拜登政府對美國全球軍事部署的調整趨向

張業亮

位于韓國平澤的美軍基地。

拜登就任后，在其發表的首個外交政策講話中，宣布將對美國全球軍事布建的態勢進行評估，目的是考察美軍海外兵力、軍事基地和設施、戰略和任務是否與美國國家安全和外交的優先事項一致。用美國國防部長奧斯汀的話來說，就是“在尋求美國利益時，如何最好地配置美國的軍事力量”“確保美國的全球軍力部署與美國的戰略目標、價值觀和資源一致”。這是拜登政府在大國競爭戰略指導下對美國防務政策進行的又一重大政策評估（另外兩項是核態勢評估和導彈防御評估），將對美軍大戰略和全球部署的趨向產生重大影響。

戰后美軍全球部署和軍力態勢的變化

二戰以后，美國把海外駐軍以及支持海外駐軍的基地網絡和基礎設施視為美國“國家安全的支柱”。美國前沿部署的軍事力量有三大基本目的：懾止對手主導對美國利益至關重要的地區，加強美國捍衛本國和盟國利益的能力，向盟國顯示美國致力于其防務的決心。美軍前沿部署的基本要求是選擇在戰略要地和“與問題近一點”（“close to a problem”）的地區，以便能對危機進行快速反應。

在整個冷戰時期，美國通過維持在海外的軍事基地、部署部隊對蘇聯進行威懾，并在必要時對來自蘇聯的攻擊及時作出回應。這些前沿基地大多數部署在歐洲和亞洲這兩個最容易發生沖突的地區。冷戰結束后，針對安全威脅的不確定性和為應對不斷上升的地區危機，美國開始對全球軍事部署的軍力態勢進行調整，減少在海外的基地，著力尋求增加在沖突一旦發生時把軍力迅速投放到一個地區的能力。美國國防部2001年《四年防務評估報告》明確指出，美國防務戰略“建立在美國武裝力量擁有在世界范圍內投放力量的能力的構想上”。9.11恐怖襲擊發生后的十多年來，美國把在阿富汗、伊拉克和其他地區的反恐和應對突發事件作為軍事戰略的目標。與此相適應，美軍全球部署的態勢進一步做出相應的調整，美軍事大戰略從主導美國半個世紀的“以威脅為基礎”（“threat-based”）的戰略向“以能力為基礎”（“capabilities-based”）的方式轉變。奧巴馬政府上臺后，延續了這一戰略，2010年《核態勢評估》報告明文指出要把美國的常規力量投放能力作為“有效的地區安全結構”的組成部分。與此同時，為了應對中國的崛起，奧巴馬政府提出“亞太再平衡”戰略，再次對美國全球軍力部署的態勢作出調整，美國軍事戰略和軍力部署的重心開始向亞太地區轉移。特朗普政府上臺后，美國軍事戰略從反恐和應對突發事件轉向與中俄的戰略競爭，由此帶來相應軍事部署和資源的變化。特朗普政府強調，美國必須保持競爭性的軍事優勢，提出以“實力求和平”作為應對“威脅”的主要方式，把增強美軍的殺傷力、強化聯盟等作為“努力的方向”。

布建一個具有適應性的美軍全球力量態勢

拜登政府對美國全球軍事部署進行評估的主要動因是“應對中俄在軍事上對美國優勢地位的挑戰”。此前，美國依賴軍事基地加強其全球軍事投放能力維持軍事優勢，保證美國在危機或沖突發生時能夠“進入”（access）關鍵地區。美國認為，“美國的影響力和國際穩定與美國強大的前沿存在交織在一起”。美國在海外的軍事存在使其能夠在難以進入的地區對危機進行快速反應，在懾止對手方面起著重要的作用，鞏固了美國的影響力、國家安全和在國外推動“民主”的努力。但近十多年來，美國認為，這一傳統的軍事優勢受到中俄等“戰略競爭者”以及朝鮮、伊朗等國家的挑戰。中國和俄羅斯兩國都部署了先進的作戰能力，包括電子戰、網絡武器、遠程導彈和先進的防空系統以及先進的情報、監視、偵察能力，還開發了高超音速、自主系統和人工智能等新技術在軍事上的應用。美國的“競爭對手”開發的這些先進的反介入/區域拒止能力增加了在武裝沖突中拒止美軍自由運動的能力，減少了美軍戰斗力的有效性，使美軍前沿部署的部隊和基地處于風險之中。因此，拜登政府認為，有必要對目前美國的軍事部署進行調整，以適應新形勢。

此外，拜登政府擔心，美國軍力和全球影響力的相對下降，使美軍基地的東道國對美國的信心下降，他們或迫于政治經濟壓力拒絕讓美軍使用基地，特別是在沖突發生時。

2019年2月16日，美國海軍陸戰隊在泰國崇布里省軍事基地參加代號為“2019黃金眼鏡蛇”的美泰聯合軍事演習。

調整的趨向

從美國目前發布的相關政策文件、拜登和國防部官員發表的相關講話以及美軍近期的一些戰略行動中，可看出拜登政府對美軍全球軍事部署調整的大致趨向。

一是在中東地區保持“適當規模”的軍事存在。拜登政府在《臨時國家安全戰略指南》中明確提出，要使中東的美軍軍力保持在適當的規模。拜登政府認為，與“印太”地區相比，目前中東地區在美國全球戰略中的重要性相對下降，有必要相應地削減美國在中東的駐軍，美國從阿富汗撤軍就是這一戰略調整的一部分。然而，由于中東地區的形勢仍然有很多不確定性，美軍在中東地區還必須保持適度的規模。拜登政府認為，伊朗并未放棄開發核武器和彈道導彈的努力，伊朗目前擁有的精確制導導彈能瞄準駐扎在中東地區軍事基地的美軍，伊朗開發核武器和導彈能力是為了阻止美國從前沿軍事基地開展軍事行動的能力，增強其反介入/區域拒止能力;另外，拜登政府還考慮到，美國從阿富汗撤軍后，塔利班迅速奪取全國政權，一些國際恐怖主義組織有可能卷土重來。因此，美軍在中東地區保持適度的規模，可以威懾伊朗，實施與開展保護關鍵美國利益的軍事行動，防止核武器擴散，保護地區盟國和伙伴。

二是加強在“印太”地區前沿基地和兵力部署。美國在中東地區保留的美軍是為了保證向“印太”等其他地區轉移關鍵軍事資源和能力。“印太”地區目前被美國視為除本土以外對美國國家利益最重要的地區。美國的戰略目標是應對中國崛起對美國在該地區主導地位帶來的挑戰，尤其是要防止中國在軍事上主導該地區。針對中國日趨上升的軍事能力，美國國防部在2018年《國家防務戰略》報告中明確把美國在“印太”的軍事戰略由過去的“懲罰性威懾”（deterrence by punishment）轉為強調“拒止性威懾”（deterrence by denial），即尋求使對手的侵略行動難以成功而勸阻對手的侵略行為，從而削弱對手的信心。該戰略要求美軍擁有快速發現和回應對手侵略行動的能力以防止對手造成一個“既成事實”，加強在“印太”地區的兵力部署和前沿基地，或擁有把兵力快速投放到該地區的能力。在具體的軍事目標上則把“拒止大陸既成事實地占領臺灣”、捍衛所謂的第一和第二島鏈、把中國的力量投放限制在東海和南海范圍內作為重點。拜登政府認為，目前美軍的態勢缺少足以阻止中國在該地區主導地位所需要的軍隊和能力。拜登政府認為，中國擁有包括巡航導彈和彈道導彈、潛水艇和防空系統等削弱美國力量投放的能力，使得美國前沿部署的軍事資產高度脆弱;中國對反艦巡航導彈和彈道導彈以及其他反介入/區域拒止能力的巨額投資，對美國控制天空和海洋構成威脅，使美國對大陸“侵略”臺灣或在南海和東海的“挑釁行為”難以做出有效回應，因此有必要加強美國在“印太”地區的軍事存在。

三是針對主要對手正在開發的反介入/區域拒止能力，著重解決進入（access）在美國全球軍力布建中的作用，確保在沖突發生時美軍在關鍵地區的進入和迅速行動的能力。

面臨的挑戰

拜登政府對美國武裝力量態勢進行評估引發了美國如何應用軍事力量確保其全球利益的廣泛辯論。在美國，有關美國海外力量布建態勢歷來存在支持前沿部署和主張“離岸平衡”兩種對立的政策主張，后者認為在目前美國安全威脅發生巨大變化的過程中，美國在海外的軍事力量的重要性已經下降，美國所面臨的最緊迫的威脅在本質上日趨非軍事化，應減少美國在世界上大多數地區的軍事存在。此外，美國在海外駐軍的大規模開支也受到目前美國捉襟見肘的財政狀況的限制。但不管怎樣，拜登政府對美國全球軍力態勢的評估和調整必將引起相應地區安全和軍事形勢的變化，應加以重視。