對我國北方產業園區規劃環評的思考

楊 柳，周 澤

（1.商洛市生態環境局，陜西 商洛 726000；2.商洛市生態環境局洛南分局，陜西 商洛 726100）

高質量發展，是當前經濟進入新時代的根本要求。產業園區作為產業經濟發展的主陣地，必須爭當質量變革、效率變革、動力變革的排頭兵和先行者。經過多年努力，我國北方產業開發區初步形成了各具特色的產業基礎，在高質量發展中發揮了明顯的帶動作用。然而當前，我國北方部分產業園區存在綜合效益不高、產業同質化較普遍及招商引資成效不明顯等問題，產業園區發展質量上與當地經濟社會發展的要求存在著較大差距。本文就當前我國北方產業園區規劃環評方面存在的問題提出觀點，希望可以切實推動產業園區高質量發展，增強產業園區對區域經濟發展的示范帶動作用，充分發揮規劃環評對園區發展和建設項目入駐的指導和引領作用。

1 我國北方產業園區現狀

歷經近20年發展，產業園區類別主要為經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、出口加工區等，各類產業園區隨著經濟的發展，功能和定位也在不斷地完善。我國產業園區規劃環評技術審核基本情況：完成技術審核的國家級產業園區規劃環評共計42個（見圖1）。其中經濟技術開發區21個，占50%；高新技術開發區15個，占36%；其他保稅區、綜合保稅區、保稅港區、出口加工區等約占14%。

圖1 各類產業園區規劃環評數量占產業園區規劃環評總數的比 例

目前，產業園區規劃由早期偏重工程性規劃，項目主導空間的建設規劃范式特點，向兼具建設規劃、發展規劃及規制規劃的范式特點轉變；規劃重點由關注產業功能及“五通一平、七通一平”等基礎設施（含環保基礎設施）建設與相應的公共服務設施的規劃，向關注產業、居住、商業、金融等綜合功能（不含石化等專項園區），及產業發展與空間布局規劃、各類專項規劃和戰略規劃等轉變。園區環境問題由早期污染物集中排放導致的環境污染等，轉變為更為復雜的累積性污染和布局性風險。產業園區的產業布局逐漸擴大，園區之前的規劃已不能滿足園區發展需要，亟需通過對園區規劃進行調整以滿足園區發展的需要[1]。

2 規劃環評的作用

規劃環評是指將環境因素置于重大宏觀經濟決策鏈的前端，通過對環境資源承載能力的分析，對各類重大開發、生產力布局、資源配置等提出更為合理的戰略安排，從而達到在開發建設活動源頭預防環境問題的目的。

對產業園區實施規劃環評，可以起到以下作用：①從環境容量整合與優化資源配置方面，規劃環評對促進區域生態環境質量改善、加強對環境容量整合、優化調整產業發展起到了至關重要的作用；并從源頭上預防和解決環境污染和生態破壞；②從規劃環評效力方面，可以從戰略高度位置將環境價值、環境目標、持續發展原則等滲透到區域經濟發展戰略當中，并更好地指導建設項目環境影響評價；③依托產業園區規劃評價，對產業園區的整體規劃結構、規模、布局等進行優化調整，并指導入園建設項目環評改革，深化環評“放管服”改革具有重要意義。

3 產業園區目前存在的問題

3.1 當前規劃難以滿足政府管理的需要

當前環境管理方式由微觀向宏觀轉變，環境管理的要求也在發生變化，部分省份要求縣區進行“一區多園”的調整，即一個縣區只有一個工業集中區但包含多個園區，原則上一個縣區只需要對整個縣域工業集中區進行規劃并編寫規劃環評，從縣域整體上對整個集中區進行規劃，合理布局，避免縣域內各個園區爭奪入駐企業的矛盾。同時可根據縣區土地利用及環境容量，結合“三線一單”對縣區集中區進行整體布局的調控和規模的整體把握。

3.2 園區規劃環評滯后，影響園區項目建設

由于近幾年新材料新技術產業的發展，部分產業園區在園區規劃范圍、產業布局等方面都做了相應調整，但未重新編制規劃環評，致使一些引進項目與規劃環評產業定位不符，項目難以落地實施。按照《規劃環境影響評價條例》第十六條規定：“規劃編制機關在報送審批專項規劃草案時，未附送環境影響報告書的，規劃審批機關應當要求其補充，未補充的，規劃審批機關不予審批。”規劃環評未通過審查的園區，各級生態環境部門將不予受理園區內的建設項目環境影響評價文件。若不及時開展跟蹤性環評，將影響園區引進項目，影響子項目環評手續辦理，規劃環評已經成為園區發展的瓶頸[2]。

3.3 園區環境基礎設施落后，違規排放情況嚴重

據統計我國北方產業園區普遍存在沒有集中的污水處理站、集中供熱及固體廢物儲存等，排污口、排污管網（包括園區內及園區周邊市政管網）建設也普遍滯后。多數企業入駐園區后需自行建設污水處理站處理后排放或未經處理直接排入污水甚至雨水管網，這在一定程度上制約了產業園區自身的發展，也對周邊水域和環境造成較大污染。同時園區集中供熱、集中的垃圾轉運站和園區固體廢物儲存地的建設也滯后于園區的發展，使其整體環境管理出現障礙。如商洛高新區（商丹園區）污水處理廠未建成，國務院“水十條”規定對園區涉水建設項目實施區域限批；地方明確要求禁止新建燃煤供熱站，在天然氣管網尚未通達、在沒有可替代能源的前提下，集中供熱項目很難落地實施[3]。

3.4 園區環境管理機構不健全，環保專業人員欠缺

現絕大多數縣級產業園區未設立專門的環境管理機構，管理、執法、監測機構不健全，大部分產業園區僅依靠1～2名兼職工作人員負責對接環保部門，這部分人員缺乏環境保護基礎知識，環保意識薄弱，對環境問題缺乏基本的識別能力，更無法對企業的環境管理起到良好的指導作用，在招商時環保把關能力弱，對企業監管、服務指導性、政策性、針對性不夠準確，園區環保檔案建設不健全，不利于長期的環境管理。

4 對產業園區規劃環評的建議

4.1 統一規劃布局

積極適應政策的調整，將縣域內各個園區統一集中到縣域工業集中區，進行統一規劃和布局，況且隨著經濟的發展，新興產業已經成為各個產業園區的主導產業，園區產業轉型升級成為必然，對園區重新進行規劃調整勢不可擋，建議督促縣區政府盡快啟動縣域工業集中區規劃修編和規劃環境影響評價工作，解決規劃對縣域經濟發展的制約問題。

4.2 建立“三線一單”環評技術評估機制

將“三線一單”成果應用于園區規劃環評，研判規劃或建設項目與“三線一單”管控要求的相符性，幫助規劃和建設項目精準分析，提出針對性的管控措施，優化規劃布局及項目選址。

4.3 落實區域、規劃、建設項目環評聯動

以區域生態環境分區管控成果為評價基礎支撐，細化園區環境準入，補充入園建設項目環評簡化等技術要求；強化園區污染物集中治理，深化環境保護基礎設施現狀調查、規劃建設方案影響分析、環境可行性論證及優化調整建議等技術要求，全面完善規劃環評總綱在實踐應用中凸現的局限性，強化導則的科學性、可操作性、實用性和指導性。

4.4 確保所有政策紅利落地見效

審批部門應深入貫徹落實省生態環境領域“放管服”改革，對于規劃及規劃環評要素齊全的園區，可探索對小微企業及排放污染物少的企業進行豁免環評管理，對入住企業進行環評內容簡化，縮短企業環評手續辦理時限要求，以便企業盡快投入生產使用。

4.5 設立專職環保機構

建議園區設立專職環保機構，做到管理、執法、監測機構齊全，人員編制到位，負責園區和建設項目污染治理設施的運營維護和核查，確保園區污染治理設施達標運行；定期對人員進行培訓，增強專職人員的業務能力和環保素質。

4.6 強化督查問責機制

由駐局紀檢監察組牽頭，強化對政策落實情況開展督查，堅決克服形式主義、官僚主義、只說不做、工作不深入不落實等問題，對不作為、慢作為的失職行為嚴肅追責問責。