“雙碳”目標下能源穩定發展的政策思考

田曉林 宋益昶

2021年以來，全球能源市場出現新變化，總體表現為需求大幅增加，出現一定程度的能源短缺。本文從經濟恢復、能源供求、貨幣政策等方面分析了本輪能源短缺的主要原因，剖析了目前的能源行業特征，并針對“雙碳”目標下防范能源大幅波動提出了政策思考。

本輪能源短缺的主要背景和原因

從產業鏈關系看，消費端受經濟恢復影響最先復蘇，拉動能源需求增加;能源居于產業鏈供給端上游，受疫情前的供應相對過剩影響，煤炭產量負增長，石油輸出國組織歐佩克及其以俄羅斯為首的非成員國盟友縮減石油產能，天然氣新增產能創5年最低。疫情短期劇烈沖擊產業鏈，之后工業部門恢復緩慢，上游端投資周期長，難以很快形成真實產能。全球能源市場內部結構性錯位，造成了能源價格暴漲。

2021年以來，歐洲的天然氣儲存量比往年平均水平低16%;10月以來，法國和德國的電價已經上升到每度1.2元人民幣;歐洲水電的主要供應國西班牙，電價從2021年8月的每度0.69元人民幣漲到每度2.16元人民幣，漲幅超過200%。

國際原油和天然氣作為能源標桿，其價格在國際范圍傳遞，也影響到我國的能源市場，疊加疫情以來經濟結構變化，我國的能源供需市場也出現了階段性矛盾。

從需求側看，一是疫情以來中國經濟率先恢復，經濟穩定增長，用能增加。特別是我國產業鏈穩定，出口旺盛，實物原料進口和成品出口需要大量能源支持。據海關統計，2021年以來，我國出口商品中能耗較高品類的實物出口量增速大部分達到兩位數。二是2021年初以來，大宗商品價格上升很快，刺激部分地方上馬“兩高”（高能耗、高污染）項目，加劇了能源供需的緊張局面。三是新產業新業態對電力能源潛在需求不能低估，大量建筑物空間投入使用，夏季制冷和冬季采暖的能源需求增長;外賣、快遞的增長使得集中的物流配送分拆成大量零散活動，總的能耗需求在增長;新能源私人汽車大量增加帶來了新的需求。四是新能源項目的初始建設，需要耗能較高的前期基礎設施投入，如水壩主體所需水泥、風機主體所需鋼材、太陽能電站主體所需硅片和鋼材、電動汽車主體所需電池和鋼材等。

從供給側看，一是連續兩年我國水電來水欠豐，2020—2021年總體連續兩年水電發電小幅負增長。二是煤炭價格快速上漲，火電廠出廠電價未調整，影響了電廠生產積極性。三是新能源雖有快速增長，但在整個電力消費中的比重還較低，生產過程的不穩定性也影響了電力輸配的吸納能力。四是前期對中小熱電和小散煤礦的關閉，導致部分能源供應難以即時反應。

除了上述經濟恢復和能源實物供求原因外，金融背景也是重要宏觀原因。疫情以來，全球的主要儲備貨幣發行國執行低利率寬松貨幣政策，大量流動性涌向大宗商品和能源資源產業，推動了傳統能源價格大幅上揚，其中2021年10月紐約原油期貨價格比疫情嚴重的2020年2月最低點上漲約11倍。能源實體產業內部的供需錯位和金融市場價格映射因素在微觀市場活動中相互傳遞，是造成本輪能源緊張的主要原因。

傳統能源與新能源的現實特征

在上述背景下，我國根據形勢和能源行業實際情況，及時做出政策部署和調整。中央政治局會議明確要統籌有序做好“雙碳”（碳達峰與碳中和）工作，糾正運動式減碳做法;主管部門提出“1+N”減碳政策體系，加大了對煤炭價格的干預力度。現階段，能源行業內部主要存在以下特征。

一是傳統能源仍然是目前能源供給主力。根據《BP世界能源統計年鑒2021》，2020年化石能源在能源消費領域占比高達83.1%。經過多年壓降和結構升級努力，我國火電裝機容量雖然已經降低到50%以下，但是火電實際發電占比仍高達70%以上，依然是支持電力能源穩定出力的“老黃牛”。風電、光伏等新能源裝機容量雖然上升很快，但受技術特性和時空差約束，尚難發揮能源供給主力作用。

二是大部分清潔能源客觀上存在應用短板。水力、光伏、風力等清潔能源發電，都受到特定地理氣候等自然因素制約，尚難大規模人工調節。比如英國在超高壓天氣下，2021年前7個月每月的風速相較2015—2020年平均下降了40%左右，進而使得前7個月風力發電量同比大幅下降了20%。目前我國水電在電力總供給中占比近五分之一，然而2021年以來我國水電裝機容量最高的省份降雨量偏低，致使2021年1—8月我國水電發電量累計同比下降0.2%，兩年平均為下降1.3%。

三是儲能技術尚不成熟。現有技術條件限制下，以風、光為代表的新能源發電具有間隙性、易變性等特點，缺乏穩定性。新能源發電儲能規模小、容量低、響應慢，具備小范圍市場化應用條件。但還無法大規模補充新能源不穩定產生的能源供求缺口。

當下的全球能源供需矛盾表明，低碳經濟是人類可持續發展方向，但短期內傳統化石能源仍在能源供給中扮演主要的角色。2020年，我國電力能源生產約占全球27%的份額，是全球第一大經濟體美國的近2倍;按集裝箱吞吐量排名的全球十大港口中，中國（含香港葵涌港）占7席;中國原油、鐵礦石等工業原料進口量多年居全球第一。中國實物經濟流量已經居世界第一，經濟體量在全球占據舉足輕重的地位，大規模經濟活動和鮮明的產業結構特征，需要持續穩定堅強的能源供應支撐。維護我國能源安全，防止能源供應大幅度波動，需要建立多種能源充足配合供應、多層次互補的能源市場。

未來防范能源大幅波動的政策思考

疫情以來，我國經濟社會穩定復蘇也為世界經濟走出疫情沖擊發揮了重要作用。伴隨國內經濟結構不斷升級，新業態、新生態和新經濟模式的迅猛發展，社會對電能的需求越來越多。未來新型電力系統必將成為我國經濟社會發展的基礎支柱。在抓緊發展新能源的同時，要加強化石能源清潔化利用，從增強能源供應鏈安全性和穩定性“基本盤”出發，正確處理好發展和減碳、整體和局部、短期和中長期的關系，不搞“一刀切”和“運動式”減碳，政策要從供需兩端共同發力，防范能源大幅度波動。

一是適度保持傳統能源的必要儲備量。在全球應對氣候變化和減碳大環境下，傳統能源的投資已明顯弱于新能源。根據國際能源署的統計，2010—2020年期間全球在電力行業的投資中，投資于傳統化石能源的金額已從1800億美元持續降至1100億美元，而每年投資于可再生能源的金額均維持在3000億美元左右。據中國煤炭工業協會披露，“十三五”期間我國累計退出煤礦5500處左右，煤礦數量減少到4700處以下。我國需要在實踐中探索“新-傳能源”邊際比重，適度提高雙碳要求的政策彈性，以彌補新能源供應不穩定性缺陷。

二是加快發展儲能技術。儲能作為新型電力系統重要調節工具，是支持新能源更大范圍應用配置的先決條件，需要國家層面及各地方統籌布局，協調發展。國家層面做好頂層設計，明確“十四五”及中長期新型儲能發展目標及重點任務。地方能源主管部門應當開展新型儲能專項規劃研究，提出各地區規模及項目布局，做好與相關規劃的銜接。在電源側結合系統實際需求，推進儲能與可再生能源協同發展，加快大規模新型儲能技術升級，推動多能互補發展;在輸配側積極支持儲能合理裝配，提升新能源大容量電能接入后系統的靈活調節能力和安全穩定水平;在用戶側積極支持儲能就地多元發展，探索微電網與大用戶需求緊密融合，分擔大電網承載能力。

三是擴大雙碳政策的覆蓋范圍及領域。應對氣候變化和綠色低碳發展，全球已有30多個經濟體做出了碳中和承諾，明確了“零碳排放行動計劃”和“碳減排”目標;我國也確定了“30·60”（二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，力爭2060年前實現碳中和）目標，這是我國著力推動人類命運共同體理念，展示負責任大國的重要舉措。雙碳目標涉及社會經濟活動的各個層面，特別需要從需求端倡導雙碳意識，增加指標體系設計，優化社會資源分配和利用效率。當前“雙碳”政策措施主要落在工業產業部門，對第三產業及居民部門關注較少，而經濟活動的終端需求是能源產業鏈傳遞的最終落腳點。政策制定可考慮通過推出全民減碳“積分”制度、控制大排量燃油汽車消費、鼓勵建筑空間內部節約利用等方式，提升居民綠色生活積極性;增加第三產業經濟比重，適度控制能耗相對較高的第二產業規模;同時積極促進低碳文娛、賽事、旅游、醫療、科研等社會文化事業，促進就業結構轉移。

四是創新支持雙碳的國民經濟和金融領域核算體系。傳統經濟學理論構建了一整套激勵社會更多生產商品和服務以滿足人們生活需要的制度安排，貨幣金融激勵體系是其中最重要的制度組成。新發展理念呼喚“雙碳”經濟理論創新，既要關注有限資源約束下更高效的組織生產方式，更要關注社會綜合生產成本資源的節約和合理分配，以及包括新能源創新項目在內的全生命周期和全產業鏈減碳效應，通過優化宏觀經濟核算和金融激勵制度體系，完善金融市場價格信號和金融機構績效引導，促進我國“雙碳”目標順利實現。

（田曉林為國網英大國際控股集團研究室高級總監，宋益昶為國網英大國際控股集團數字金融事業部高級主管。本文為作者個人觀點，不代表所在機構意見。本文編輯/王曄君）