完善我國碳定價政策 助力“雙碳”目標下經濟轉型

碳定價是實現碳深度減排的重要政策手段。本文認為，我國碳市場的發展可以在擴展納入的行業、配額分配、配額定價、行業總量設定等方面不斷完善，助力打造一個較為完善的碳交易體系，同時也可以納入碳稅，與碳交易協同作用，構建我國碳定價機制體系，完善我國實現“雙碳”目標的政策機制。

碳定價是實現碳深度減排的重要政策手段

實現溫室氣體深度減排，碳定價是一個重要的政策手段。碳定價主要包括兩種方式：碳交易和碳稅。碳定價的經濟學原理是使碳排放的企業或者產品的成本依據其排放的二氧化碳的量來增加，以達到使低碳或者零碳企業、產品更加具有市場競爭性。其類似一種消費稅，最終承擔者是消費者。碳排放企業或者產品更高的價格，使得消費者可以重新選擇其消費行為。

目前，全球已經有多個國家和地區采用碳定價政策，有些是碳交易，有些是碳稅。采用碳交易的國家和地區包括歐盟、新西蘭、美國加州、韓國以及中國等。采用碳稅的國家和地區包括英國、荷蘭、日本、丹麥等。

碳交易和碳稅

碳交易和碳稅各有特點，各個國家和地區可以根據各自不同的社會經濟和政策背景選擇不同的方法。

碳交易政策歐盟最為領先。在2005年歐盟準備碳定價政策時，曾經希望首選碳稅，但是在歐盟啟動一個新的稅種，需要所有成員國的同意，歐盟認為基本做不到，就決定采用碳交易制度。實行碳交易，只需要多數成員國的同意就可以。一些歐盟成員國，在歐盟啟動碳交易后，仍然采用國內碳稅政策，與歐盟碳交易制度共存。全球來看，歐盟的碳交易是最為成熟的，到目前進展到第四階段，第四階段的主要特點是進一步擴大了配額以下不免費的涵蓋面，使得參加碳交易設施的配額不免費份額接近60%。歐盟不愿意大范圍推進不免費配額的主要原因是考慮市場的競爭。這也導致到目前為止，歐盟碳交易仍然沒有很好地實現碳定價的既有功能。但是，歐盟碳交易仍然是在不斷改進中繼續推進的較為成熟的碳定價機制。

發達國家比較偏好使用市場機制推進碳減排，這與發達國家的政策體系相關。發達國家的能源轉型和減排較多依賴標準和價格機制，其他手段并不多。因而在設立減排目標后，更多寄希望于補貼和碳定價機制。同時，發達國家的企業戰略也扮演著重要角色。企業戰略發展一方面取決于本地的碳政策，如減排目標和價格，也取決于企業的長期戰略判斷，一些企業若判斷未來的技術發展趨勢與深度碳減排相一致，其企業戰略就將和減排路徑相一致。

舉例來說，澳大利亞曾經采取固定碳價機制，這是介于碳稅和碳交易的一種碳定價方式。2011年11月8日，澳大利亞通過《清潔能源法案》，明確從2012年7月1日起實施3年的碳價機制后，2015年7月1日正式建立澳大利亞碳排放權交易體系（ETS），澳大利亞成為繼歐盟和新西蘭之后第三個引入ETS的發達國家或地區。2012年8月28日，澳大利亞又與歐盟達成協議，擬于2015年7月1日開始對接雙方的ETS。2018年7月1日完成對接，屆時雙方互認碳排放配額，碳排放價格也將一致。不過，該提案后被澳大利亞新當選總理阿爾博特取消。

碳稅和碳交易各有優缺點。碳稅容易實施，交易成本低，收碳稅可以用于減碳目的，但是碳稅作為一個稅種，在很多國家難以通過法律，而且碳稅也無法和減排目標直接關聯。碳交易可以和減排目標關聯，但是交易成本高，操作復雜，而且只能覆蓋大的排放源。碳稅和碳交易可以分別單獨存在，也可以同時實施。

我國碳交易和碳稅的發展及建議

目前，我國碳交易正在進行之中，在經過8年的省市試點之后，2017年啟動了全國碳交易。經過3年多準備后，2021年7月全國碳交易正式啟動。我國碳交易目前涵蓋電力部門，參加的發電企業超過2000家，約45億噸二氧化碳排放量。碳交易已經成為國家的減碳重要政策之一，引入國家的決策進程中。

碳交易將在我國“雙碳”目標的實現路徑上發揮重要作用，我國的“雙碳”政策體系中需要財稅政策。2021年10月24日，中共中央、國務院印發了《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（簡稱《工作意見》），其中明確指出要加快建設完善全國碳排放權交易市場。我國未來的碳交易市場可以預期將逐漸完善，形成利用價格機制促進碳減排，并更好推進經濟轉型的機制。

第一，目前我國的碳交易僅包括電力部門，未來需要盡快擴大到其他重點部門。《工作意見》也指出要逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理。我國目前適合納入碳交易的部門包括鋼鐵、水泥、有色、化工、玻璃等，這些行業都是高耗能行業，之前已經有較好的基礎推進節能減排相關的各種政策，能源管理相對比較完善，有較好的基礎推進碳交易。

從碳定價角度來說，我國碳交易也需要盡快擴展到其他行業。2021年，我國新建集中式光伏項目基本都不需要補貼，已經進入平價上網階段，光伏項目的上網電價已經低于現有燃煤機組的上網電價。也就是說，發電部門的零碳能源電力已經進入比高碳排放電力還要低價的階段，因而需要利用碳價來拉升高碳電力成本的需求已經不是很大。同時，由于其他政策的推進，未來我國燃煤電站不久要進入轉型階段，我國需要設計好相關政策，確保燃煤電站的和諧轉型。而其他部門的低碳轉型，則可以利用碳交易來進行一定程度的推進。

第二，碳交易需要進一步完善，逐步減少配額的免費程度。免費配額的情況下，配額分配機制至關重要，但要實現碳交易的碳定價屬性，就需要給配額定價方法。歐盟采取的是配額交易的方法，而最初的澳大利亞碳交易采取的是配額固定價格的方法。給配額定價會更加公平，但是帶給企業的負擔會更大。但如果產品價格采用市場定價，碳價的負擔就可以傳遞出去。過去，我國發電行業實施碳交易的一個難點就是燃煤發電的上網電價是國家核定的，企業無法將碳價的成本傳遞出去。但是2021年10月，國家發改委發布政策確定我國所有燃煤電站都要進入電力市場進行交易，這樣煤電的碳價成本就可以傳遞下去。市場決定的價格機制，可以更好地使企業的碳價負擔通過產品的市場價格傳遞出去，這樣也對進行減排努力的企業更為公平，避免由于配額分配方法的不完善，導致免費配額情況下帶來的低碳企業有可能反而向高碳企業購買配額的情況。

值得注意的是，由于不同行業的減排成本不一樣，也會導致不同部門對碳價的反應不同。2021年以來，我國采取有利政策推進節能減排，不少高耗能工業的技術節能水平已經接近國際先進水平，技術推進的潛力已經不是很大。各個行業都需要在各自的技術和工藝創新上進行挖掘，以實現在技術節能之外的低碳發展方式。

第三，碳交易需要明確納入行業的總量控制目標。對于碳交易來說，有一個重要的因素是要給出納入行業的總量控制目標。碳交易一般是在總量控制目標下實現的交易，沒有總量控制目標，碳交易政策力度就有所減弱。由于我國經濟發展仍然較快，并且處于轉型時期，確定一個總量目標并不容易。但是我國“雙碳”目標的提出使得我國碳總量控制目標有了指導方向，同時也可以采用碳價作為依據判斷和調整總量控制目標。

第四，未來可考慮啟動碳稅，與碳交易機制一起形成我國的碳定價體系。碳稅在我國已經進行了長期的研究，并在制定《環境保護稅法》時曾考慮過納入碳稅。我國與其他國家相比，征收碳稅有更多的優勢。一方面，碳稅的征收相對比較容易，可以和企業增值稅一起征收，這樣就不需要對碳排放進行核查。同時，碳稅的稅收收入可以用于碳減排相關的國家投入，可以實現稅收中性，進一步減少碳排放。另一方面，《工作意見》也提出，要完善財稅價格政策，研究碳減排相關稅收政策。2021年10月26日，國務院對外發布了《2030年前碳達峰行動方案》（簡稱《行動方案》），《行動方案》中明確提到了要建立健全有利于綠色低碳發展的稅收政策體系，落實和完善節能節水、資源綜合利用等稅收優惠政策，更好地發揮稅收對市場主體綠色低碳發展的促進作用。筆者認為，未來可以考慮啟動碳稅，與碳交易機制一起形成我國的碳定價體系，更加廣泛地促進經濟體系向低碳零碳轉型，還根據碳交易和碳稅的進展，不斷調整碳交易和碳稅的交互，形成一個國際領先的碳定價體系。

碳定價政策推進需要設計好與其他政策的關聯和協同

國內政策關聯和協同方面。長期以來，我國的節能政策、可再生能源發展政策等，較多的是通過規劃安排、政府扶持、補貼、制定標準等進行推進，而且取得了比較好的效果。因而推進財稅政策在我國政策體系中的作用也成為我國碳定價政策改革的一個方向。在碳定價政策推進過程中，需要很好地設計與其他政策的關聯和協同。例如2012年以來大力度控制大氣霧霾的政策，2006年以來推進可再生能源的政策等，都是能夠明顯控制碳排放的。目前的碳交易，以及未來有可能征收的碳稅，都需要考慮在采取其他相關政策的基礎上進行設計。例如，電力部門持續都有供電和發電煤耗指標的規劃，通過國家的節能管理政策途徑促進電廠提升發電、供電效率。發電行業實施碳交易，對于燃煤電站來說，能夠采取的措施仍然是節能，或者減少發電量。總的來說，對于政策的推進，需要綜合考慮哪一項政策會更有效，或者哪一項政策更容易實施。

此外，需要注意的是，在多種政策同時共存的情況下，會對碳交易市場的價格產生影響。在經濟學評估過程中，碳定價基本上代表了邊際減排成本。因而在發達國家主要依賴碳定價政策的情況下，要實現減排目標，主要通過碳定價實現，其價格便會比較高。而在我國，碳減排還有很多其他政策共同發揮作用，在能夠實現減排的同時也具有一定的減排成本，使得碳價相對較低。同時，我國的一些領域減排成本低也使得碳價相對較低，因此我國的碳價是不適宜與其他國家直接進行比較的。

國際碳定價政策方面。目前已經有一些國家采用了碳交易和碳稅政策，2021年氣候變化大會上，有約120個國家提交的國家自主貢獻中提到要利用碳市場作為減排政策，也有不少國家和地區在研究、分析實施國際碳交易的可行性。國際碳交易是一個趨勢，但是由于區域內的碳交易已經比較復雜，國際碳交易就會更為復雜，在推進過程中會出現較多問題，進程也會比較緩慢。有一些發展中國家會比較積極地參與，更多的是希望能夠在碳交易中獲得利益。

我國的碳交易是否和國際碳交易相關聯尚不明朗。航運和航空業會先期參與，其他行業參與的可能性在近期并不大，但也不排除會納入一些特定行業加入。第26屆聯合國氣候變化大會上，全球就《巴黎協定》第六條取得了明顯進展，確定了國際碳交易的相關規定，如重復計算等問題。近期，歐盟、美國等國家和地區在推動碳邊境調節稅，將向進口的產品征收一定的碳稅。根據一些研究 ，這些碳邊境調節稅會給我國對這些國家的出口產品帶來明顯影響，我國企業需要支付較高的額外成本，會使我國出口產品競爭力下降。但是，在對方國家已經進行碳減排努力和碳定價政策的情況下，是不是進行這樣的碳邊境調節稅就有了爭議。我國的碳減排政策在國際上處于先進水平，我國的可再生能源、節能、電動汽車發展在全球處于完全領先地位，同時又采用了碳交易政策，因而使得對中國征收碳邊境調節稅就沒有充足的理由。如果其他國家或地區對我國開征碳邊境調節稅，我國在據理力爭的前提下，也要未雨綢繆，引導企業作出應對之策，尋求低碳產品的生產，減少碳成本，提升產品競爭力。

總體來看，我國已經在推進碳交易機制上不斷擴展，并有計劃進一步完善，未來中國的碳交易體系有望逐步成為世界上有示范作用的碳交易市場之一。當前，國家層面已經出臺文件要求擴展碳市場的建設，生態環境部也已經作出了相應安排。我國碳市場的發展在進一步擴展納入的行業、配額分配、配額定價、行業總量設定等方面可以不斷完善，以打造一個較為完善的碳交易體系。同時也可以納入碳稅，與碳交易協同作用，構建我國碳定價機制體系，完善我國實現“雙碳”目標的政策機制，促進經濟高質量發展。

（姜克雋為中國宏觀經濟研究院能源研究所研究員。本文編輯/秦婷）