以無障礙為抓手為殘疾人提供更強有力的法律保障

張萬洪

12月3日是國際殘疾人日。“國際殘疾人日”的確立，旨在世界范圍內對殘疾人的權益引起廣泛關注。殘疾人保障法是我國保障殘疾人權益和促進殘疾人事業發展的法律。今年是該法實施30周年。30年來，我國已形成以殘疾人保障法為主干，以殘疾預防和殘疾人康復條例、殘疾人教育條例、殘疾人就業條例、無障礙環境建設條例等為重要支撐的殘疾人權益保障的法律法規體系，殘疾人的經濟、政治、文化和社會權利不再是以同情和憐憫的方式得到保障，而是對其作為獨立的權利主體的愛護和尊重。

黨的十九大報告指出，必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進。習近平總書記指出，“殘疾人是一個特殊困難的群體，需要格外關心、格外關注。”我國有8500多萬殘疾人，涉及2.6億家庭人口，殘疾人權益保障工作，事關群眾切身利益，事關社會和諧穩定。發展殘疾人事業，讓改革發展成果惠及殘疾人，引領殘疾人創造美好生活，是我們黨奮斗目標的有機組成部分。隨著社會的迅速發展，讓殘疾人這一特定群體真正平等地參與到社會運轉中，實現自身價值，過上獨立和有尊嚴的生活，要為殘疾人權益提供有效的法治保障，包括進一步加強立法保障、執法保障和司法保障。

習近平總書記2020年9月在湖南考察時指出，“無障礙設施建設問題，是一個國家和社會文明的標志，我們要高度重視?！敝袊娼ǔ尚】瞪鐣?，標志著我國正式邁入全面建設社會主義現代化國家的新發展階段，踏上開啟第二個百年奮斗目標的新征程。這個新征程意味著所有人在社會中的平等參與、充分融合和全面發展。對于殘疾人而言，無障礙環境是其走出家門、參與社會生活的基本條件，也是方便老年人和社會全體成員的重要措施，是完善公共服務和城市功能不可或缺的一個基本元素。

在確保殘疾人平等實現各項權利的法治體系中，貫穿于經濟、政治、社會領域的一條獨特主線，是無障礙原則。我國已經形成以殘疾人保障法和無障礙環境建設條例為核心，以無障礙環境建設地方實施辦法和相關國家標準為重要內容，以具體領域的專門規定為補充的無障礙法律規范體系。從1988年國家制定方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設計規范開始，截至2021年10月底，有8部法律、4部行政法規、7部部委規章、16部現行生效的國家標準和7部國家政策直接規定了無障礙建設相關內容。這些規范中，有9部屬于綜合性的無障礙建設規定，19部規范的27個條文涉及交通無障礙，3部規范的3個條文涉及旅游無障礙，9部規范的16個條文涉及信息無障礙，14部規范的15個條文涉及公共服務無障礙，6部法律的6個條文包括民法典第二百八十一條涉及社區無障礙，以及1部法律援助法涉及公共法律服務中的無障礙。

我國無障礙建設與歷年來的殘疾人事業五年規劃密切聯系在一起。在1988年《中國殘疾人事業五年工作綱要（1988—1992）》中僅要求對“新建的城市道路和公共建筑設施”實行方便殘疾人的設計規范，對“省市和特大城市的主要道路、公共設施、公共建筑”加以改造；“八五”計劃增加了文化體育活動及場所無障礙的內容；“九五”提出“將執行方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設計規范納入基本建設審批內容”，并要求“廣泛宣傳、逐步推廣無障礙設施”；“十五”將無障礙建設列為16條任務之一，并且增加了信息無障礙的內容；“十一五”在維權和信息化建設這兩大任務中都強調了無障礙，提出在全國100個城市開展無障礙設施建設；“十二五”再次單獨將無障礙建設列為16條主要任務之一，提出制定無障礙條例的法治化要求，并將無障礙建設創建工作向縣區推開；“十三五”進一步提出推進“物聯網和移動互聯網信息無障礙服務”，無障礙環境創建工作延伸到村鎮。在近期發布的《無障礙環境建設“十四五”實施方案》中，更是進一步明確，到2025年，無障礙環境建設法律保障機制更加健全，無障礙基本公共服務體系更加完備，信息無障礙服務深度應用，無障礙人文環境不斷優化，城鄉無障礙設施的系統性、完整性和包容性水平明顯提升，支持110萬戶困難重度殘疾人家庭進行無障礙改造，加快形成設施齊備、功能完善、信息通暢、體驗舒適的無障礙環境，方便殘疾人、老年人生產生活，增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，為2035年實現安全便捷、健康舒適、多元包容的無障礙環境奠定基礎。

這些無障礙相關的法律和政策，已經為促進殘疾人平等參與社會提供了重要支撐。在“十四五”期間，研究者和決策者需要充分把握社會重點領域立法對于殘疾人和其他有類似需求的群體的重大意義，繼續完善無障礙相關法律和政策體系。為此，首先需要提升無障礙立法體系的效力層級，明確相關權利的主體、內容和救濟制度。其次，需要促進無障礙專門立法，完善公共衛生危機管理機制，回應殘疾人和其他群體的無障礙需求；真正做到以人民為中心和生命至上，依法充分保護特定群體的各項基本權利。第三，需要完善無障礙法律體系的實施機制，以制度化形式協調多部門的職責，確保殘疾人及其組織的參與，提升公共投入，以有效補足我國無障礙建設的短板。

在我國的相關實踐中，對各類特定群體權益既注重平等保障，又強調特殊保護，建立了常態和非常態相結合的特定群體權益保障機制。在無障礙環境權保障上，要貫徹以下原則。

第一，智慧推進。在無障礙建設領域，智慧推進主要體現在提供無障礙設施設備和服務中的智慧方案。例如在公共服務信息無障礙方面，“行動計劃”特別指出，要為殘疾人、老年人等網上獲取政務信息、辦理服務事項、享有公共服務提供便利。此外，提供適老智慧服務，智能輔助器具的研發生產及其社區適配和維護服務，也與殘疾人權利息息相關。“行動計劃”以全面推進無障礙環境建設作為兜底，鼓勵更多無障礙設施設備和服務的數字化、智能化升級。在司法領域，推進智慧訴訟服務建設，有助于殘疾人、老年人平等獲得司法保護。

第二，協調推進。殘疾與婦女、兒童、老年人等不同議題的交叉，增加了殘疾婦女、兒童、老年人等群體共享無障礙建設成果的難度。新冠疫情讓人們更重視殘疾與老年人的交叉議題：比如機構化背景下，隔離對殘疾人、老年人都造成了更嚴重的影響。貫徹協調推進原則，對于保障特定群體各項權利全面協調發展意義重大。比如為老年人家庭進行適老化改造，為老年人交通出行提供便利，也是對殘疾老年人這個交叉身份人群的關注和保障舉措。

第三，合力推進。特定群體權利保障面臨的重難點問題，比如無障礙，尤其需要合力推進原則尋求有效解決方案。殘疾人享有無障礙權益，涉及信息交流、物理設施、建筑設計、小區環境、教育就業場所、司法保護領域和其他公共空間的無障礙等諸多層面。只有建立完善的無障礙建設實施機制，才能在各級政府中有效協調這些公共部門的職能，合力推進解決這些問題，發揮無障礙建設的效能，確保無障礙建設效果。有關合力推進一個成功的例子是，在中國殘疾人聯合會成立30周年之際，為切實保障殘疾人合法權益，方便殘疾人參加訴訟活動，最高人民法院與中國殘疾人聯合會會簽了《關于在審判執行工作中切實維護殘疾人合法權益的意見》。

一般認為，現行無障礙環境建設條例偏重原則規定而可操作性較弱。條例多處使用“應當逐步”“應當創造條件”等表述，在社區建設、設施配套、設計驗收等環節缺乏有效規定，尚未真正打通無障礙建設的“最后一公里”。條例也未賦予殘疾人和其他存在無障礙環境需求的主體以民事權利，相應法律責任多為行政責任，殘疾人通常無法對義務主體直接提起訴訟，難以獲得關于無障礙權利的有效司法救濟。針對這些問題，制定無障礙環境建設法呼聲漸高，各界人士期望用法律破解無障礙環境建設困境。但在立法之前，人民法院在保障無障礙環境權上，大有作為。

首先，重視公共法律服務中的無障礙建設。2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》，要求將殘疾人等特定群體作為重點對象，提出保障殘疾人基本公共法律服務權益的舉措，推進公共法律服務場所無障礙環境建設。2021年通過的法律援助法第四十五條明確要求法律援助機構為老年人、殘疾人提供法律援助服務的，應當根據實際情況提供無障礙設施設備和服務。基于此，人民法院也可以加強與殘聯維權部門和司法行政部門的相關合作，確保司法全過程的無障礙和平等。

其次，完善無障礙環境權的救濟機制。在殘疾人享有無障礙環境的權益受阻時，或者在無障礙設施使用中受到傷害時，應能依法尋求救濟途徑。在最高人民檢察院的推動下，無障礙公益訴訟在全國范圍內發揮了深遠影響。例如2020年浙江全省檢察機關共辦理無障礙環境建設檢察公益訴訟案件178件，制發檢察建議169份，有力地推動了高鐵站、客運碼頭、廊道、電梯、停車位、圖書館等重點場所和區域的無障礙環境建設。2021年5月14日，最高人民檢察院會同中國殘疾人聯合會共同舉辦“有愛無礙，檢察公益訴訟助推無障礙環境建設”新聞發布會，發布了無障礙環境建設檢察公益訴訟典型案例。這些案件，都得到了人民法院的大力支持。

最后，結合司法改革大局，應該鼓勵司法便民、司法為民服務的進一步創新。這方面的創新探索包括但不限于設立無障礙法庭，不只包括物理設施的完善，比如無障礙通道、衛生間、標志牌，拐杖、輪椅、扶手、讀屏、助視、助聽等設備，還包括更加細化的工作守則乃至訴訟規則的完善。疫情期間一些地方法院采取網上開庭遇到了相關問題，比如視障者無法通過面部識別登錄認證，也無法在線閱讀證據圖片和簽名確認筆錄。解決該問題既需要新技術，也需要考慮到殘疾人而做出便利調整的庭審工作及訴訟參與規則。再比如在專門的無障礙法庭審理相關案件，精神或智力殘疾人遭受家庭暴力或未成年殘疾人遭受性侵，其作為受害人或證人的資格如何認定。就此實現殘疾人平等獲得司法保護，不僅需要更加專業的人性化的庭審工作制度，還涉及更深層的訴訟規則的完善。

總之，人民法院應推動司法全過程的無障礙與合理便利。從普法，到立案、審查起訴、法院審理、證人或受害人出庭以及判決執行的全部環節，確保物理、信息方面的無障礙和殘疾人的平等參與。這方面的一個重要依據是2021年6月最高人民法院發布《人民法院在線訴訟規則》，要求優化在線訴訟服務，完善訴訟平臺功能，加強信息技術應用，降低當事人訴訟成本，提升糾紛解決效率。統籌兼顧不同群體司法需求，對殘疾人士等特殊群體加強訴訟引導，提供相應司法便利。我們相信，在人民法院的參與和推動下，無障礙環境會越來越完善，社會的發展也會更加包容、多元和可持續。

（摘自11月11日《人民法院報》。作者為武漢大學法學院教授、人權研究院執行院長，殘疾人事業發展研究會權益保障專委會主任委員）