地治理標準的不協調，合理分配大氣治理資源。一是從立法層面統一京津冀大氣污染治理標準和處罰標準，同時要注意兼顧京津冀在經濟、文化、生態環境等方面的差異，制定符合當地實際情況的具體規定;二是推動環境執法標準化，明確聯合執法中的執法主體及其職責，提高執法環節的監管力度，既要避免執法機關的“不作為”，也要避免地方“亂作為”和“過度執法”，以維護合規企業的正當權益。

此外，在執法協同方面，也應建立健全聯合執法機制，規范責任主體的日常治理行為。雖然京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組組織推動各行政區之間得以平等對話，但由于各地權力不均衡，地方政府不愿讓渡權力，且缺乏專門的空氣質量管理機構，深層次的協作難以達成。因此，完善聯合執法機制十分重要。除在立法層面明確規定聯合執法外，還要扎實推進《生態環境監測網絡建設方案實施計劃（2016—2020年）》，構建京津冀區域內空氣質量監測及污染預警和實時信息的同步平臺，確保數據的真實性和可靠性，實現統一監測、及時追蹤，為大氣污染防治政策的制定提供科學支撐;京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組需要制定污染清單分解、減排任務下達、監察和問責等治理框架。

注釋：

①作為國家發展戰略，無論是粵港澳大灣區發展還是長三角高質量一體化，環境可持續發展都是其重要組成部分。但環境可持續發展在京津冀協同發展中尤為重要，原因是京津冀區域環境惡化程度高于其他兩個區域。

②我國的土壤污染和地下水污染問題可能比大氣污染問題更為嚴峻，且解決周期更長，解決難度更大。本文主要以大氣污染為例來說明區際跨域環境協同治理。

③2020年北京第三產業占比超過了83%，而河北省依然正處于工業化中后期，對于高耗能的環境治理面臨的壓力顯然大于北京。

④中央政府在要求省級地方政府節能減排上，往往是按照前一年的增量而非按照改革開放后的污染物排放總量來進行。

⑤聯合執法包括部門聯合執法和跨域聯合執法，即環保、交通等多部門在某一行政區內或跨行政區聯合起來共同開展執法行動。交叉執法是指環境執法部門到其余行政區開展執法活動。

⑥給企業家一個穩定可預期的制度環境也是當前地方政府著力打造和提高營商環境的題中應有之義。

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