美英澳核潛艇協議可能導致國際核不擴散體制潰堤

羅曦

美英澳三邊安全伙伴關系（AUKUS）的首要任務是幫助澳大利亞建造核潛艇，從而開創了核武器國家與非核武器國家合作制造核動力潛艇的先例，也將使澳成為世界上首個擁有核潛艇的非核武器國家。三國在9月15日首腦會晤后發表聯合聲明稱，“將長期致力于維護印太地區的和平與穩定”。然而，審視三邊核潛艇協議之后的國際核不擴散進程和“印太”地區安全形勢，卻是與和平穩定漸行漸遠了。

凸顯《不擴散核武器條約》漏洞

國際核不擴散機制以1970年生效的《不擴散核武器條約》（NPT）為基石，旨在以禁止核試驗、限制核軍備、防止核武器擴散為手段，以實現降低核風險并最終實現徹底廢除核武器的戰略目標。然而，鑒于NPT締結時的時代背景與國際形勢，以NPT為基石的國際核不擴散體制在公平、地位和責任等方面存在諸多問題和漏洞，例如條約只約束締約國，對締約國之外的國家沒有約束力;退約機制模糊不清，締約國享有事實上單方面退約的自由權利;沒有規定對違約國的制裁舉措;國際原子能機構（IAEA）在執行監督保障職能時受到多重制約，等等。

三邊核潛艇協議的達成暴露出此前被國際社會忽略的NPT一個重要漏洞，即，沒有禁止、也沒有監督非核武器國家制造或運作核動力設施的行為，這在某種程度上為無核武器國家將核燃料轉化為核武裝提供了空間，為核燃料或核技術在“常規用途”與“軍事用途”之間切換提供了可能性。

為了防止非核武器國家在和平利用核能時對核材料、核技術進行“非法”擴散，NPT第三條規定，“國際原子能機構制定并執行安全保障措施，以確保特種裂變材料及其他，不致用于推進任何軍事目的。”為實施核保障監督職能防止核武器擴散，IAEA于1997年通過了《附加議定書》范本，旨在逐步建立起一套完整的保障監督系統。三邊核潛艇協議的達成，同樣預示著這套保障監督系統并不“完整”，即缺少對核反應堆尤其是海上核反應堆的監督保障職能，缺少對無核武器國家將核材料用于“非條約限制下的軍事用途”的監督保障職能。在《不擴散核武器條約》這一重要漏洞的庇護下，美英兩國對澳進行核武裝的戰略企圖一覽無遺。

在美英兩國提供敏感性核援助之后，澳大利亞的擁核前景究竟如何？通常來說，國家實現核武裝需要同時滿足四個前提條件：高濃縮钚或鈾、工藝技術流程、搭載核彈頭的運載工具，以及政治意愿。澳是全球第三大鈾礦出口國和全球鈾資源探明儲量第一大國，也是核供應集團的核心國家之一。冷戰時期美英法均在澳進行過數次核武器試驗與反應堆掩埋。在澳新（西蘭）美同盟的軍事承諾下，澳一直在追求美國的核保護傘。此次美英兩國將直接向澳方提供高濃縮鈾用于核潛艇上的核燃料反應堆，雖然按照協議，澳方需保證核潛艇30年服役期滿后將其核燃料反應堆返還供應國，但鑒于IAEA在該領域監督保障職能的缺失，澳要想突破從“用核”到“擁核”的臨界點，已非技術或燃料問題，而只是“機會窗口”和政治借口的問題。

美國有選擇的核不擴散政策

當今世界的國際核不擴散機制，是美國主導下的國際安全秩序的重要組成部分。受美國“絕對優先”和“實用主義”理念影響，本應凸顯公平、價值和道義原則的國際核不擴散機制正逐步顯現出工具化、片面化、策略化的弊端。出于確保盟友安全、制衡地區對手的目的，美推行的地區核不擴散政策分為“選擇性”擴散和“歧視性”不擴散這樣的“雙標”做法，預示著“美國治下”的國際和地區核不擴散形勢始終逃脫不掉反復性、多變性、復雜性的特點。

針對對手或者“不友好”國家，美常以“核不擴散”為名，對其濫施政治孤立、經濟制裁和軍事威懾。但美國強制性的不擴散政策往往導致對手國家突破重重阻力“以核謀安全”，朝鮮半島、伊朗核問題的演變就是結果。而對于盟友或者伙伴國家，美往往采取“選擇性”支持政策，以政治承諾、前沿部署、核材料與核技術分享以及核磋商等手段，向它們提供延伸威懾保護。在美庇護之下，英國、法國、聯邦德國、意大利、日本、韓國、以色列等都已發展或曾經試圖發展核武器。其中，英、法成為聯合國承認的核大國，印、以成為事實核國家，韓擁有武器級鈾濃縮能力，意擁有核燃料后處理能力，德、日均擁有武器級鈾濃縮能力和核燃料后處理能力。

美針對印度的核不擴散政策最具代表性。2006年美印正式簽署《民用核能合作協議》，規定IAEA對其民用核設施進行全面保障監督，但選擇性地保留八座反應堆、兩座塊增殖堆以及三座研究堆，不進行全面保障監督，使印成為世界上唯一不加入NPT卻可突破核封鎖的國家。

美英澳此次達成三邊核潛艇協議，既是美借助澳地緣特點遏制中國海上力量發展的結果，也是澳“依美靠美”借機實現本國核潛艇野心的結果，同樣還是美“選擇性”核不擴散政策的結果。近年來，美國對外戰略重心由大國合作邁向大國競爭，其核政策議題重心由核安全向核武現代化轉移，核軍控外交政策更多呈現“工具主義”“實用主義”傾向。在“任性”退出《中導條約》《開放天空條約》《武器貿易條約》等國際多邊軍控條約的同時，以“選擇性”支持和“歧視性”打壓為鮮明特征的地區不擴散政策，成為美制衡地區對手、維護地區主導權的有力手段。

引發地區軍備競賽升級風險

國際多邊核軍控進程存在著諸多結構性難題，諸如五核國如何盡快達成“不首先使用核武器”承諾，如何在NPT框架下協調推進核裁軍與防擴散進程，等等。國際社會對既存的多邊核裁軍行動（如《禁止生產核武器用裂變材料條約》談判、《全面禁止核試驗條約》生效等）存在巨大爭議。受新冠疫情影響，五年一度的NPT全球審議大會推遲舉辦，大量重要的國際軍控活動及會議改以線上方式進行。2021年1月22日生效的《禁止核武器條約》進一步凸顯無核國家與有核國家之間的結構性矛盾。三邊核潛艇協議的達成則進一步加劇了地區海上核軍備競賽與危機升級風險，嚴重威脅地區安全形勢，沖擊既有國際核不擴散進程。

一是地區國家恐將陷入核潛艇軍備競賽。2020年11月巴西開始在法國的援助下建造核潛艇，并計劃于2034年服役。2020年8月韓國發布“2021～2025年國防計劃”，表示有可能建造三艘4000噸級核動力潛艇。2021年9月韓國首次成功試射潛射彈道導彈，成為首個具有海基戰略遠程打擊能力的無核武器國家。三邊核潛艇協議的達成為那些已簽署NPT但依然有“核野心”的國家開啟了“先例”，即通過制造或購進核潛艇來借機實現“核武裝”并免遭國際社會譴責和制裁。韓國已向美明確表示，希望美能向其提供類似技術，日本國內也重新掀起自制核潛艇的呼聲。

二是海基中程導彈擴散引發該地區危機升級風險。美國自退出《中導條約》后，一直在“印太”地區謀求研發和部署陸基中程彈道導彈和巡航導彈，其中包含改裝海基“戰斧”的備選方案。在美英援助下，澳大利亞的核潛艇部隊將仿照英國潛艇配置，搭載“戰斧”潛射對陸攻擊式巡航導彈（TLAM），從而實現在“印太”地區部署海基中導的戰略構想。盡管澳方宣稱該型導彈將搭載常規彈頭，但由于其射程短、易突防且可攜載核常兩用彈頭，極易造成對手國家的情報失誤和戰略誤判。為防止遭受海上核突襲，對手國家可能發動先發制人攻擊，從而引發由常規沖突升級為核沖突的風險。

2021年10月18日，美國國務卿布林肯在華盛頓與國際原子能機構總干事格羅西舉行會晤。

三是對幾近停滯的國際核不擴散進程造成新的沖擊。首先是加劇了五核國之間的內部矛盾，削弱了五核國機制的合作基礎。澳方在未與法國提前溝通的情況下，取消了之前與法總價值約為560億歐元的潛艇合同，導致法澳關系與美英法關系受影響。其次是海基“戰斧”巡航導彈的可能性擴散，將嚴重削弱“導彈及其技術控制機制”（MTCR）。該機制的目標是限制成員國向其他國家轉讓射程300公里、荷載500公斤以上的投送系統及其相關技術。美國向澳方提供“戰斧”巡航導彈以及“聯合增程防區外導彈”（JASSM-ER），實際上是對“導彈及其技術控制機制”的破壞。再就是對南太平洋無核區的負面影響。作為《南太平洋無核武器區條約》的締約國，澳曾為推動南太平洋地區無核化進程、反對英法等國在南太地區的核試驗發揮巨大作用。美英澳三邊核潛艇協議，已然顛覆了澳方曾經在地區無核化進程中的歷史貢獻，也進一步損害了東盟國家建立東南亞無核區的長期努力。