CITES附錄中哺乳動物注釋的使用分析

李 超 季 偉 金 煜

(東北林業(yè)大學，哈爾濱，150040)

《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》(CITES)是為了控制與保護野生動植物種免受國際間野生動植物及其產(chǎn)品(包括衍生物)貿(mào)易威脅而致瀕危或滅絕而成立的國際性組織，是一個“獨立存在的政府間實體”[1]，是全球最重要的多邊環(huán)境公約，目前有183個締約國(含歐盟)[2]。根據(jù)物種遭受國際貿(mào)易威脅的程度，CITES將它們分別列入3個附錄。附錄Ⅰ為可能因為國際貿(mào)易而有滅絕風險的物種，不得開展以商業(yè)為主要目的的貿(mào)易；附錄Ⅱ包括兩類物種，一是如不加以管制可能面臨滅絕風險的物種，二是為使管控得以實現(xiàn)而需要列入的相似物種，可以在無損于該物種生存的情況下開展商業(yè)貿(mào)易；附錄Ⅲ則為分布國希望國際社會協(xié)調支持進行管控的物種[3]。附錄Ⅰ和附錄Ⅱ物種的修訂需要得到締約方大會批準，附錄Ⅲ物種由分布國自行提出。締約方可以在附錄修訂90 d內即該修訂正式生效前對修訂提出特殊保留，一旦提出保留，該締約方在開展相關貿(mào)易時將被視為非締約方。

CITES不是簡單的國際貿(mào)易控制規(guī)定，而是一個復雜多元、不斷演化的綜合系統(tǒng)[4]，不但公約的附錄、決議、決定在修訂，附錄中的注釋也在不斷修訂。隨著CITES事務的快速發(fā)展，管控的對象不斷增多，在公約附錄中出現(xiàn)了越來越多的復雜注釋，這些注釋可以是參考性的，但更多的是“用來定義某一物種被列入附錄的范圍”，成為其“列入附錄不可分割的組成部分”[5]。注釋是對附錄執(zhí)行的解釋和細化，可有效加強野生動植物種國際貿(mào)易的管控，但在一定程度上也使履約更為艱難和復雜。

正確解讀CITES文本、決議和決定，科學合理地使用公約附錄，既是履約工作的重要內容，也是實現(xiàn)物種保護和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，為此，了解、掌握并能正確使用附錄中的注釋是非常有幫助的。哺乳動物乃至其他部分的注釋所起的實際作用基于動物是以種群而非物種方式存續(xù)于自然界的現(xiàn)實，突破了CITES正文中對于附錄Ⅰ和附錄Ⅱ貿(mào)易管理規(guī)定的機械限制，以實現(xiàn)適應性管理。在具體執(zhí)行過程中，常與“保留”(reservation)、“人工繁育機構注冊”(registration of CBO)、“附錄分列”(split-listing)等聯(lián)合使用，達成事實上的附錄Ⅰ物種視同附錄Ⅱ管制；也與“謹慎原則”(precautionary principle)、“零配額”(zero quota)、“自愿禁限期”(voluntary ban)、“決議”(resolution)等聯(lián)合，達成附錄Ⅱ物種視同附錄Ⅰ管理。由此形成的復雜管控模式，需要深入研究和應對。

1 附錄注釋類型及適用范圍

CITES文本正文并未直接提及“注釋”，附錄中的注釋(annotations)的合法性來源于公約正文對于“標本”(specimen)的定義，并隨著決議而被各締約方接受。注釋一定程度上打破了CITES各附錄級別之間的隔絕，每一次公約附錄的調整都伴隨著注釋的增加和細化，標志著公約的管控向精細化方向的推進。至2000年的第十一屆締約國大會，與會各方認識到“附錄中的注釋得到越來越多的使用”，考慮到種種與之相關的因素，專門就“附錄Ⅰ和附錄Ⅱ中注釋的使用”形成CITES Conf.11.21號決議[6]，以后的歷次締約國大會對之不斷進行修訂沿用至今。經(jīng)2019年第十八屆締約國大會確認的Conf.11.21(Rev.CoP18)號決議明確注釋分為兩類[5]。

1.1 參考性注釋(reference annotations)，明確其“僅作參考信息使用”，用于：

①表示所注分類單元一個或多個地理隔離種群、亞種或種被列入其他附錄的注釋；

②情況的注釋，例如“possibly extinct”(可能滅絕)；

③有關命名的注釋。

1.2 實質性注釋(substantive annotations)，明確其“具有實質性含義”，并“屬于將某物種列入附錄的不可分割的組成部分”，用于：

①特別規(guī)定列入或排除指定地理隔離種群、亞種、種、若干組物種或更高分類單元的注釋，其中可能包括出口限額；

②特別規(guī)定標本類型或出口限額的注釋。

在2019年最新修訂的公約附錄中，僅哺乳動物部分就有注釋99處[7]，其中涉及附錄Ⅰ物種的有22處，涉及附錄Ⅱ物種的21處，涉及附錄Ⅲ物種的56處，占全部357個條目的27.73%。這些注釋除少數(shù)為純粹的參考性注釋外，均為具有實質意義的實質性注釋。

2 注釋的方式

參考性注釋一般都比較簡潔，通常出現(xiàn)于物種名稱之后，標注于括號內，用于表示該物種被列入其他附錄的部分。例：附錄Ⅰ物種非洲象(Loxodontaafricana)，學名后括號內“除由注釋2管制的被列入附錄Ⅱ的博茨瓦納、納米比亞、南非和津巴布韋種群”即屬此列，表示上述4國的非洲象種群未列入附錄Ⅰ。

實質性注釋在使用時相對復雜，事實上已發(fā)展為兩個體系，即純表內注釋和表內表外結合注釋。所謂純表內注釋方法與參考性注釋一樣，直接出現(xiàn)于附錄表格框內，緊附于對應的物種名稱之后，用以明確該物種被列入附錄的相應范圍。例：附錄Ⅱ物種非洲象，學名后括號內注明“僅包括博茨瓦納、納米比亞、南非和津巴布韋種群”，清楚地表達了該物種被列入附錄Ⅱ的范圍。而表內表外結合注釋則在除用于明確該物種列入范圍的表內注釋之外，附錄表格框外還有關于特定標本類型、針對該物種相關標本貿(mào)易的進一步限制條件等，該注釋以腳注的形式出現(xiàn)。腳注(footnotes)中含有大量的信息，“表明了動物的哪些部分或衍生物被指定為根據(jù)《公約》第一條第(b)款第(ii)項或第(iii)項的規(guī)定受《公約》條款管制的‘標本’”[7]。

這種腳注型的注釋在CITES附錄中植物部分出現(xiàn)較多，在哺乳動物部分只出現(xiàn)2次，涉及小羊駝(Vicugnavicugna)和非洲象2個物種。其中有關附錄Ⅱ非洲象的腳注在公約所有注釋中是篇幅最長、內容最為復雜的，列出的條目有8項之多，還不包括列出的次級條目，涉及非商業(yè)目的的狩獵紀念物貿(mào)易、向合適和可接受目的地開展活體動物貿(mào)易、皮張貿(mào)易、毛發(fā)貿(mào)易、皮革制品貿(mào)易、非商業(yè)目的的象牙雕刻、已注冊的生象牙貿(mào)易等[7]。腳注中不僅限定了可以進行貿(mào)易的標本類型，還規(guī)定了該標本可以進行貿(mào)易的前提條件、貿(mào)易的目的及用途、可貿(mào)易標本的范圍、貿(mào)易配額及應遵守的嚴苛規(guī)定等。

3 注釋的作用

3.1 限定列入附錄的群體范圍

這是注釋最基本的功能。Conf.11.21(Rev.CoP18)中明確，注釋可以使用包含性、排他性及由包含性和排他性語言組合的方式[5]。包含性注釋可以指定哪些標本類型包括在列入范圍內，一般在只有少數(shù)標本類型需要包括在列入范圍內時使用；排他性注釋可以指定哪些標本類型被排除在列入范圍外，一般在只有少數(shù)標本類型需要被排除在列入范圍外時使用；由包含性和排他性語言組合的注釋可以指定哪些標本類型被排除在列入范圍外，同時又附以不在排除之列的這些標本類型的子集供參考，或指定哪些標本類型包括在列入范圍內，而又附以被排除在外的這些標本類型的子集供參考，需要根據(jù)具體情況來使用。

3.2 標明特定的標本類型

通常，一個物種被列入附錄，會被作為一個整體，默認為包括活體、死體及身體的任何部分，添加了注釋，情況就不一樣了。如分列在附錄Ⅰ和附錄Ⅱ的小羊駝，其附錄Ⅱ種群腳注中明確“僅允許剪自活體的羊毛、衍生產(chǎn)品的國際貿(mào)易”，明確限定了該物種可進入國際貿(mào)易的標本范疇，同時腳注中也規(guī)定了羊毛產(chǎn)品貿(mào)易必須符合的5項規(guī)定[5]。表示對于附錄Ⅱ中的小羊駝而言，除了毛，其余任何標本都應該視為附錄Ⅰ，是不可以進行國際貿(mào)易的。

附錄Ⅱ非洲象注釋中明確提到了非商業(yè)目的的狩獵紀念物貿(mào)易、向合適和可接受目的地開展活體動物貿(mào)易、皮張貿(mào)易、毛發(fā)貿(mào)易、皮革制品貿(mào)易、象牙塊和象牙雕刻品的非商業(yè)性貿(mào)易、生象牙貿(mào)易。而對于其他標本，則注明“均應被視為列入附錄Ⅰ的物種標本，其貿(mào)易應被相應管制。”

3.3 標明貿(mào)易限額

依據(jù)CITES基本原則，附錄Ⅰ物種標本的貿(mào)易必須加以特別嚴格的管控，以防止進一步危害其生存，并且只有在特殊的情況下才能允許進行貿(mào)易，并且是受額度限制的。如獵豹(Acinonyxjubatus)，其注釋中明確“活體標本和狩獵紀念物的年度出口限額”為博茨瓦納5；納米比亞150；津巴布韋50[7]。并申明“此類標本的貿(mào)易受公約第三條管制”。

同樣，附錄Ⅱ物種的貿(mào)易額度也以注釋標注，如非洲獅(Pantheraleo)，其注釋明確：為商業(yè)目的貿(mào)易且野外獲得的骨、骨碎塊、骨制品、爪、骨架、頭骨和牙齒已確立的年度出口限額為零。為商業(yè)目的且源自南非人工繁殖機構的骨、骨碎塊、骨制品、爪、骨架、頭骨和牙齒的年出口限額需逐年確立并報告公約秘書處[7]。

對限額的標注還有另一種形式，如附錄Ⅱ物種賽加羚羊(Saigatatarica)，其注釋為“野生標本商業(yè)目的貿(mào)易出口零限額”[7]。

3.4 注明貿(mào)易實施的限定條件

非洲象是受到全球關注的旗艦物種(flagship species)，盡管南部非洲4國的象群早在1997年和2000年就被降列為附錄Ⅱ物種，但對其相關標本的商業(yè)性貿(mào)易的限制卻是有增無減。最新的附錄注釋中對多種象產(chǎn)品的貿(mào)易標注了限定條件，如皮革制品貿(mào)易，源自博茨瓦納、納米比亞和南非的可用于商業(yè)或非商業(yè)目的，而源自津巴布韋的就只能用于非商業(yè)目的。最嚴格、復雜的限定條件與象牙的貿(mào)易有關，針對納米比亞非商業(yè)性貿(mào)易的“象牙塊”(ivory pieces)，一連給出了“經(jīng)逐件標記的”“帶有證明的”“鑲入首飾制成品中的”幾個限定詞。對四國已注冊的生象牙(raw ivory)貿(mào)易給出了7項限制條件，包括象牙產(chǎn)地及其性質、貿(mào)易對象、限額、收益的用途等，以及其他必須遵守的嚴格規(guī)定。

3.5 制裁警告

CITES被稱為“帶牙齒的公約”，是野生動植物保護領域最強勢的國際公約，對締約國具有較強的約束力[4]，對履約不利的國家公約可以實施貿(mào)易制裁。這種約束力在CITES附錄的注釋中就可以體會到，如附錄Ⅱ非洲象注釋中的最后一句話，“一旦出現(xiàn)出口國或進口國不遵約的情況，或是證明該貿(mào)易對其他象種群有負面影響，根據(jù)秘書處的提議，常委會可決定部分或完全終止此類貿(mào)易。”在明確傳達公約立場的同時，不能不說是對相關國家具有足夠的威懾力。

3.6 提升管控級別

根據(jù)公約文本，即使是附錄Ⅰ物種，其野外來源的標本在不以商業(yè)為主要目的的情況下也是可以貿(mào)易的。賽加羚羊的兩個亞種均列入附錄Ⅱ，注釋標明“野生標本商業(yè)目的貿(mào)易出口零限額”，在沒有“其他標本視為附錄Ⅰ”的兜底條款保障的情況下，意味著附錄Ⅱ賽加羚羊實際上處于比列入附錄Ⅰ更為嚴格的貿(mào)易監(jiān)管條件下，相當于下了禁貿(mào)令。

4 履約應重視對CITES附錄注釋的解讀和使用

4.1 CITES附錄不等同于保護名錄

CITES附錄不能單純地作為保護名錄來使用，它是一種國際貿(mào)易管制級別，應予以正確理解。首先，CITES附錄并未完全收錄瀕危物種，某一物種盡管其瀕危程度很高，但若并未受到國際貿(mào)易的威脅，分布國也沒有要求列入，則不會出現(xiàn)于CITES附錄，如我國的國家Ⅰ級保護物種麋鹿(Elaphurusdavidianus)和梅花鹿(Cervusnippon)等。其次，CITES附錄收錄的并非都是瀕危物種，附錄Ⅱ的列入包含兩種情況，一是主要基于生物學和受貿(mào)易威脅情況，即如不加以管制就可能瀕危的物種，二是純粹基于貿(mào)易管制便利性，即該物種盡管生物學狀態(tài)很穩(wěn)定，但其制品外觀相似于某些附錄物種，因而一起列入進行管制，如附錄Ⅱ北美黑熊(Ursusamericanus)、歐亞猞猁(Lynxlynx)等熊科(Ursidae)、貓科(Felidae)種群，均屬于無危哺乳物種。再次，一個物種在被列入CITES附錄時，往往并不代表其所有地理種群或所有標本類型都處于同一級別的管制之下，因此應特別注意注釋中的具體表述。

4.2 敏感物種管控須謹慎

附錄Ⅱ的注釋中往往含有對某類標本貿(mào)易的限額，但限額的標注還有一種特殊的表述形式，如附錄Ⅱ物種賽加羚羊，其注釋為“野生標本商業(yè)目的貿(mào)易出口零限額”[7]，表示該物種源自野外的以商業(yè)為目的進行出口的標本都是不可以進入國際貿(mào)易的。

全球現(xiàn)有8種穿山甲(Manisspp.)分布，第17屆締約國大會都被升列入附錄Ⅰ，盡管附錄Ⅱ也將穿山甲屬所有種列入，但其注釋內容僅為“除被列入附錄Ⅰ的物種”，屬于參考性的，在沒有標明特定地理種群的情況下，執(zhí)法中區(qū)分附錄Ⅰ和附錄Ⅱ穿山甲屬物種和地理種群幾乎是不可能的。

賽加羚羊角和穿山甲片在我國傳統(tǒng)醫(yī)藥中有應用，因資源匱乏及利潤空間的吸引，雖然執(zhí)法部門一直保持高壓態(tài)勢，但確有不法分子屢屢鋌而走險通過各種途徑向國內走私，對這些雖列入附錄Ⅱ但在國際貿(mào)易管控方面事實上相當于甚至高于附錄Ⅰ的敏感物種的觸及不僅應該高度警惕，而且在執(zhí)法處理上應高度謹慎，因為極易引起輿論的關注，甚至導致公眾不加思辨的譴責。

5 結語

隨著CITES精細化管控的推動，公約附錄注釋也在不斷演化，尤其是在附錄Ⅱ物種的注釋上，一些貿(mào)易管制條件實際上已經(jīng)突破了CITES有效決議與決定的限制，實質上跨越了附錄級別間的界限，對此需要理性辯證看待。一方面，注釋帶來的差異化管理，使附錄分列變得可行，達成了種群分列和根據(jù)標本類型分列的作用，實現(xiàn)了以小羊駝為代表的一些成功管控案例；另一方面，注釋可能被濫用于分布不均勻物種的同質化管理和錯位管理，也導致以非洲象為代表的一些物種在履約過程中持續(xù)出現(xiàn)爭議。這無疑使履約工作更加復雜和艱難。

CITES的宗旨是控制與保護野生動植物種免受國際間野生動植物及其產(chǎn)品(包括衍生物)貿(mào)易威脅而致瀕危或滅絕，是一個世界上最大的通過互惠協(xié)定和認證許可進行物種保護和國際貿(mào)易的多邊協(xié)定[8]，在公約允許的范圍內，如何利用好有限的資源、維護國家利益、促進經(jīng)濟發(fā)展、保護傳統(tǒng)文化是科學履約的重點，對公約附錄注釋的準確理解和把握十分重要。在對從事瀕危野生動植物種進出口管理和執(zhí)法的工作人員進行相關法律、相關專業(yè)知識和技能培訓，加強對公約的理解能力，提高對國際敏感問題的應對能力，提升相關人員對公約附錄尤其是注釋的解讀、使用能力也是非常必要的。從立法層面，《刑法》《野生動物保護法》《瀕危野生動植物進出口管理條例》等法律法規(guī)在未來修訂過程中，都應考慮到CITES附錄注釋已經(jīng)對管理工作帶來的實際影響，并有針對性地留出相應條款或接口，從而在不斷變化的外部環(huán)境下，最大程度使我國物種保護和可持續(xù)發(fā)展同步得到保障。