我國幼兒園衛生保健隊伍建設的政策變遷與展望

林榕　王海英

[摘 要] 保障幼兒的健康與安全是幼兒園工作任務的重中之重，為此有必要從政策角度高度關注幼兒園衛生保健隊伍的建設。自新中國成立70多年來，我國幼兒園衛生保健隊伍建設的政策大致經歷了以下三個歷史時期：人員結構配置時期（1949—1989年）、專業身份確立時期（1989—2014年）、組織建設規范時期（2014年至今），呈現出了從解決人員配備到注重專業職責，從側重養護責任到強調健康管理，從聚焦單一主體到重視團隊協作，從強調培訓指導到漸趨系統管理，從關注義務履行到兼顧權益保障的演變特點。解決當前我國幼兒園衛生保健隊伍存在的數量不足、專業水平不高、流動性大等問題的關鍵在于構建相應的政策支持與保障體系，強化健康管理，將保健意識深度融入政策理念，將隊伍高質發展納入政策內涵，在政策制定與實施過程中強調多元主體參與。

[關鍵詞] 衛生保健人員;幼兒園保育;健康管理

新中國成立后，我國一直非常重視幼兒園的衛生保健工作，將保障幼兒的健康與安全作為幼兒園工作任務的重中之重。2020年9月教育部發布的《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》再次明確重申“幼兒園應當把保護兒童生命安全和身心健康放在首位”，這就需要站在頂層設計的高度上不斷構建和完善幼兒園的衛生保健制度。而幼兒園衛生保健制度建設成效的關鍵在于擁有一支結構合理、業務精湛、管理規范的衛生保健隊伍，其相關工作的開展也主要依托園所內的衛生保健人員。[1]為了更好地促進幼兒的健康成長，有效預防疾病和傳染病的發生和流行，保障幼兒營養，增強幼兒體質，幫助幼兒養成良好的衛生和生活習慣，實現幼兒身心全面和諧發展，最終推動健康中國戰略目標的順利實施，我們勢必要從政策上高度關注幼兒園衛生保健隊伍建設的問題。系統地梳理我國幼兒園衛生保健隊伍建設的政策，認真回溯其政策演變的歷史，總結其演進特點，分析其嬗變原因，對于深入認識和理解我國幼兒園衛生保健隊伍建設的發展過程、現狀與問題以及未來發展趨勢等都具有十分重要的價值和意義。

一、幼兒園衛生保健隊伍建設的政策歷史沿革

新中國成立70多年來，我國在推動幼兒園衛生保健制度構建的歷史進程中，在政策層面上比較注重幼兒園衛生保健人員的培養，不斷強調加強其隊伍建設。總體而言，到目前為止，我國幼兒園衛生保健隊伍建設的政策大致經歷了三個歷史時期：人員結構配置時期（1949—1989年）、專業身份確立時期（1989—2014年）、組織建設規范時期（2014年至今）。

（一）人員結構配置時期（1949—1989年）

我國幼兒園衛生保健隊伍在建設初期，從政策層面主要著眼于解決相關人員的配備設置問題，以形成較為科學合理的人員結構為主，確保每個園所均有一定數量的衛生保健人員，每位兒童均能在幼兒園內享受到基本的衛生保健服務。

一是從政策上規定幼兒園必須配備衛生保健人員。新中國成立初期，為了更好地為社會主義建設服務，保障人民群眾的生命安全和健康，我國大力發展人民衛生保健事業，開展了轟轟烈烈的群眾性的愛國衛生運動[2]和無病地段運動，[3]嵌入政治動員體制和計劃經濟體制，建立了一個完整的基本衛生保健體系。[4]與此同時，黨和國家非常關心兒童的健康與成長，[5]將兒童保健工作納入人民衛生保健事業的重要環節之中。[6]1949年9月29日頒布的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確提出：“注意保護母親、嬰兒和兒童的健康。”[7]當時我國幼兒教育的基本任務之一是：“保護幼兒的健康和生理的正常教育，培養幼兒基本的衛生習慣，注意其營養，鍛煉其體格，以加強其抵抗力……”[8]在此背景下，幼兒園積極開展衛生保健工作，并被要求配備相應的衛生保健人員。如1952年3月教育部發布的《幼兒園暫行規程（草案）》第六章第三十條規定：“幼兒園設生活助理員（每班一人）、護士……并得酌設醫生。”同時該文件第六章第三十三條還強調園長、教養員、醫生或護士、生活助理員需要出席園務會議和教養工作會議，以討論并決定全園工作計劃、布置與總結全園工作、審查預算、決算，研究改進教養內容和方法，這就從政策層面上首次對幼兒園衛生保健人員的設置情況進行了說明。此后，在幼兒園中須設立衛生保健人員的規定一直延續至今。改革開放后，1979年7月24日至8月7日由教育部、衛生部、勞動總局、全國總工會和全國婦聯等多個部門聯合召開的全國托幼工作會議將嬰幼兒的保健和教育工作提升到國家發展的戰略高度。隨后同年11月8日教育部印發的《城市幼兒園工作條例》明確指出：“要建立健全保健組織，應有專職保健員和醫務人員，并保持穩定。”由此幼兒園衛生保健隊伍的建設正式拉開帷幕，人員構成具有了初步設想。

二是初步明確了幼兒園衛生保健人員與幼兒的人數比例。1979年《城市幼兒園工作條例》首次明確提出了幼兒園內醫務人員的配備標準：“寄宿制幼兒園，幼兒超過100名，設專職醫師一人，護士或保健員一人;幼兒超過50名，設兼職醫師或護士一人。全日制幼兒園，幼兒超過100名，設護士或保健員一人;幼兒在100名以下，設兼職護士或保健員一人。”由此可知，當時從政策上明確要求每所幼兒園至少配備一名衛生保健人員。1987年3月9日《全日制、寄宿制幼兒園編制標準（試行）》正式發布，明確醫務人員的配置比例為“全日制幼兒園一般配1人，幼兒超過200名的酌情增加;寄宿制幼兒園一般配2人，幼兒超過200名的酌情增加”。這就首次從專門文件上對幼兒園衛生保健人員的配置比例進行了規定。1989年《幼兒園工作規程（試行）》再次強調幼兒園按照編制標準設置醫務人員，按照《全日制、寄宿制幼兒園編制標準》制定具體規定。總之，這一時期我國主要從政策層面上對幼兒園衛生保健人員的配備設置情況進行了規定。

（二）專業身份確立時期（1989—2014年）

從政策層面確定幼兒園衛生保健人員配備標準后，我國逐步強調加強幼兒園衛生保健隊伍的專業化建設，逐漸要求確立相關人員的專業身份，明確其專業職責。教師的專業身份牽涉到教師對聚集在自我身上的多種角色身份之間的協調，也關系到教師在教育教學活動中所堅持的一套價值承諾與職業期待，[9]進一步來說，教師的專業身份認同是教師隊伍質量的核心。[10]對幼兒園衛生保健隊伍的建設而言，衛生保健人員最終成為一名幼兒園專職工作者的過程并不僅是形式上的稱謂獲得的過程，更是專業上的自我提升與社會認同的過程。[11]在對幼兒園衛生保健人員的配備數量提出具體要求后，隨著幼兒園衛生保健隊伍建設的開展，我國從政策層面逐漸開始重視相關人員的專業發展狀況。

一是明確提出幼兒園衛生保健人員的資質要求。1989年《幼兒園工作規程（試行）》對幼兒園衛生保健人員的學歷水平提出了要求，規定：“醫師應當具有醫學院畢業程度;醫師和護士應當具有中等衛生學校畢業程度，或取得衛生行政部門的資格認可;保健員應當具有高中畢業程度，并受過幼兒保健職業培訓。”這就首次對幼兒園衛生保健人員的教育文化程度作出了規定。隨后出臺的一系列文件如《幼兒園管理條例》（1989年）、《托兒所、幼兒園衛生保健管理辦法》（1994年）、《幼兒園工作規程》（1996年）、《托兒所幼兒園衛生保健管理辦法》（2010年）、《托兒所幼兒園衛生保健工作規范》（2012年）等均對幼兒園衛生保健人員的從業資質進行了規定。其中2010年衛生部和教育部聯合發布的《托兒所幼兒園衛生保健管理辦法》首次明確指出托幼機構的衛生保健人員包括醫師、護士和保健員，并提出了其須取得執業證書的任職要求，強調在衛生室工作的醫師應當取得衛生行政部門頒發的《醫師執業證書》，護士應當取得《護士執業證書》。這就表明我國幼兒園衛生保健隊伍建設開始步入了持證上崗的時代。[12]

二是簡要、清晰明了地指出了幼兒園衛生保健人員的工作職責。1989年《幼兒園工作規程（試行）》最早對幼兒園衛生保健人員的主要職責作出了五個方面的規定，包括協助園長組織實施有關衛生保健方面的法規、規章和制度，并監督執行;研究調配和改善幼兒膳食，檢查飲食、飲水和環境衛生;密切與當地衛生保健機構的聯系，及時做好計劃免疫和疾病防治等工作;向全園工作人員和家長宣傳幼兒衛生保健等常識;妥善管理醫療器械、消毒用具和藥品等。此后與幼兒園衛生保健相關的一系列政策法規文件均會對幼兒園衛生保健人員的主要工作職責進行強調說明。總之，這一時期我國在政策層面上主要通過明確幼兒園衛生保健人員的從業資質、指明其主要工作職責來促進衛生保健人員的專業發展、加強其隊伍建設的。

（三）組織建設規范時期（2014年至今）

從政策層面不斷明確幼兒園衛生保健人員的主要工作職責的過程中，自2014年起，我國開始注重加強幼兒園衛生保健隊伍建設的規范性，促使其更為專業化發展，更好地為幼兒提供衛生保健服務。這一時期，我國學前教育邁入了跨越式的發展階段，進入改革發展的關鍵期，[13]更加強調幼兒園高質量發展。而確保幼兒園有效運轉和質量提升的關鍵資源是教師隊伍，[14]與此相對應，在幼兒園內為幼兒提供高質量衛生保健服務[15]的核心資源是衛生保健隊伍。隨著幼兒教師隊伍建設力度的不斷加強，我國從政策層面上對幼兒園衛生保健隊伍的建設也提出了方向性要求，強調其規范化、專業化發展。

具體而言，這一階段我國開始將幼兒園衛生保健隊伍建設納入幼兒園動態監管的過程中，要求加強對相關人員工作的監督和指導，并提出為其制定專門的培訓規劃。2014年教育部、國家發展改革委和財政部聯合印發了《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》，該文件將“提升質量”作為二期三年行動計劃的重點任務之一，明確指出要健全幼兒園動態監管機制，提高幼兒園教師、衛生保健人員的專業素質和實踐能力。這就初步要求利用監管手段來規范幼兒園衛生保健隊伍的發展。2017年教育部發布的《幼兒園辦園行為督導評估辦法》將幼兒園衛生保健人員的數量及資格資質、專業成長、思想道德品質和權益保障等情況納入督導評估的重點范疇內，進一步加強了對幼兒園衛生保健隊伍建設的重視程度。2018年中共中央、國務院發布的《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》再次強調完善過程監管，強化對幼兒園教職工資質和配備的動態監管，這也就再次表明將幼兒園衛生保健隊伍的建設狀況納入動態監管的范圍內。除此之外，國家還提出了將幼兒園衛生保健人員納入培訓規劃中的政策設想。2020年教育部發布的《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》第五章第五十二條指出：“縣級以上人民政府衛生健康部門應當會同有關部門制訂并實施保育員和衛生保健人員的培訓規劃。”這一規定將有利于加快幼兒園衛生保健隊伍建設的進程，促使其不斷向規范化、專業化發展。

二、幼兒園衛生保健隊伍建設的政策演進特點

1949年新中國成立以后，我國幼兒園衛生保健隊伍建設的政策在70多年歷史演變發展的進程中不斷設計完善，政策的引領作用日漸凸顯。政策主體是政策活動的靈魂，政策主體的活動應該貫穿于政策制定、實施、監督和評價等過程之中。[16]幼兒園衛生保健隊伍建設政策的演變過程在很大程度上呈現出了該政策對作為政策主體的幼兒園衛生保健隊伍的建設和發展狀況的制度性規定的變化趨勢。從政策主體的視角來看，我國幼兒園衛生保健隊伍建設政策主要表現出以下五個方面的演進特點。

（一）從解決人員配備到注重專業職責

70多年來我國幼兒園衛生保健隊伍建設政策的變遷歷程總體上經歷了從由“外延發展”逐漸走向“內涵發展”[17]的過程，具體來看，政策重點任務的變化趨勢是從解決人員配備到注重專業職責。

很長一段時間內，我國幼兒園衛生保健隊伍建設政策著重強調要確保衛生保健人員的配備數量，制定相應的配備標準，致力于解決幼兒園衛生保健人員數量不足的問題。自1952年《幼兒園暫行規程（草案）》規定幼兒園須設置衛生保健人員（當時主要指醫生和護士）之后，我國所有與幼兒園衛生保健隊伍建設相關的政策均會提出衛生保健人員配備設置的要求。事實上，從新中國成立初期直到現在，我國幼兒園衛生保健隊伍一直面臨著專職人員配備不足的問題，這一問題在一定程度上嚴重制約了我國幼兒園衛生保健隊伍的發展。新中國成立初期，為應對幼兒園衛生保健人員數量相對短缺的問題，我國從政策上提出培養和訓練兒童護士以及將符合條件的在職保育員培養成為兒童護士的建議，同時提出了加強園長和保育人員業務學習的要求。如1956年教育部、衛生部和內務部發布了《關于托兒所、幼兒園幾個問題的聯合通知》，里面就明確指出：“有關托兒所、幼兒園兒童護士的培養與提高，由衛生行政部門負責。各省、市衛生行政部門應結合當地需要與可能，在有條件的中級衛生學校，進行兒童護士訓練。并可吸收具有初中文化程度的在職保育人員培養成為兒童護士。托兒所所長及保育人員的業務學習，可繼續采用在職學習、輪訓、業務講座、互相觀摩、報告會等方式進行，并應及時總結經驗、推廣經驗。”當時幼兒園衛生保健人員主要依托各地的衛生行政部門和婦幼保健組織來進行培養和訓練，大多以培訓的形式展開。除此之外，有些地方也開始倡導創辦保育護士學校來培養合格人才。如1960年南川縣（今重慶市南川區）提出在普訓的基礎上要培養1500名保育護士，要有70%的保育員達到保健員的水平，且第二季度在普訓完畢后，要辦起保育護士學校，培養合格的保教人才。[18]此后自1979年《城市幼兒園工作條例》首次明確提出幼兒園衛生保健人員配備標準以后，我國從政策層面上一直在不斷強調幼兒園衛生保健隊伍的“外延發展”，重視幼兒園衛生保健人員的配備問題，以補足配齊幼兒園衛生保健人員為主要任務要求，在幼兒園衛生保健隊伍建設方面不斷擴充人員的數量規模。

1989年《幼兒園工作規程（試行）》發布以后，我國幼兒園衛生保健隊伍建設政策開始對衛生保健人員的專業素養提出明確要求，特別是近年來政策的總體演變趨勢呈現出由“外延發展”走向“內涵發展”的特點，越來越關注幼兒園衛生保健人員的專業發展狀況，強調其專業職責。專業素養是幼兒園衛生保健隊伍專業化水平的體現，是衡量幼兒園衛生保健隊伍整體素質的重要指標。[19]而學歷水平反映了幼兒園衛生保健人員所達到的受教育程度，是衡量幼兒園衛生保健人員專業素養的重要指標。[20]從政策演變的歷史進程中可以看到，我國幼兒園衛生保健隊伍政策在提出人員配備標準的基礎上，自1989年起著重強調對人員學歷水平的要求，開始關注幼兒園衛生保健人員的專業素養，并提出相應的專業職責要求，逐漸走向“內涵發展”的道路。

（二）從側重養護責任到強調健康管理

從隊伍建設的內容和實踐上看，我國幼兒園衛生保健隊伍建設的政策呈現出從側重人員的養護責任到逐漸開始強調健康管理的變化趨勢。這一趨勢在一定程度上也反映了幼兒園衛生保健人員的角色轉變，即由兒童身體的“照護者”到兒童健康的“管理者”“引導者”的發展轉變。

正如上文所述，我國幼兒園衛生保健隊伍建設政策在初期主要著手解決人員的配備設置問題，要求幼兒園須配備兒童護士并酌設醫生（如1952年《幼兒園暫行規程（草案）》的相關規定）。在幼兒園衛生保健人員數量短缺的情況下，許多經過短期培養訓練的保育員擔負著兒童護士的角色，主要負責幼兒的生活衛生、幼兒園內的環境衛生、簡單的疾病預防和醫藥處理的常識等。[21]加之早期政策并未對幼兒園衛生保健人員的工作職責進行明確規定，當時相關人員主要承擔著兒童身體的“照護者”的角色，在思想和實踐上并未發展形成系統的健康管理的理念。所謂健康管理是指對人體的健康狀況及其影響因素進行監測、分析、評估，提供健康咨詢和指導以及對健康危險因素進行干預的全過程。[22]考慮到兒童發展的特點，兒童健康管理的主要內容包括健康（含生長發育）監測、健康評估、風險干預和健康促進。[23]從健康管理的相關概念和內容看，健康管理理念的踐行對幼兒園衛生保健隊伍建設的專業性提出了高要求。目前，我國幼兒園衛生保健隊伍建設政策在不斷要求提升衛生保健人員的專業性，逐漸將其主要職責定位于兒童的健康管理。如2020年9月7日教育部發布的《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》指出幼兒園的衛生保健工作主要包括建立科學合理的一日生活制度，做好兒童營養膳食、體格鍛煉、健康檢查和幼兒園衛生消毒、傳染病預防與控制、常見病預防與管理、食品安全等衛生保健管理工作，加強安全與健康教育，促進兒童身體正常發育和心理健康。這里面就涉及了兒童健康管理的主要內容。可見，目前我國幼兒園衛生保健隊伍建設政策開始不斷吸收和強調健康管理的理念和內容。

（三）從聚焦單一主體到重視團隊協作

我國幼兒園衛生保健隊伍建設的政策經歷了從聚焦單一主體到重視團隊協作的演變過程，受此影響，未來我國幼兒園衛生保健隊伍的建設規模將會不斷擴充，隊伍結構將會日益多元、日漸合理，相關人員的組織規范性和專業性將會不斷增強。

從政策實施主體和對象主體[24]來看，我國幼兒園衛生保健隊伍在不斷形成和發展的過程中，隊伍結構大致經歷了主要由醫生、護士到醫師、護士、保健員再逐漸到管理人員（舉辦者或園長）、衛生保健人員（醫師、護士和保健員）、保教人員（幼兒教師和保育員）、后勤人員（保安、廚師、財務會計等）的演變過程。可以說在很長一段時間內，我國幼兒園衛生保健隊伍建設的政策主要聚焦于單一主體，即只對醫務人員（醫生或護士）或衛生保健人員（醫師、護士和保健員）作出規定和要求。而隨著政策對相關人員的專業性和規范性要求的不斷提高，關于幼兒園衛生保健人員的培養、工作開展與落實、監督和管理以及隊伍的組建等多個環節需要多方的參與才能完成，[25]政策的有效實施越來越依靠團隊協作。對此，有人指出幼兒園衛生保健工作涉及面廣、事項繁多，需要經驗豐富的管理人員、衛生保健員、保教人員、后勤人員等形成縱橫交錯的管理組織結構模式，充分實現合力效應。[26]因此，未來幼兒園衛生保健隊伍建設政策的演變發展趨勢將會是更加重視與強調團隊協作，引導幼兒園衛生保健隊伍形成以管理人員（主要為園長）為領導、衛生保健人員（主要包括醫師、護士和保健員）為專業骨干、保教人員（主要包括幼兒教師和保育員）全面參與、后勤人員為服務保障的專業團隊。

（四）從強調培訓指導到漸趨系統管理

在隊伍的管理方面，我國幼兒園衛生保健隊伍建設政策的演變趨勢是從強調培訓指導到漸趨系統管理。

從政策層面上看，我國幼兒園衛生保健隊伍在建設過程中雖然十分重視人員配備，但在實踐層面上一直面臨著人員短缺的問題。為了能夠滿足幼兒園衛生保健工作的需求，我國在一段時間內強調主要通過培訓和指導兩種方式來培養幼兒園衛生保健人員。如1959年江蘇省靖江市提出“每個幼兒園要訓練一個保健員，在保教人員中挑選年輕、工作積極，能接受新事物的人擔任，由公社衛生院具體負責。通過訓練，使保健人員在思想上明確防疫工作的重要性，懂得體格檢查的方法、常見疾病的預防及簡易治療，以及了解小孩的營養問題，以保證幼兒能長好長壯。保護孩子身體健康”。[27]還有的地區如哈爾濱市從1958年到1960年先后培訓了全市約74%的保育人員，使其成為兒童保健工作中的骨干。[28]可見，當時一些地區主要從幼兒園保教人員中挑選符合標準的人來擔任保健員，并通過培訓的方式使他們在短期內快速掌握基本的幼兒衛生保健常識和方法。此外，在幼兒園缺乏專職衛生保健人員的情況下，當時幼兒園衛生保健工作的開展還主要依靠衛生部門內醫護人員的指導。如1959年鑒于不少基層衛生機構的一般醫務人員對集體兒童保健工作還不夠熟悉，有人提出采用調上來或派下去的方法將這些醫務人員集中起來進行短期訓練，使其能夠擔任保育人員師資的建議。[29]可以說，在很長一段時間內我國衛生保健隊伍具有很強的不穩定性，人員配備嚴重不足。在此情況下，各地主要通過培訓和指導的方式來培養幼兒園衛生保健人員。這時由于在實踐層面上真正意義上的幼兒園衛生保健隊伍還未能正式組建起來，各地在政策的實施方面基本上還談不上對幼兒園衛生保健隊伍真正意義上的管理。

改革開放以后，我國幼兒園衛生保健隊伍逐漸開始加快組建、形成和發展，特別是近年來從政策層面上開始逐漸顯示出對幼兒園衛生保健隊伍進行系統管理的發展趨勢。系統管理是將管理思維從關注孤立個體和事件而轉到所有人員、團體、組織和事件之間的系統聯系中來。[30]其強調規范、制度和程序。[31]目前，我國幼兒園衛生保健隊伍建設政策開始逐漸重視衛生保健人員的專業發展，逐漸開始注重幼兒園衛生保健隊伍內外部管理制度的建立。在內部管理制度方面，幼兒園衛生保健隊伍建設政策規定了相關人員的學歷、執業證書（主要是對在衛生室工作的醫師和護士的要求）、知識技能等從業資質以及主要工作職責、思想道德品質等方面的要求;在外部管理制度方面，幼兒園衛生保健隊伍建設政策逐漸明確了衛生部門及有關部門的責任，提出了培訓規劃、監督指導、待遇保障等方面的要求。由此可見，我國幼兒園衛生保健隊伍建設政策開始考慮到影響隊伍建設的內外部因素，在隊伍管理方面逐漸朝著系統管理的方向發展。

（五）從關注義務履行到兼顧權益保障

我國幼兒園衛生保健隊伍建設的政策還呈現出從關注人員義務的履行逐漸過渡到兼顧人員權益保障的演變趨勢。在幼兒園衛生保健隊伍建設發展方面，現有的政策更多強調的是衛生保健人員的義務，即主要是對其工作職責提出明確要求，明確其工作內容，指出其專業發展方向，但很少具體談到衛生保健人員的權利問題。如自2010年起與幼兒園衛生保健工作直接密切相關的兩份重要文件《托兒所幼兒園衛生保健管理辦法》（2010年）和《托兒所幼兒園衛生保健工作規范》（2012年）幾乎沒有提及幼兒園衛生保健人員的權利問題。

然而，盡管目前政策總體上對幼兒園衛生保健人員義務履行的關注多于權利保障，[32]但是近年來，我國從政策層面開始逐漸關注到幼兒園衛生保健人員的權利保障問題。2010年國務院發布的《關于當前發展學前教育的若干意見》指出要“完善落實幼兒園教職工工資保障辦法、專業技術職稱（職務）評聘機制和社會保障政策”。這就在一定程度上從工資待遇、職稱評聘和社會保障三個方面初步對幼兒園衛生保健人員的權益保障問題作出了方向性的規定與要求。2014年《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》指出要“健全機制……依法保障幼兒園教職工合法權益”，在一定程度上再次釋放出不斷加強幼兒園衛生保健人員的權益保障的信號。2016年《幼兒園工作規程》則提出了按照有關規定對認真履行職責、成績優良的幼兒園教職工給予獎勵的要求，這就對幼兒園衛生保健隊伍的建設作出了激勵性規定。2017年《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》則提出了構建幼兒園教職工隊伍建設的支持體系的要求，指出將“幼兒園教職工依法全員納入社保體系”，這也就從社會保障的角度對幼兒園衛生保健隊伍建設作出了支持性規定。2018年《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》明確提出要基本完善學前教育政策保障體系，“各類幼兒園依法依規足額足項為教職工繳納社會保險和住房公積金”，該規定將進一步加強幼兒園衛生保健人員的福利保障狀況。2020年《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》則對幼兒園衛生保健人員的權責進行了規定，要求保障其工資福利、社會保險待遇，改善工作和生活條件，并提出了將相關人員納入培訓規劃的要求。由此可見，在幼兒園衛生保健隊伍的建設方面，盡管目前政策仍然相對比較強調人員的義務履行，但其有逐步過渡到兼顧權益保障的發展趨勢，逐漸開始從工資待遇、福利保障、業務培訓、獎勵舉措等方面對幼兒園衛生保健隊伍建設作出要求，關注到幼兒園衛生保健人員的權利問題。

三、幼兒園衛生保健隊伍建設的政策未來展望

新中國成立以后，70多年來在黨和國家的領導下，我國幼兒園衛生保健隊伍建設的政策取得了一定成就，其政策理念與時俱進、不斷革新，政策體系逐漸構建起來，相關的政策內容也在不斷細化完善。在政策的引領下，我國幼兒園衛生保健隊伍建設踏上了新征程。在建設過程中，我國幼兒園衛生保健隊伍開始組建、形成與發展，積累了許多寶貴經驗，但是也面臨著一些問題與挑戰。這些問題主要表現為衛生保健專職人員缺乏、配備不足;人員流動性大，轉崗或兼職偏多;學歷結構偏低，專業能力有待提高;工作量大、待遇偏低、缺乏職業晉升空間，隊伍不穩定;人員園所與城鄉分布不均衡;等等。[33]這些問題的解決關鍵在于構建與幼兒園衛生保健隊伍建設相適應的政策支持與保障體系。為此，根據幼兒園衛生保健隊伍建設的總體演變趨勢，我們主要從政策理念、政策內涵與政策過程三個層面提出建議。

（一）強化健康管理，將保健意識深度融入政策理念

在政策設計的過程中，幼兒園衛生保健隊伍建設的政策理念應該更加凸顯出衛生保健意識，更好地體現出健康管理的系統性思想，以更加強有力地引領與帶動幼兒園衛生保健隊伍的專業化發展。目前，一些幼兒園在發展過程中仍然存在著“重教輕保”和“衛生保健工作落實不到位”[34]的問題。這些問題的根源就在于其并未從思想上真正重視衛生保健工作，沒有建立起系統的健康管理的思想意識，進而導致其沒有看到幼兒園衛生保健隊伍建設的必要性與迫切性，往往使相關的工作流于形式。這就需要加強幼兒園衛生保健隊伍建設政策的頂層設計，在政策理念上深度融入衛生保健的意識，強化健康管理，充分發揮政策的引領與帶動作用，以整體提高幼兒園的衛生保健水平，進而更加有效地促進幼兒園衛生保健隊伍的專業化發展。具體來看，政策首先應該繼續著重強調幼兒園必須堅持保育與教育相結合的原則，實行保育與教育并重，要求各個幼兒園在搞好教育活動的同時必須抓好保育工作，且在政策設計時務必切實將保護幼兒的生命和促進幼兒的健康放在政策價值的首位。其次，政策應該強化健康管理的理念，樹立系統思維，將健康監測、健康評估、風險干預和健康促進[35]四個要素有機結合統一起來，在幼兒園衛生保健隊伍建設的過程中注意加強相關人員的健康管理能力的培養。最后，政策在理念上還應深度融入衛生保健的意識，最好能夠全面體現出幼兒園衛生保健工作的必要性與迫切性，樹立起現代的整體健康觀，從幼兒營養、運動、心理、行為與生活方式、疾病防治等各個方面做好幼兒園的衛生保健工作，[36]為幼兒健康保駕護航，促進幼兒身體和心理的全面發展。

（二）構建政策體系，將隊伍高質發展納入政策內涵

幼兒園衛生保健隊伍的建設需要構建相應的政策體系，在政策內涵上強調隊伍的高質量發展。高質量發展本身蘊涵著追求卓越文化質量的屬性，強調內涵發展與發展的自覺。[37]幼兒園衛生保健隊伍的高質量發展就是要求在推動隊伍外延發展的同時重視隊伍的內涵發展。這就要求構建相應的政策體系來推動幼兒園衛生保健隊伍高質量發展的實現。首先，繼續加強政策的頂層設計，構建幼兒園衛生保健隊伍高質量發展的政策體系，并且將該政策體系納入學前教育公共服務體系和“健康中國”戰略體系之中，從政策源頭上高度重視幼兒園衛生保健隊伍的建設與發展。其次，在政策體系構建的過程中，應該建立與該體系相配套的體制機制。其中最主要的是應該建立經費投入機制、專業成長機制、隊伍保障機制和督導評估機制。就經費投入機制而言，應該逐漸加大對幼兒園衛生保健隊伍建設的經費投入力度，合理確定經費投入的數量與比例，并利用經費來擴大幼兒園衛生保健隊伍的建設規模，在高等院校中創設專門的幼兒衛生保健專業，培養幼兒衛生保健的專門人才。就專業成長機制而言，主要應該加大幼兒園衛生保健隊伍的專業培訓力度，制定專門的培訓規劃，增強專業人員的指導力度，提供相應的科研項目，擴大幼兒園衛生保健人員的晉升渠道，探索符合幼兒園衛生保健人員發展特點的職稱評聘機制。就隊伍保障機制而言，主要應該適當提高幼兒園衛生保健人員的工資收入水平，充分保障幼兒園衛生保健人員的社會福利待遇，不斷提高幼兒園衛生保健人員的社會地位。就督導評估機制而言，應該建立幼兒園衛生保健隊伍高質量發展的評價指標體系，出臺相應的督導評估辦法，從經費投入、編制標準、人員配備、專業培訓、待遇保障、職稱評聘、工作實效等各個方面來評價幼兒園衛生保健隊伍的建設水平，不斷引領其朝高質量發展。最后，在構建政策體系、加強幼兒園衛生保健隊伍制度建設的同時，應該不斷細化完善相應的政策內容，出臺幼兒園衛生保健隊伍建設的政策細則，發布相應的隊伍高質量建設指南，不斷推動幼兒園衛生保健隊伍的專業化發展。

（三）促進多方協作，將多元主體參與滲透政策過程

幼兒園衛生保健隊伍建設的政策還應考慮多方協作，在政策實施過程中強調多元主體參與，通過政府部門、社會、幼兒園、家庭等各主體之間相互配合、形成合力來共同促進幼兒園衛生保健隊伍的高質量發展。有研究發現，工作過程中的合作程度決定了其工作質量，一個真正具有效率、效能的團隊建設則需要多方的主動參與。[38]可以說，幼兒園衛生保健隊伍建設政策的有效落實離不開多方主動參與和協作。為此，幼兒園衛生保健隊伍建設的政策在設計與實施時，應該強調多元主體參與，注重多方協作。其中對于政府而言，政府各部門之間應該建立起聯動協作機制，加強各部門之間的聯系配合，明確各個部門的職責。如教育部門應該將幼兒園的衛生保健工作納入日常管理之中，關注衛生保健隊伍的建設問題，為相關人員提供一些科研活動與項目機會;衛生部門應該成為幼兒園衛生保健隊伍建設的直接監管部門，由其牽頭、組織各級婦幼保健機構和相關專業機構，面向包括衛生保健人員在內的所有學前教育機構從業人員開展教育培訓，并實行由其牽頭、多部門參與的聯席制度，[39]對幼兒園衛生保健隊伍的建設進行富有針對性的專業指導和監督檢查，并為相關人員的專業發展提供盡可能多的上升渠道和路徑;教育、衛生、財政、編制和人社等多個部門應該共同調研、集體協商來解決衛生保健人員的薪酬待遇、福利保障和職稱評聘等問題。對于幼兒園而言，幼兒園應該注意加強與政府各部門、社會、幼兒家庭以及園內各個部門之間的內外聯系，特別是園所內部應該建立起由管理人員（舉辦者或園長）、衛生保健人員（醫師、護士和保健員）、保教人員（幼兒教師和保育員）、后勤人員（保安、廚師、財務會計等）組成的衛生保健團隊，盡可能創造條件使團隊成員各司其職，各盡其責，并強化團隊成員衛生保健專業知識的學習，加強相互之間的配合與聯系，促進隊伍整體的專業發展。對于幼兒家庭而言，家庭作為幼兒園衛生保健隊伍建設的直接受益對象，應該成為幼兒園衛生保健隊伍建設質量評估的重要主體之一。為此，政策上應該通過強調家庭的參與來推動幼兒園衛生保健隊伍的建設與發展，使幼兒園衛生保健服務水平能夠更好地滿足幼兒的衛生保健需要，進而實現幼有優育，促進幼兒身心的全面發展。

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Abstract： It is of great value and significance to systematically review and trace the evolution process of kindergarten health care team construction policy in China. Based on the analysis of preschool education policies in the 72 years since the founding of the People’s Republic of China， the study found that the policy of kindergarten health care team construction has roughly experienced three historical periods： the period of personnel structure allocation（1949—1989）， the period of professional identity establishment （1989—2014）， and the period of organization construction standardization （from 2014 to now）. The history of policy changes presents five evolution characteristics： from solving staffing to focusing on professional responsibilities， from maintenance responsibility to focusing on health management， from single subject to attaching importance to teamwork， from training guidance to gradual systematic management， from obligations to considering the protection of rights and interests. In view of the actual problems existing in the process of policy evolution， the study puts forward three suggestions： strengthening health management and deeply integrating health care awareness into policy ideas， building a policy system and bringing the high？鄄quality development of the team into the policy connotation， promoting multi？鄄party cooperation and involving multiple subjects in the policy process.

Key words： health care staff， child care in kindergarten， health management